Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2014: 13

Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi

Til innholdsfortegnelse

12 Skatt på formue og eiendom

12.1 Innledning

Formuesskatt er en av flere skatter på personers kapitalbeholdning og er særlig begrunnet ut fra fordelingshensyn og det offentliges behov for inntekter. En annen typisk skatt på kapitalbeholdning er eiendomsskatt. Selv om Norge er ett av få land som fremdeles har en egen formuesskatt, er den samlede skatten på kapitalbeholdning likevel ikke vesentlig høyere i Norge enn i andre sammenlignbare land, jf. figur 12.1. Flere sammenlignbare land har også høyere samlet skatt på kapitalbeholdning enn Norge. Det skyldes særlig at eiendomsskatten i andre land er vesentlig høyere. Mange andre land har også arveavgift, som ble avviklet i Norge i 2014. I Norge utgjør skatt på kapitalbeholdning i underkant av 4 pst. av samlede skatte- og avgiftsinntekter fra Fastlands-Norge, mot over 5 pst. av samlede skatte- og avgiftsinntekter i OECD-landene samlet (uvektet gjennomsnitt).

Figur 12.1 Inntekter fra ulike skatter på kapitalbeholdning1 som andel av samlede skatte- og avgiftsinntekter i utvalgte land.2 Prosent. 2011

Figur 12.1 Inntekter fra ulike skatter på kapitalbeholdning1 som andel av samlede skatte- og avgiftsinntekter i utvalgte land.2 Prosent. 2011

1OECD omtaler slike skatter som taxes on property.

2Siden arveavgiften først ble fjernet i 2014, inngår arveavgiften i tallene for Norge for 2011.

Kilde: OECD Revenue Statistics og utvalget.

Formuesskatten reduserer behovet for andre skatter og dermed de samfunnsøkonomiske kostnadene ved disse skattene. På den annen side vil formuesskatten i seg selv ha samfunnsøkonomiske kostnader.

Nøytralitetshensyn har vært førende ved utformingen av inntektsskatten på kapital, og viktige argumenter har trukket i retning av en relativt lav og flat skattesats på alminnelig inntekt, jf. avsnitt 3.3.5 om nøytralitetshensyn i kapitalbeskatningen. Formuesskatten fungerer som et progressivt element i skattesystemet fordi den utgjør en større del av inntekten for høyinntektsgruppene, der det er et stort innslag av kapitalinntekter, enn for andre grupper.

Formuesskatten er i 2014 lik 1 pst. av den skattemessige nettoformuen utover bunnfradraget på 1 mill. kroner. Den skattemessige nettoformuen skal som hovedregel fastsettes til omsetningsverdi, men det er flere unntak. Blant annet er enkelte formuesobjekter, som fast eiendom og visse immaterielle eiendeler, lavt verdsatt eller unntatt fra formuesskatt. Skjev verdsetting av ulike formuesobjekter er en uheldig side ved dagens formuesskatt. Gjeldende regler for beskatning av formue er nærmere beskrevet i kapittel 2.

Provenyet fra formuesskatten er anslått til om lag 14 mrd. kroner i 2015 gitt at 2014-regler videreføres. Provenyet ville vært betydelig høyere (anslagsvis opp mot 23 mrd. kroner) dersom fast eiendom ble verdsatt til full verdi i formuesskattegrunnlaget. Til sammenligning anslås provenyet fra selskapsskatten til om lag 73 mrd. kroner og ekstraskatten på eierinntekt (utover skjerming) til om lag 14 mrd. kroner.

Formuesskatten ble vurdert både i forbindelse med 1992-reformen og 2006-reformen. Aarbakke-gruppen (NOU 1989: 14 og en utfyllende utredning om formuesskatt, NOU 1991: 17) anbefalte å videreføre formuesskatten for personer ut fra hensynet til skatteinntekter, likere beskatning av kapitalinntekter og arbeidsinntekter, effektiv ressursbruk og utjevningsformål. Det var dissens i gruppen hvor ett medlem mente formuesskatten burde oppheves. Flertallets anbefaling om å videreføre formuesskatten forutsatte eksplisitt at det ble foretatt omfattende endringer i skatten; ulikheter i skattegrunnlaget måtte reduseres vesentlig, skattlegging av formue måtte gjennomføres mer konsekvent og skattesatsene måtte settes betydelig ned. Disse endringsforslagene er bare delvis fulgt opp. Skauge-utvalget (NOU 2003: 9) anbefalte å redusere og senere avvikle skatten på formue, og i stedet øke beskatningen av bolig og annen fast eiendom samt arveavgiften. Ifølge Skauge-utvalget ville økt skatt på fast eiendom og økt arveavgift delvis kompensert for proveny- og fordelingsvirkningene av en avvikling av formuesskatten.

I dette kapitlet vurderes formuesskattens rolle i skattesystemet. I avsnitt 12.10 vurderer utvalget også andre aktuelle skatter på kapitalbeholdning, herunder eiendomsskatt og arveavgift (avviklet i 2014).

12.2 Prinsipielle sider ved formuesskatten

Både skatt på kapitalinntekt og skatt på formue reduserer avkastningen av å spare. Virkningen på sparingen vil avhenge av hvordan kapitalbeskatningen er innrettet, og hvor følsom sparingen er. I kapittel 3 drøftet utvalget effektivitetstapet ved skatt på sparing. Formuesskattens betydning for spareinsentivene drøftes i avsnitt 12.3.

Langt på vei er formuesskatten et alternativ til, og har mange av de samme effektene som, inntektsskatt på kapital. En kunne derfor tenkt seg at det var mulig å erstatte formuesskatten med økt skatt på kapitalinntekt på personlig hånd, og omvendt. Hovedforskjellen mellom skatt på kapitalinntekt og formuesskatt er at formuesskatt påløper uavhengig av den årlige avkastningen på sparingen. Dette innebærer at formuesskatt og kapitalinntektsskatt har noe ulike effekter.

Fra et effektivitetssynspunkt kan følgende forhold tale for å ha en egen skatt på formue:

  • Siden formuesskatt påløper uavhengig av realisasjon eller omsetning av formuesobjektene, vil ikke skattyter opparbeide seg skattekreditter ved å utsette realisasjonstidspunktet. Formuesskatten skiller seg her fra skatter på realiserte kapitalinntekter.

  • Formuesskatt vil, avhengig av grunnlaget, kunne fange opp kapitalinntekter som av ulike grunner ikke beskattes. I dagens skattesystem gjelder det for eksempel verdien av eget konsum av formuesobjekter, som bil og bolig. Mens bolig delvis inngår i formuesskattegrunnlaget, er avkastningen av egen bolig fritatt for inntektsskatt. Det er mulig å beskatte eget konsum av formuesgoder løpende i inntektsbeskatningen (slik man også gjorde i Norge med fordelsbeskatningen av egen bolig), men det er mindre vanlig.

  • Formuesskatten kan ses på som en skatt på avkastningspotensialet til formuen. Slik sett gir formuesskatten et motiv til å sikre høy avkastning.

  • Formuesskatt kan tjene kontrollhensyn ved inntektsbeskatningen i de tilfeller hvor inntekter unndras beskatning.

Et argument som ofte brukes mot formuesskatt, er at skattyterne som betaler formuesskatt, ikke nødvendigvis har en løpende inntekt som kan dekke skatten. Skattyter må dermed i visse tilfeller tære på formuen, for eksempel ved å ta ut utbytte utover årets overskudd, for å betale formuesskatten. Dette er ikke særegent for formuesskatt, men gjelder alle skatteformer som baserer seg på kapitalbeholdning, urealisert verdistigning eller deltakerligning. Det foreligger visse studier som indikerer at dette problemet er begrenset i praksis, jf. Sakkestad og Skarsgaard (2013) og Edson (2012).

Et annet argument mot formuesskatt er at den isolert sett gir et insentiv til å flytte fra Norge og bosette seg i et land som ikke har formuesskatt. Hvor en velger å bosette seg, vil for de aller fleste trolig likevel bli bestemt av andre forhold enn hensynet til å spare formuesskatt. Det antas at dagens formuesskatt har en relativt beskjeden virkning på utflytting fra Norge.

12.3 Formuesskatt og spareinsentiver

Siden formuesskatten påløper uavhengig av avkastning, kan den bidra til en høy effektiv skattesats på sparing når avkastningen før skatt er lav. Den effektive satsen forteller hvor stor del av realavkastningen som innkreves i innteks- og formuesskatt. Figur 12.2 illustrerer hvordan formuesskatten påvirker den effektive skattesatsen på bankinnskudd, som verdsettes til markedsverdi i formuesskatten. Videre forutsettes det en inflasjon på 2,5 pst. Det framgår av figuren at formuesskatten øker den effektive skattesatsen betydelig, særlig når realavkastningen før skatt er lav.

Figur 12.2 Effektiv marginal skattesats på bankinnskudd med ulike formuesskattesatser (pst.). Inflasjonen er 2,5 pst. og skattesatsen på alminnelig inntekt er 27 pst.

Figur 12.2 Effektiv marginal skattesats på bankinnskudd med ulike formuesskattesatser (pst.). Inflasjonen er 2,5 pst. og skattesatsen på alminnelig inntekt er 27 pst.

Kilde: Utvalget.

Som det framgår av figuren, er inflasjon i seg selv skatteskjerpende når inntektsskattesystemet er basert på nominelle verdier. Selv uten formuesskatt er den effektive satsen over 90 pst. når realavkastningen er 1 pst. Det skyldes at en stor del av den løpende avkastningen må tilføres bankinnskuddet om det skal holde samme reelle verdi. For en gitt realavkastning vil et større beløp inntektsbeskattes når inflasjonen er høy. Med en formuesskattesats på 1 pst. vil den effektive marginalskattesatsen på finansiell sparing overstige 100 pst. dersom realavkastningen før skatt er lavere enn 2,3 pst.

Redusert marginalskatt på sparing, gjennom redusert kapitalinntektsskatt eller redusert formuesskatt, vil styrke insentivet til å spare. Effekten på sparingen vil avhenge av hvor følsom sparingen er for endringer i renten etter skatt. Redusert formuesskattesats påvirker naturlig nok bare de som allerede betaler formuesskatt. I hvilken grad redusert formuesskatt vil påvirke sparingen mer eller mindre enn redusert kapitalinntektsskatt, vil bl.a. avhenge av om sparingen for denne gruppen er mer eller mindre følsom for endringer i renten etter skatt enn for skattytere som bare betaler kapitalinntektsskatt.

Den samlede effekten på sparingen av en (ikke finansiert) lettelse i formuesskatten eller kapitalinntektsskatten vil være usikker fordi skattelettelsen i seg selv gjør at personer med positiv nettoformue kan konsumere mer i dag, dvs. spare mindre, og likevel konsumere like mye som før i framtiden (den såkalte inntektseffekten av skattelettelsen).

12.4 Verdsettingsreglene og effekter på sparesammensetningen

Formuesskatten, slik den i dag er innrettet, gir insentiv til å endre sammensetningen av sparingen. Mens finansformue, som bankinnskudd og børsnoterte aksjer, verdsettes til omsetningsverdi, er annen formue, som fast eiendom, betydelig lavere verdsatt. Visse eiendeler, som forretningsverdi (goodwill), egenutviklede immaterielle rettigheter og fremtidige pensjonsrettigheter, er helt unntatt fra formuesskatt. Dette gjør at nordmenn motiveres til å vri sparingen mot bl.a. fast eiendom og andre objekter som er lavt verdsatt. Gjeld er i tillegg verdsatt til full verdi, noe som gjør at personer som betaler formuesskatt, kan redusere sin skattepliktige nettoformue ved å gjeldsfinansiere investeringer i objekter som er lavt verdsatt.

Ikke-børsnoterte aksjer verdsettes på bakgrunn av den skattemessige formuesverdien av eiendelene i selskapene. Den lave verdsettingen av enkelte eiendeler, som fast eiendom, forretningsverdi (goodwill) og egenutviklede immaterielle rettigheter, gjør at ikke-børsnoterte aksjer ofte verdsettes lavere enn børsnoterte aksjer. Verdsettingsprinsippene i formuesskatten bidrar dermed isolert sett til å favorisere virksomhet som drives gjennom et ikke-børsnotert aksjeselskap, sammenlignet med om virksomheten ble drevet gjennom et børsnotert aksjeselskap. En effekt av dette er at formuesskatten svekker insentivet til å børsnotere et selskap.

Verdsettelsestidspunktet for ikke-børsnoterte aksjer er 1. januar året før ligningsåret (det vil si første januar i inntektsåret). Hvis det skjer endringer i aksjekapitalen i løpet av året, legges verdiene 1. januar i ligningsåret (1. januar året etter inntektsåret) til grunn. For aksjeselskap eller allmennaksjeselskap som er stiftet i løpet av året, settes verdien av aksjene til summen av aksjenes pålydende beløp og overkurs. Reglene om verdsettelsestidspunkt for ikke-børsnoterte aksjer gir rom for skattemessige tilpasninger. Utvalget ber derfor departementet vurdere om verdsettelsestidspunktet for ikke-børsnoterte aksjer bør flyttes til 1. januar i ligningsåret, og om særreglene for nystiftede selskap bør oppheves.

Tabell 12.1 illustrerer hvordan verdsettingsrabatter i formuesskatten påvirker lønnsomheten av sparing for en person i formuesskatteposisjon, avhengig av hvor sparingen plasseres. Det er lagt til grunn et sparebeløp på 2 mill. kroner, en nominell avkastning på 4 pst. (80 000 kroner) før skatt og en inflasjon på 2,5 pst.1

Tabell 12.1 Avkastning etter skatt1 for ulike spareplasseringer ved et sparebeløp på 2 mill. kroner, en nominell avkastning før skatt på 4 pst. og en inflasjon på 2,5 pst. Skatt med 2014-regler. Kroner

Obligasjon

Sekundærbolig

Primærbolig

Nominell avkastning

80 000

80 000

80 0002

Inntektsskatt

21 600

21 600

0

Formuesskatt

20 000

12 000

5000

Samlet skatt

41 600

33 600

5 000

Nominell avkastning etter skatt

38 400

46 400

75 000

Realavkastning etter skatt

-11 600

-3 600

25 000

Realavkastning etter skatt (pst.)

-0,6

-0,2

1,3

Effektiv skattesats3 (pst.)

138,7

104,5

68,8

1Det er sett bort fra eventuell kommunal eiendomsskatt.

2Inntektene kan bestå av enten beregnet inntekt av egen bolig, utleieinntekter ved delvis utleie eller verdistigning.

3Effektiv skattesats er lik differansen mellom realavkastningen før skatt og realavkastningen etter skatt, målt i forhold til realavkastningen før skatt.

Kilde: Utvalget.

Eksemplet viser hvordan skattereglene påvirker lønnsomheten av å spare i bolig, hhv. primærbolig og sekundærbolig (for utleie), sammenlignet med å spare i obligasjoner (eller velge en annen finansiell plassering). Forskjellen i avkastning mellom obligasjoner og sekundærbolig skyldes i dette eksemplet utelukkende at utleiebolig verdsettes til 60 pst. i formuesskatten, mens obligasjoner beskattes i sin helhet. Tabellen illustrerer videre at insentivene til å spare i primærbolig skyldes særlig fraværet av løpende inntektsbeskatning, men forsterkes av lave ligningsverdier (25 pst. av markedsverdi) i formuesskatten. I tillegg er salg av egen bolig skattefri hvis skattyter tilfredsstiller botidskravet, og utleie av egen bolig er skattefri såfremt verdien av utleiedelen ikke overstiger halvparten av boligens samlede verdi. Summen av skattefordeler kombinert med fullt gjeldsfradrag gir et sterkt motiv til å investere i egen bolig og i eiendom generelt.

Verdsettingen av fast eiendom er blitt forbedret de siste årene. De nye sjablongbaserte verdsettingssystemene for bolig og næringseiendom (innført i hhv. 2010 og 2009) har gitt en klarere sammenheng mellom ligningsverdier og markedsverdier uten å påføre skattytere og skattemyndigheter uforholdsmessig store administrative kostnader. Verdsettingssystemet for boliger fremstår som et godt og kostnadseffektivt grunnlag for å anslå markedsverdier av boliger. SSB anslår i sin siste sammenligning av estimerte og observerte omsetningsverdier (Ulfstein, 2013) at nesten 75 pst. av alle omsatte boliger har en estimert markedsverdi som ligger mellom 80 og 120 pst. av observert markedsverdi. Til sammen 9 pst. har en estimert markedsverdi under 80 pst., mens 17 pst. har en verdi som ligger over 120 pst. Ligningsverdiene er imidlertid lavere enn de beregnede markedsverdiene. Ligningsverdiene av primærbolig og sekundærbolig er satt til henholdsvis 25 og 60 pst. av beregnet markedsverdi. Prosentandelen for næringseiendom er den samme som for sekundærbolig.

Annen fast eiendom, som fritidseiendom og eiendom i utlandet, baserer seg på kostpris og generelle justeringer. Ligningsverdiene av slik eiendom vil følgelig være mer vilkårlige og i mindre grad henge sammen med markedsverdiene. Skattyter kan imidlertid kreve ligningsverdien satt ned dersom den overstiger 30 pst. av markedsverdi.

For fritidseiendom mener utvalget at det er mulig å gjøre verdsettingen mer ensartet. Det omsettes hvert år mange fritidseiendommer i Norge. I noen kommuner kan omsetningen være lav, men de fleste fritidseiendommene i Norge er konsentrert i kommuner med betydelig omsetning. Utvalget mener det er mulig å innføre et sjablongbasert verdsettingssystem for fritidseiendom, tilsvarende som for bolig, og ber Finansdepartementet utrede hvordan et slikt system best kan utformes. Departementet bør også vurdere om det er grunnlag for å øke presisjonen i nåværende verdsettingssystem for boliger.

For ubebygde tomter varierer verdsettingen betydelig, men ligger normalt godt under markedsverdi. En del andre formuesobjekter er mer krevende å verdsette, som forretningsverdi (goodwill), egenutviklede immaterielle eiendeler og fremtidige pensjonsrettigheter. Det vil være vanskelig å finne gode prinsipper og modeller for å verdsette slike objekter uten en individuell verdsetting. Ervervet goodwill er imidlertid fritatt for formuesbeskatning selv om det her foreligger en saldoverdi.

Gjennomgangen ovenfor viser at det er svært store forskjeller i verdsettingen av ulike eiendeler i formuesskattegrunnlaget, og at visse eiendeler er helt unntatt fra formuesskatt. Dette er et hovedproblem med dagens formuesskatt. Fra en økonomisk synsvinkel resulterer ulik verdsetting og unntak fra formuesskatt de samme problemene, nemlig en ulik effektiv beskatning av formuen avhengig av hvilke formuesobjekter man eier. Denne forskjellsbehandlingen har uheldige samfunnsøkonomiske konsekvenser ved at det oppstår vridninger: Investeringer som har lik avkastning før skatt, får ulik avkastning etter skatt. I Norge skaper det en ekstra utfordring at fast eiendom er særlig gunstig behandlet i formuesskattegrunnlaget fordi fast eiendom (særlig bolig og fritidseiendom) behandles gunstig i skattesystemet for øvrig, bl.a. gjennom mangelfull inntektsbeskatning og et ubegrenset rentefradrag.

12.5 Formuesskatt og investeringer

Formue beskattes etter residensprinsippet, jf. avsnitt 3.4 om kapitalbeskatning i en åpen økonomi. Det innebærer at formue som en norsk skattyter har plassert i utlandet, skal beskattes på linje med formue i Norge. Formuesskatten skal derfor i utgangspunktet ikke ha betydning for lønnsomheten av å investere i Norge sammenlignet med å investere i andre land, forutsatt at eiendeler i utlandet verdsettes som tilsvarende eiendeler i Norge og eiendeler i utlandet oppgis til norske skattemyndigheter. Derimot vil formuesskatten, på samme måte som den personlige inntektsskatten på kapital, isolert sett gjøre det mindre lønnsomt for nordmenn å spare. Et sentralt spørsmål er om redusert sparing som følge av formuesskatten har innvirkning på investeringsnivået i Norge.

I en åpen økonomi med høy kapitalmobilitet vil innenlandsk sparing og innenlandske investeringer langt på vei være frikoblet fra hverandre. Investeringer i Norge vil bli finansiert så lenge de har en avkastning som dekker prisen for kapital på verdensmarkedet. Det vil si at utlendinger kan finansiere investeringer som eventuelt ikke er lønnsomme for nordmenn. Dersom imidlertid enkelte investeringer avhenger av innenlandsk kapital for å bli realisert, kan redusert innenlandsk sparing påvirke investeringsomfanget. Visse investeringer kan eksempelvis avhenge av særskilt informasjon hos investoren for å bli gjennomført. Tradisjonelt antas det en viss «home bias», som vil si at investoren er mer tilbøyelig til å investere innenlands fordi det er mer ressurskrevende å opparbeide seg all relevant kunnskap om investeringsprosjekter i andre land. Ifølge enkelte empiriske studier, bl.a. fra Bekaert og Wang (2009) og Vanpée og De Moor (2012), er imidlertid Norge blant landene med lavest grad av «home bias». Andre land med lite «home bias» er Nederland, Sverige, Danmark, Storbritannia og USA.

Norge har velfungerende kapitalmarkeder, og norske bedrifters tilgang på lån og oppstartskapital er på linje med det en finner for sammenlignbare land. Staten har også et betydelig engasjement i risikokapitalmarkedet gjennom såkornfond, lånekapital og investeringsselskap. Det må derfor antas at lønnsomme prosjekter i Norge vanligvis blir finansiert.

Investeringer som likevel av ulike grunner er avhengige av norsk kapital, kan bli ulønnsomme som følge av formuesskatten. For at dette skal gjelde, er det imidlertid ikke tilstrekkelig at investeringen avhenger av norsk kapital. Investeringen må også anses som marginalt lønnsom for den norske investoren. Hvis investoren oppnår en høyere avkastning ved den aktuelle investeringen enn ved alternative investeringer, vil investoren først ønske å redusere omfanget av de alternative investeringene. Investeringene som avhenger av norsk kapital, kan da likevel fremstå som lønnsomme for den norske investoren til tross for formuesskatten. Verdsettingsreglene i formuesskatten kan ha betydning for om investeringene er lønnsomme. Hvis alternativet for investor er bankinnskudd eller andre objekter som verdsettes til markedsverdi, kan formuesskatten bidra til å gjøre investeringene mer ettertraktet enn uten formuesskatt. Er alternativet i stedet en eiendel med lav eller ingen verdsetting i formuesskattegrunnlaget (f.eks. fast eiendom), vil effekten være motsatt.

Samlet sett antas det at formuesskatten i begrenset grad virker inn på det samlede investeringsomfanget i Norge, men kan ha betydning for kapitaltilgangen til bedrifter som ikke kan henvende seg til et internasjonalt marked. Utvalget mener at en reduksjon i selskapsskatten vil være mer målrettet enn en reduksjon i formuesskatten for å styrke de skattemessige insentivene til å investere i Norge, jf. avsnitt 3.4.2 om residens- og kildebaserte skatter.

12.6 Formuesskatt og fordeling

I skattelitteraturen skilles det mellom vertikal og horisontal likhet. Vertikal likhet tas ofte til inntekt for progressiv beskatning, slik at skattytere med høyere inntekt skal betale en forholdsmessig større andel av inntekten i skatt. Med horisontal likhet menes at økonomisk sett like individer bør skattlegges likt.

Formuesskatten bidrar i dag til økt vertikal likhet ved at det generelt er personer med de høyeste inntektene som betaler størstedelen av formuesskatten. De med høy samlet inntekt har særlig høye kapitalinntekter, bl.a. fordi de eier en stor del av den samlede aksjeformuen. Formuesskatten bidrar dermed til å øke gjennomsnittsskatten for personer med høye inntekter.

Skatten på eierinntekter ble økt i forbindelse med skattereformen i 2006 og øker også med utvalgets forslag, jf. kapittel 11. Utvalgets forslag medfører at eierinntekter på marginen skattlegges med tilnærmet samme skattesats som lønnsinntekter. Behovet for en særskilt formuesskatt ut fra hensynet til vertikal og horisontal likhet er derfor redusert med skattereformen av 2006 og utvalgets forslag.

Figur 12.3 viser sammenhengen mellom størrelsen på bruttoinntekten og skattenes andel av bruttoinntekten. Figur 12.4 viser sammenhengen mellom størrelsen på skattemessig formue og skattenes andel av bruttoinntekt for de 1 pst. med størst nettoformue. I begge figurene er formuesskatt og skatt på netto kapitalinntekter skilt ut fra den øvrige skatten som skattyterne betaler. Skatt på kapitalinntekter blir i grove trekk beregnet ved å multiplisere inntektsskatten med kapitalinntektenes andel av samlet inntekt.2 Skatt på kapitalinntekter gir således uttrykk for netto kapitalinntekters betydning i inntektssammensetningen til skattyterne i de ulike bruttoinntektsgruppene. I begge figurer inngår kun skatter som betales direkte av personer, det vil si at for eksempel selskapsskatt, arbeidsgiveravgift mv. ikke er medregnet. Figurene vil derfor ikke gi et helt dekkende bilde av skattebelastningen for ulike inntekter eller av fordelingsvirkningene av skattesystemet som helhet.

Figur 12.3 Skatt i prosent av bruttoinntekt for ulike bruttoinntektsgrupper1, fordelt på skattarter. Bruttoinntekt er oppgitt i tusen kroner. Anslag for 2014

Figur 12.3 Skatt i prosent av bruttoinntekt for ulike bruttoinntektsgrupper1, fordelt på skattarter. Bruttoinntekt er oppgitt i tusen kroner. Anslag for 2014

1Bruttoinntekt er lik summen av skattepliktige inntekter som inngår i alminnelig inntekt, og ulike skattefrie ytelser. De skattepliktige inntektene omfatter lønn, pensjon, næringsinntekt og kapitalinntekt. Tillegg i alminnelig inntekt fra deltakerlignet selskap (KS, ANS mv.) og renter av lån til selskap som skal ekstrabeskattes, holdes utenfor for å unngå dobbelttelling av inntekt. De skattefrie ytelsene omfatter en rekke ytelser, blant annet barnetrygd, kontantstøtte, bostøtte og sosialhjelp.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Figur 12.3 viser at innslaget av kapitalinntekter stiger med bruttoinntekten, mens figur 12.4 viser at formuesskatten utgjør mer enn halvparten av skatten som de med aller størst skattemessig formue betaler. Figurene illustrerer samlet at formuesskatten utgjør en relativt stor andel av skattebelastningen til høyinntektsgruppene og de aller mest (skattemessig) formuende. Det sistnevnte skyldes blant annet at formue er skjevt fordelt. Eksempelvis eier de 10 pst. med størst nettoformue om lag halvparten av samlet nettoformue, jf. figur 12.5.

Figur 12.4 Skatt i prosent av bruttoinntekt for de 1 pst. med størst nettoformue. Fordelt etter skattemessig nettoformue. Anslag for 2014

Figur 12.4 Skatt i prosent av bruttoinntekt for de 1 pst. med størst nettoformue. Fordelt etter skattemessig nettoformue. Anslag for 2014

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Figur 12.5 Prosent av samlet nettoformue1 for ulike nettoformuesgrupper. 2012

Figur 12.5 Prosent av samlet nettoformue1 for ulike nettoformuesgrupper. 2012

1I nettoformue inngår beregnet markedsverdi av primær- og sekundærboliger. For øvrig er skattemessige verdier lagt til grunn.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Nettoformue har nær sammenheng med alder fordi den reflekterer oppsparing over livsløpet. På grunn av denne aldersdimensjonen er det for eksempel en større andel av pensjonistene som betaler formuesskatt enn i andre grupper. Om lag 32 pst. av pensjonistene anslås å betale formuesskatt i 2014, mens andelen er om lag 14 pst. for alle skattytere. Det kan tenkes at fordelingen av formue er mindre skjev dersom en ser på formue (gjennomsnitt) over hele livsløpet. Det er viktig å merke seg at dersom formuesskatt ble erstattet med andre skatter på husholdningene, slik som høyere skatt på arbeid eller kapitalinntekt, ville mange av personene som i dag betaler formuesskatt, måtte betalt mer skatt tidlig i livet.

Selv om formuesskatten bidrar til økt vertikal likhet, bidrar den i mindre grad til horisontal likhet på grunn av den skjeve verdsettingen av ulike formuesobjekter, jf. avsnitt 12.4. Den skjeve verdsettingen gir insentiver for den enkelte skattyter til å redusere og i ytterste konsekvens unngå formuesskatten ved å ta opp gjeld og investere i lavt verdsatte eiendeler. Ettersom personer med høy inntekt og stor formue lettere kan tilpasse seg de ulike verdsettingsreglene, kan formuesskatten bidra til mindre vertikal likhet enn det den ville gjort med en mer ensartet verdsetting. Skjevhetene i verdsettingen gjør det også generelt vanskeligere å vurdere effektene av formuesskatten.

12.7 Vurdering av fritak for såkalt arbeidende kapital

Det har flere ganger vært reist forslag om å frita næringseiendeler eller «arbeidende» kapital fra formuesskatt. Det vises bl.a. til Dokument 8:77 S (2011–2012) representantforslag om fjerning av formuesskatt på arbeidende kapital. Dette forslaget og tilsvarende forslag de siste årene har blitt nedstemt i Stortinget. Likevel er forslag om fritak for «arbeidende» kapital stadig fremme i den offentlige diskusjonen.

Et vanlig argument for å frita næringseiendeler fra formuesskatt er at det er urimelig å legge formuesskatt på bygninger, maskiner og utstyr som er nødvendig for å kunne skape inntekter. Videre hevdes det at det kan være problematisk, særlig for eiere av små bedrifter, å bli belastet med høy formuesskatt også i perioder der bedriften går med underskudd.

Det er flere årsaker til at det ikke er ønskelig å frita «arbeidende» kapital fra formuesskatt. Et slikt fritak ville brutt med prinsippet om likebehandling av ulike typer kapital og økt forskjellsbehandlingen av ulike formuesobjekter. Det ville forsterket dagens uheldige insentiver til å spare i formuesobjekter som gir lav formuesskatt. Dermed fordeles ikke sparingen til de områdene som gir høyest avkastning for samfunnet.

Videre er forslaget basert på et noe forenklet syn om at det finnes to former for kapital – «arbeidende», produktiv kapital på den ene siden og «ikke-arbeidende» kapital (spekulasjonskapital eller luksuskapital) på den andre siden. Et slikt skille er lite relevant. Nesten alle former for kapital er i siste instans produktiv. Bankinnskudd vil for eksempel kanaliseres til produktiv virksomhet via kapitalmarkedene. Det ville i praksis blitt vanskelig å skille mellom hva som skulle regnes som henholdsvis «arbeidende» kapital og «ikke-arbeidende» kapital.

I tillegg vil et særskilt fritak for næringseiendeler i første rekke være til fordel for de som eier mest. Det generelle bildet er at de med størst formue i særlig grad har plassert formuen i næringsvirksomhet. Boligeiendom og bankinnskudd ville utgjort hovedkomponentene i formuesskattegrunnlaget dersom forslaget om å frita «arbeidende» kapital hadde blitt gjennomført. Formuesskatten ville dermed særlig rammet personer med formue i form av bankinnskudd og gjeldfri bolig. Fordelingsegenskapene ved formuesskatten ville da blitt svekket.

Skattebelastningen på det som ofte omtales som «arbeidende» kapital, vil bli redusert gjennom utvalgets forslag til en mer ensartet verdsetting og lavere effektive satser.

12.8 Noen internasjonale anbefalinger om formuesskatt

Internasjonale anbefalinger vedrørende formuesskatt varierer. Siden få land har formuesskatt, er det i liten grad gjennomført empiriske studier som er egnet til å si noe om formuesskattens virkninger relativt til en kapitalinntektsskatt.

OECD analyserer i studien Tax Policy Reform and Economic Growth (OECD, 2010) virkningene på langsiktig vekst av skatter og avgifter. Skatt på netto formue, og i enda større grad skatt på arv, blir trukket fram som skattarter som potensielt kan ha relativt lave effektivitetskostnader. Det understrekes imidlertid at selve utformingen av formuesskatten er avgjørende for dens legitimitet og effektivitetsvirkninger. Eksisterende formuesskatter er gjerne belastet med unntak og fradrag som medfører effektivitetstap og reduserer skattenes reelle omfordelingsevne og legitimitet. OECD har i sine landrapporter spesielt bedt Norge vurdere effektene av nivået på den samlede kapitalbeskatningen, inkludert formuesskatt, og å likestille ulike investeringer.

Hovedtemaet for IMFs Fiscal Monitor – Taxing Times (IMF, 2013) er hvordan skattereformer kan styrke offentlige finanser, og hvordan høyinntektsgruppene i større grad kan bidra. IMF påpeker at formue i utviklede land er skjevt fordelt, jf. figur 12.6, og skjevere fordelt enn inntekt. De argumenterer for at formue er en bedre indikator for skatteevne enn årlig inntekt. Om formuesskatt sies det at den potensielt kan bidra med inntekter til en relativt lav kostnad for samfunnet, men at det må holdes stand mot krav om unntak og særordninger.

Figur 12.6 Prosent av nettoformue som besittes av nedre (50 pst. fattigste) og øvre del (10 pst. rikeste) av formuesfordelingen i ulike land

Figur 12.6 Prosent av nettoformue som besittes av nedre (50 pst. fattigste) og øvre del (10 pst. rikeste) av formuesfordelingen i ulike land

Kilde: IMF (2013).

Boadway m.fl. (2010) argumenterer mot formuesskatt, blant annet ut fra tidligere erfaringer fra land som har hatt formuesskatt. Forfatterne argumenterer blant annet med at formuesskatter kan være mer kostbart å administrere enn andre skatter, og at riktig verdsetting av ulike formuesobjekter er en utfordring med formuesskatter.

Piketty og Saez (2013) argumenterer for økt vektlegging av skatt på formue. Forfatterne antyder at inntektsskatten er utilstrekkelig for å sikre nok progressivitet i beskatningen, og at den bør suppleres med både en progressiv skatt på nettoformue og en progressiv arveavgift.

12.9 Formuesskatt i andre land

Det er i dag få sammenlignbare land som har formuesskatt. Østerrike fjernet formuesskatten i 1994, mens Danmark og Tyskland fjernet formuesskatten i 1997. Nederland avviklet formuesskatten i 2001 i forbindelse med innføringen av et nytt system for beskatning av personlig inntekt, inkludert kapitalinntekt. Finland, Island og Luxembourg fjernet skatt på formue i 2006. I Luxembourg ble formuesskatten erstattet av kildeskatt på renteinntekter. Sverige avviklet formuesskatten i 2007, mens Spania avviklet formuesskatten i 2008.

Frankrike, Sveits og Norge er de eneste sammenlignbare landene som både har og har hatt formuesskatt over lang tid. Formuesskatten i Frankrike ble innført i 1989 under navnet «solidaritetsskatt på formue». Skatten ilegges hvis netto formue overstiger EUR 1,3 mill. (2014-regler). For personer som er bosatt i Frankrike, inngår i utgangspunktet all formue. For personer som er bosatt utenfor Frankrike, blir kun eiendom i Frankrike skattlagt. Sveits har ingen statlig formuesskatt, men kantonene kan ilegge en progressiv formuesskatt.

Skatt på formue har vært gjenstand for en viss fornyet interesse de siste årene som følge av svekkede offentlige finanser i mange land. Muligheten for en engangsskatt på formue har blitt diskutert og nevnes også av IMF (2013). Dette er imidlertid omstridt. IMF gir ingen konkret anbefaling på dette området, men anslår på grunnlag av et utvalg på 15 euroland at en engangsskatt på om lag 10 pst. for husholdninger med positiv netto formue kan bringe offentlig gjeld tilbake til 2007-nivå. Tysklands Bundesbank har tidligere uttalt at land som er på randen av konkurs, må benytte dette virkemidlet før de vender seg mot andre land for hjelp.

Etter det utvalget kjenner til, er det få land, med unntak av Island og Spania, som har vurdert formuesskatten for å øke de offentlige inntektene etter finanskrisen. Både Island og Spania har tidligere hatt formuesskatt, men gjeninnføringen i hhv. 2010 og 2011 var midlertidig. Begge land har senere avviklet formuesskatten igjen. I begge land ble formue over et bunnfradrag skattlagt etter progressive satser, maksimalt 2 pst. og 2,5 pst. i hhv. Island og Spania (2013-regler).

Italia har også innført en form for formueskatt på finansielle aktiva og eiendom i utlandet som eies av personer som er bosatt i Italia. Skatten på finansielle aktiva tilsvarer EUR 34,20 (2013-regler) (fast beløp) for banksparing og 0,15 pst. av markedsverdien for andre aktiva. For eiendom er den generelle skattesatsen 0,76 pst. av markedsverdien, mens satsen for egen bolig er 0,4 pst. Formuesskatt (eller lignende) som eventuelt er betalt i landet hvor formuen er plassert, kan trekkes fra i skatteberegningen.

12.10 Kort vurdering av andre skatter på formue og eiendom

12.10.1 Eiendomsskatter

Fast eiendom er generelt lavt beskattet i Norge. Boligeiendom er kraftig favorisert, både i inntekts- og formuesbeskatningen. Ved siden av de allerede omtalte rabattene i formuesskatten er fordelen av bruk av egen bolig og fritidsbolig skattefri. Inntil 50 pst. av markedsverdien av egen bolig kan også leies ut skattefritt. Videre er botids- og eiertidsreglene i gevinstbeskatningen forholdsvis enkle å utnytte for å unngå skatteplikt ved realisasjon av bolig. Til tross for den mangelfulle inntektsbeskatningen av bolig gis det ubegrenset fradrag for gjeldsrenter på boliglån. Ved fremleggelsen av statsbudsjettet for 2015 anslo Finansdepartementet den samlede (netto) skatteutgiften knyttet til bolig og fritidseiendom til om lag 46 mrd. kroner i 2014.

Utvalget mener det er gode grunner til å trappe ned favoriseringen av bolig i inntektsbeskatningen. Som et første steg foreslår utvalget at skattefritaket ved utleie inntil 50 pst. av markedsverdien av egen bolig oppheves. Eier må da gis rett til fradrag for kostnader som er tilstrekkelig tilknyttet utleieforholdet. Dette kan gi vanskelige avgrensningsproblemer, og det vil være administrativt krevende for skatteetaten å kontrollere slike kostnader. Utvalget foreslår derfor at departementet utreder mulige regler for sjablongmessig fradrag for leiekostnader, herunder bruk av redusert sats eller bunnfradrag. Utvalget foreslår en forsiktig innføring som årlig kan gi et proveny på om lag 1 mrd. kroner.

Den kommunale eiendomsskatten bidrar til å begrense skattefavoriseringen av fast eiendom. Det er opp til den enkelte kommune å velge om den vil innføre eiendomsskatt. Kommunene kan velge mellom ulike utskrivningsalternativer (f.eks. kun næringseiendom, verk og bruk eller all eiendom i hele kommunen). Utgangspunktet er at eiendomsskattetakstene skal tilsvare omsetningsverdi, men kommunene kan velge å legge seg på et lavere nivå og/eller innføre bunnfradrag for boliger.3 Satsen skal være mellom 2 og 7 promille av takstgrunnlaget og kan bare økes med to promille i året. Det samlede provenyet fra eiendomsskatten var om lag 8,9 mrd. kroner i 2013. Om lag 80 pst. av kommunene skriver ut eiendomsskatt i 2014.

Eiendomsskatten er, i motsetning til for eksempel formuesskatt, en objektskatt. Det vil si at den ilegges alle eiere uavhengig av inntekts- og formuesforhold, også utlendinger.

Fast eiendom er et godt skattegrunnlag, jf. utvalgets vurderinger i kapittel 3. Særlig sett i lys av at bolig er kraftig favorisert i inntekts- og formuesbeskatningen, bør eiendomsskatten videreføres som en del av det norske skattesystemet.

Det er uheldig med ulike regler for fastsettelse av ligningsverdier for formues- og eiendomsskatteformål. Verdsettingsreglene bør derfor harmoniseres slik at sjablongreglene for formuesskatten blir gjeldende også for eiendomsskatten.

Dersom en i større grad skal skattlegge fast eiendom, er det behov for en reform av eiendomsbeskatningen for å sikre en mer helhetlig utforming og at ikke den samlede skattebelastningen gjennom formues- og eiendomsskatten blir for høy. Blant annet bør alle leie- og salgsinntekter fra fast eiendom utenfor virksomhet anses som skattepliktig inntekt.

Et argument for lokal eiendomsskatt er å sikre en tett kobling mellom eiendomsskatten og bruken av skatteinntektene gjennom at lokaldemokratiet disiplinerer politikerne til en slik kobling (den såkalte velgerkontrollen). Norge har et omfattende inntektssystem for kommunene. Inntektene fra eiendomsskatten utgjør i gjennomsnitt en relativt beskjeden del av kommunenes inntekter. Det taler for at velgerkontrollen er svakere i Norge enn i andre land hvor overføringene er mindre. I tillegg svekkes velgerkontrollen ved at eiere av fritidseiendommer eller andre eiendommer som ilegges skatt (kraftverk, industrianlegg mv.), ikke nødvendigvis bor i kommunen. Slike forhold taler for en statlig eiendomsskatt. Behovet for å sikre en rimelig skattebelastning tilsier enten en overgang til en statlig eiendomsskatt eller en bedre koordinering av regler mellom stat og kommune.

12.10.2 Arveavgift

Arveavgiften var svært lenge en del av det norske skattesystemet før den ble avviklet i 2014. Som det framgår av figur 12.1, er arveavgift utbredt i andre land. Mange land har forholdvis høye arveavgiftssatser. Det er ikke uvanlig med maksimale satser på 40–50 pst. Det kan likevel være en rekke unntak og fradrag som reduserer den effektive skattesatsen. For nære arvinger er det vanlig med lavere satser og/eller høyere bunnfradrag enn for andre arvemottakere. Figur 12.7 viser effektive arveavgiftssatser, slik de er beregnet av IMF, og inntekter fra arveavgift i ulike land.

Figur 12.7 Effektive arveavgiftssatser i Europa. 2011

Figur 12.7 Effektive arveavgiftssatser i Europa. 2011

Kilde: IMF (2013).

Både effektivitets- og fordelingshensyn kan tale for å gjeninnføre en arveavgift. En godt utformet arveavgift vil i mindre grad virke inn på økonomiske beslutninger enn både inntektsskatt på kapital og formuesskatt. Videre bidrar arveavgift til å redusere virkningen av arv og gave på formuesfordelingen. Overføring av kapital mellom generasjoner antas å være en kime til økt ulikhet i mange land, jf. Piketty (2014).

Et problem med arveavgiften slik den var utformet før 2014, var den sprikende verdsettingen av ulike avgiftsgrunnlag. Ikke-børsnoterte aksjer var særlig lavt verdsatt. Det var også et betydelig rom for tilpasninger. Hvis arveavgiften skal gjeninnføres, forutsetter det en grundig revisjon av de gamle reglene slik at det konsekvent benyttes markedsverdier i fastsettingen av avgiftsgrunnlagene, og at mulighetene for tilpasninger begrenses i størst mulig grad.

Arveavgift må også ses i sammenheng med beskatning av arvelater/dødsbo. I Norge anses ikke død som realisasjon, slik at latent skatt på eiendelene ikke blir skattlagt. Tidligere fikk arvingene oppregulert sin inngangsverdi til arveavgiftsgrunnlaget, slik at de latente gevinstene aldri kom til beskatning. Med en arveavgift som var vesentlig lavere enn skattesatsen for kapitalinntekter, medførte dette ofte en betydelig fordel for arvingen. I forbindelse med opphevingen av arveavgiften ble det innført et generelt kontinuitetsprinsipp for arv og gaver. Det medfører at latent skatt hos arvelater nå vil komme til beskatning hos arvingen når denne realiserer den arvede gjenstanden. I visse tilfeller medfører dette en reell skjerpelse i forhold til situasjonen med arveavgift og oppregulert inngangsverdi. Innføringen av et generelt kontinuitetsprinsipp har således redusert behovet for en arveavgift noe.

12.10.3 Dokumentavgift

Ved tinglysing av hjemmelsoverdragelse av fast eiendom i grunnboken skal det svares dokumentavgift. Avgiften utgjør 2,5 pst. av omsetningsverdien. Dokumentavgiften omfatter alle typer eiendommer, dvs. bolig-, fritids- og næringseiendommer. Siden avgiften bare oppkreves dersom hjemmelsoverføringen tinglyses (formell overdragelse), er ikke avgiften direkte knyttet til den faktiske overdragelsen. Dersom kjøper av en eiendom velger å ikke tinglyse hjemmelsoverdragelsen, utløses heller ingen dokumentavgift. Overdragelse av næringseiendom vil i praksis ofte ikke belastes dokumentavgift fordi det formelt sett er et overliggende («single purpose») aksjeselskap som skifter eier, og ikke eiendommen i seg selv. Eiendommer organisert som borettslag registreres i grunnboken. Derimot registreres ikke de enkelte borettene. Siden dokumentavgiften forutsetter tinglysing, utløser ikke overføring av boretter dokumentavgift. Tilsvarende gjelder for aksjeleiligheter.

Dokumentavgiften er fiskalt begrunnet og har ingen sammenheng med kostnadene ved tinglysingen av eiendom. Myndighetenes kostnader knyttet til tinglysningen dekkes gjennom tinglysingsgebyrene.

Prinsippene for optimal beskatning innebærer at næringslivet skal fritas fra avgiften, og at avgiften skal utformes slik at den i minst mulig grad påvirker aktørenes valg mellom ulike varer og tjenester. Dokumentavgiften er imidlertid ikke utformet i tråd med disse prinsippene. Blant annet ilegges næringseiendommer i prinsippet dokumentavgift på lik linje med selveierboliger. I tillegg faller blant annet borettslagsboliger utenfor dokumentavgiften. Dette fører til en vridning i boligmarkedet fra selveierboliger til borettslagsboliger. Dokumentavgiften er derfor ikke utformet i tråd med prinsippene for optimale fiskale avgifter.

Dokumentavgiften bør ses i sammenheng med den generelle beskatningen av bolig og annen fast eiendom. En vesentlig svakhet ved dokumentavgiften, sammenlignet med andre skatter på fast eiendom, er at den kun utløses ved eiendomsoverdragelse, noe som i praksis vil si ved flytting. Det kan gi en innlåsingseffekt ved at flyttekostnaden blir så stor at man velger å ikke flytte til en mer velegnet bolig. Dette kan føre til at boligmassen ikke får en samfunnsøkonomisk optimal utnyttelse. En effekt av økt flyttekostnad kan også være lavere mobilitet på arbeidsmarkedet.

Det er gode grunner til å trappe ned og avvikle dokumentavgiften. Dette bør i så fall minst motsvares av en tilsvarende økning i bolig- og eiendomsbeskatningen.

12.11 Utvalgets vurderinger og forslag

Bortfallet av arveavgift samt utvalgets forslag om redusert skatt på alminnelig inntekt aktualiserer formuesskattens rolle i skattesystemet, ikke minst som fordelingspolitisk instrument.

Formuesskatten har i dag en svært uheldig utforming. Satsen er relativt høy og formuesobjekter verdsettes svært ulikt. Formuesskatten vrir sparingen i retning av fast eiendom og andre formuesobjekter som er lavt verdsatt eller unntatt fra formuesskatt. Etter utvalgets mening er imidlertid ikke dette argumenter for å fjerne formuesskatten, men for å gjøre verdsettingen mer ensartet og å sette satsen ned.

Forutsatt en betydelig mer ensartet verdsetting av eiendeler og lavere effektiv skattesats på formue som i dag verdsettes til markedsverdi, mener utvalget at hensynet til både effektivitet og fordeling kan forsvare en særskilt skatt på formue. Formuesskatten øker omfordelingen i skattesystemet, og en moderat og ensartet formuesskatt har beskjedne samfunnsøkonomiske kostnader. Formuesskatten kan til en viss grad virke inn på investeringsomfanget i Norge, men effekten antas å være beskjeden. Utvalget mener at en reduksjon i selskapsskatten vil være mer målrettet enn en reduksjon i formuesskatten for å styrke de skattemessige insentivene til å investere i Norge. Utvalgets forslag om å redusere selskapsskattesatsen til 20 pst. vil også redusere lønnsomheten av omgåelser av selskapsskatten, jf. utvalgets vurderinger i kapittel 5.

Fast eiendom er et godt skattegrunnlag, jf. utvalgets vurderinger i kapittel 3. Siden fast eiendom er lavt verdsatt i formuesskatten og eiendom er gunstig behandlet for øvrig i det norske skattesystemet, mener utvalget at ligningsverdiene av fast eiendom bør økes. For primærbolig, sekundærbolig og næringseiendom er det utviklet gode sjablongbaserte verdsettingssystemer. Utvalget ser ingen grunn til at disse eiendomstypene ikke skal verdsettes på linje med andre formuesobjekter, som børsnoterte aksjer og bankinnskudd. Økes verdsettingen betraktelig, kan den effektive skattesatsen på andre formuesobjekter settes ned og bunnfradraget økes.

For fritidseiendom mener utvalget at det er mulig å gjøre verdsettingen mer ensartet og forbedre samsvaret mellom ligningsverdier og reelle verdier. Det omsettes hvert år mange fritidseiendommer i Norge. I noen kommuner kan omsetningen være lav, men de fleste fritidseiendommene i Norge er konsentrert i kommuner med betydelig omsetning. Utvalget mener det er mulig å innføre et sjablongbasert verdsettingssystem for fritidseiendom, tilsvarende som for bolig og næringseiendom, og ber Finansdepartementet utrede hvordan et slikt system best kan utformes. Departementet bør også vurdere om det er grunnlag for å øke presisjonen i nåværende verdsettingssystem for boliger. I påvente av et bedre verdsettingssystem for fritidseiendom mener utvalget at dagens ligningsverdier av fritidseiendom bør oppjusteres.

Utvalget vil fraråde en løsning med at «arbeidende» kapital fritas fra formuesskatt. En slik omlegging ville forsterket skjevhetene i dagens formuesskatt, samtidig som det ville gitt opphav til en rekke praktiske og administrative problemer, blant annet når det gjelder å avgrense «arbeidende» mot «ikke-arbeidende» kapital. Utvalgets forslag til lavere effektiv formuesskattesats på de fleste eiendeler (med unntak av fast eiendom) bør for øvrig redusere behovet for slike særregler.

På bakgrunn av vurderingene ovenfor foreslår utvalget en konkret omlegging av formuesskatten innenfor en uendret provenyramme. Utvalget mener dette provenyet ikke er høyere enn at formuesskatten kan bære det uten et stort effektivitetstap. Samtidig kan det gi et ikke ubetydelig bidrag fordelingsmessig. Utvalgets forslag innrettes slik at de ulike formuesobjektene samt gjelden verdsettes mest mulig ensartet. Utvalget foreslår en løsning der alle objekter verdsettes til om lag 80 pst. av faktisk verdi. Utvalgets konkrete forslag til endringer er:

  • Ligningsverdiene av primærbolig, sekundærbolig og næringseiendom økes til 80 pst. av anslått markedsverdi.

  • Ligningsverdiene av fritidseiendom dobles i påvente av et bedre verdsettingssystem.

  • Alle andre eiendeler, herunder bankinnskudd og aksjer, og gjeld verdsettes til 80 pst. av dagens verdi.

  • Innenfor en provenynøytral ramme for formuesskatten gir dette grunnlag for å øke bunnfradraget til 2 130 000 kroner.

Utvalget mener det er gode grunner til å trappe ned favoriseringen av bolig i inntektsbeskatningen. Som et første steg foreslår utvalget at skattefritaket ved utleie inntil 50 pst. av markedsverdien av egen bolig oppheves. Eier må da gis rett til fradrag for kostnader som er tilstrekkelig tilknyttet utleieforholdet. Dette kan gi vanskelige avgrensningsproblemer, og det vil være administrativt krevende for skatteetaten å kontrollere slike kostnader. Utvalget foreslår derfor at departementet utreder mulige regler for sjablongmessig fradrag for leiekostnader, herunder bruk av redusert sats eller bunnfradrag. Utvalget foreslår en forsiktig innføring som årlig kan gi et proveny på om lag 1 mrd. kroner.

Referanser

Bekaert, G. og X. Wang (2009): «Home bias revisited», SSRN Working Paper Series.

Boadway, R., Chamberlain, E og C. Emmerson (2010): «Taxation of Wealth and Wealth Transfers», In: Dimensions of Tax Design: the Mirrlees Review, Mirrlees et al. (2010).

Edson, C (2012): «The capital constraining effects of the Norwegian wealth tax», Discussion Papers, Statistisk sentralbyrå.

Eeg-Henriksen, H., Lian, B., Nesbakken R. og I. Arnesen (2009): «Pilot data collection on net social benefits», Documents 2009/15, Statistisk sentralbyrå.

IMF (2013): Fiscal Monitor – Taxing Times, October 2013, IMF Publication Services.

NOU 1989: 14 Bedrifts- og kapitalbeskatningen – en skisse til reform.

NOU 1991: 17 Bedrifts- og kapitalbeskatningen – beskatning av formue.

OECD (2010): Tax Policy Reform and Economic Growth, OECD Publishing.

Piketty, T. (2014): Capital in the Twenty-First Century, Harvard University Press.

Piketty, T og E. Saez (2013): «Rethinking capital and wealth taxation», First and incomplete draft.

Sakkestad, M og K. K. Skarsgaard (2013): «Den norske formuesskatten: En analyse av formuesskattens virkning på små og mellomstore bedrifter», Masteroppgave, Senter for Skatteforskning, Norges Handelshøyskole.

Ulfstein, R. S. (2013): «Modell for berekning av budstadformue – oppdatert med tal for 2012», Notater 14/2013, Statistisk sentralbyrå.

Vanpée, R. og L. De Moor (2012): «Bond and Equity Home Bias and Foreign Bias: an International Study», Working Paper, Katholieke Universiteit Leuven.

Fotnoter

1.

Den faktiske avkastningen vil i praksis variere ut fra risikoen ved den aktuelle spareplasseringen. I dette eksemplet er det forutsatt at risikoen ved de ulike spareplasseringene er den samme. Plasseringene blir derfor sett på som likeverdige.

2.

Metoden er nærmere forklart i vedlegg 1 i Eeg-Henriksen m.fl. (2009).

3.

For boligeiendom kan kommunene velge å ta i bruk de anslåtte markedsverdiene fra verdsettingssystemet i formuesskatten.

Til toppen
Til dokumentets forside