Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2014: 8

Tolking i offentlig sektor — – et spørsmål om rettssikkerhet og likeverd

Til innholdsfortegnelse

2 Sammendrag

Bakgrunn for utvalget

Tolkeutvalgets mandat tar utgangspunkt i at offentlige myndigheter bruker betydelige ressurser på tolketjenester, men at dagens ressursbruk ikke nødvendigvis gir utslag i kvalitet på tolkingen. Det er både underforbruk av tolker, manglende kvalifikasjonskrav og mangelfulle rutiner for bestilling. Det er stor variasjon mellom ulike sektorer når det gjelder rammevilkår for tolkeoppdrag, for eksempel med hensyn til timepris og lengde på oppdragene.

Økt behov for tolketjenester og krav om konkurranseutsetting har ført til at flere offentlige etater setter tolketjenester ut på anbud. Erfaringer viser at det er vanskelig å kontrollere kvaliteten på tjenesten ved anbudsutsetting. Det finnes ikke et organisert system for tolking i offentlig sektor på tvers av sektorene.1

Utvalgets arbeid bekrefter dette bildet. Underforbruk og manglende kvalitetskrav fører til at rettssikkerhet og likeverd er truet og undergraves. I tillegg er det feil bruk av ressurser når samfunnet kvalifiserer tolker som ikke blir benyttet i offentlig sektor.

Utvalget har beregnet at det ble gjennomført omtrent 343 000 tolkeoppdrag i offentlig sektor i 2013. Offentlig sektors samlede utgifter til tolkeoppdrag anslås, på usikkert grunnlag, til 490 millioner kroner samme år.

Riksrevisjonen viser at politiet brukte cirka 64 millioner kroner på tolking i 2009, men at 60 prosent av tolkene som ble benyttet ikke hadde dokumenterte kvalifikasjoner. En undersøkelse foretatt for Helse Sør-Øst viser at ni av ti tolker som ble brukt ved behandling i spesialisthelsetjenesten i 2011 manglet formelle kvalifikasjoner, til tross for krav om dette i anbudskonkurransen.

Utvalgets oppfatning er at en hovedmålsetting må være at tolking i offentlig sektor skal bidra til å sikre rettssikkerhet og likebehandling. En naturlig følge av dette målet er at offentlige myndigheter bruker kvalifiserte tolker og at det til enhver tid skal være nok kvalifiserte tolker til å kunne møte samfunnets behov for tolketjenester.

Tolking må anses som en integrert del av oppgaveløsningen i sektorene. Hvis tolking er nødvendig for å løse de oppgavene etatene er satt til, må det også settes av nødvendige midler slik at tjenesteytere kan kommunisere via kvalifisert tolk. Kommunikasjon via tolk må være en naturlig del av driften i alle offentlige etater. Utgifter til tolketjenester må synliggjøres i budsjettene.

God og riktig ressursutnyttelse av offentlige midler og tilgjengelig kompetanse skal ligge til grunn for det offentliges bruk av tolketjenester.

Plikt for offentlig sektor til å bruke kvalifisert tolk

Kunnskapsgrunnlaget viser at tolketjenester ikke blir tilstrekkelig prioritert i offentlig sektor, selv om det har skjedd en positiv utvikling på feltet de siste årene. Lovverket som gjelder kommunikasjon via tolk er fragmentert og oppfattes ulikt. Utvalget mener derfor at en lovforankring av offentlige tjenesteyteres plikt til å bruke kvalifisert tolk er nødvendig.

Utvalget foreslår at det innføres en lovhjemlet plikt for offentlig sektor til å bruke kvalifisert tolk fra 1. januar 2019. Deler av loven kan eventuelt tre i kraft tidligere.

Lovhjemlingen bør være i form av egen lov (tolkeloven). Plikten til å bruke kvalifisert tolk bør gjelde situasjoner som berører rettssikkerhet og likeverd.

Boks 2.1 Når skal tolk brukes?

Kvalifisert tolk skal brukes når hensynet til rettssikkerhet og likebehandling står sentralt, og når det er påkrevet at forvaltningsorganet benytter tolk for at den enkelte skal kunne ivareta sine interesser.

Forvaltningen bør vurdere behovet for å bruke tolk i alle situasjoner der den møter personer som ikke behersker forvaltningsspråket.

Med kvalifisert tolk menes at tolken, som et minimum, oppfyller vilkårene for oppføring i Nasjonalt tolkeregister (kategori 5), jf. kapittel 10 og 17. Tolkene må stimuleres til å heve sine kvalifikasjoner og dermed avansere i registeret. Tolkene skal ha ID-kort som viser at de står oppført i registeret og synliggjør hvilken kategori de tilhører. Det bør følge en mulighet til å kontrollere og kvalitetssikre oppføringene i registeret gjennom en tilsynsfunksjon som legges til Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi).

Opptrappingsplan 2015–2018

Utvalget foreslår en opptrappingsplan for tolketjenester i perioden 2015–2018. Planen skal bidra til å øke antallet kvalifiserte tolker tilstrekkelig innen den foreslåtte plikten til å bruke kvalifisert tolk inntrer 1.1.2019. I tillegg skal det være på plass gode systemer for formidling, bestilling og oppfølging av tolkene. Opptrappingsplanen omhandler:

  • strategi for kommunikasjon via tolk i hver sektor/etat

  • profesjonalisering av offentlig sektors bruk og bestilling av kvalifiserte tolker, herunder:

    • økt bruk av tolketjenester og etablering av gode bestillingssystemer i hver sektor

    • nye anbefalinger for offentlige innkjøpere av tolketjenester

    • forslag til nytt regulativ med differensierte satser for tolkene samt godtgjørelse for forberedelse og reisetid

    • opplæring av offentlig ansatte i kommunikasjon via tolk

  • økt tilgang på kvalifiserte tolker, herunder:

    • økt utdanningskapasitet

    • flere registrerte tolker i Nasjonalt tolkeregister

    • styrking og effektivisering av statsautorisasjonsordningen for tolker

    • innføring av autorisasjonsordning for tolker i samiske språk (nordsamisk, sørsamisk og lulesamisk)

  • videreutvikling av Nasjonalt tolkeregister

  • økt bruk av skjermtolking, herunder etablering av et nytt utviklings- og kompetansesenter

  • styrking av Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementets politiske og administrative rolle som fagdepartement for tolking i offentlig sektor

  • styrking av Integrerings- og mangfoldsdirektoratets rolle som nasjonal fagmyndighet for tolking i offentlig sektor

  • etablering av en tilsynsfunksjon

  • årlig publikasjon med statistikk som viser behov for kvalifisering av tolker i ulike språk samt en vurdering av språkbehov i de ulike sektorene (de ti største språkene) i kommende periode

  • gode systemer for å innhente tall over forbruket av, og utgifter til, tolketjenester

  • økt bevissthet om bruk av tolk i tilknytning til sikkerhets- og beredskapsmessige forhold

  • fortsatt terminologiutvikling i samiske språk og i nasjonale minoritetsspråk

  • utvikling av «terminologibanker» (digitale ordbøker) for aktuelle tolkespråk (knyttet til utdanning og Nasjonalt tolkeregister)

Offentlige myndigheter har ansvar for å tilby tolketjenester ved behov

Utvalget ser med bekymring på at underforbruk og feil bruk av tolk gir gale domsavsigelser, feilbehandlinger, saksbehandlingsfeil, lav effektivitet, lengre ventetid og økt ressursbruk.

Utvalget viser til at bruk av kvalifiserte tolker bidrar til å redusere misforståelser, frustrasjoner og sannsynligheten for at viktig informasjon går tapt. God kommunikasjon vil øke tilliten til myndighetene og virke forebyggende. Utredningen dokumenterer at bruk av tolk i mange tilfeller er ressurs- og tidsbesparende.

Hver enkelt sektor bør, etter utvalgets oppfatning, ha et selvstendig ansvar for bestilling, kvalitetssikring og oppfølging av tolkene. Bestillerkompetansen i offentlig sektor bør styrkes. De delene av offentlig sektor som trenger tolk, må ta ansvar for å organisere seg slik at de får de tolketjenestene som er nødvendige for å kunne utføre sine oppgaver på en forsvarlig måte.

Utvalget har vurdert ulike løsninger for bestilling av tolketjenester til offentlig sektor og har landet på at hver sektor må ta ansvar for å utvikle egnede løsninger for bestilling. Bestillingsløsninger hos Utlendingsdirektoratet og hos Tolkesentralen ved Oslo universitetssykehus (OUS) blir vist til som eksempler til etterfølgelse. Utvalget anbefaler én nasjonal bestillerløsning for tolketjenester i små eller sjeldne språk. Utvalget ser det også som hensiktsmessig med én nasjonal løsning for bestilling av tolketjenester i samiske språk.

Ved opprettelse av egne bestillerkontor bør tolkebasen baseres på Nasjonalt tolkeregister. Med tiden bør tekniske løsninger vurderes, slik at offentlige bestillerkontor kan gjøre direkte oppslag mot registeret og importere opplysninger derfra.

Når det gjelder sikkerhet og beredskap viser utvalget til at kommunene bør har oversikt over hvilke språk innbyggerne behersker. Mange offentlige sektorer har i dag utarbeidet gode beredskapsplaner, men få tar hensyn til at ikke alle innbyggere forstår norsk. Utvalget anbefaler at strategier for å nå ut til den delen av befolkingen som ikke snakker tilstrekkelig norsk innarbeides i alle beredskapsplaner.

Nasjonalt tolkeregister – krav om oppføring, økt antall tolker, klageordning og tilsyn

Utvalget mener at det bør stilles krav om at alle tolker som benyttes i offentlig sektor skal være oppført i Nasjonalt tolkeregister eller at tolkene kan dokumentere at de oppfyller kvalifikasjonskravene for oppføring i registeret. IMDi bør utstede egne identitetskort til tolkene i registeret slik at det blir enklere for oppdragsgiver å sjekke tolkenes dokumenterte kvalifikasjoner.

Antallet tolker i Nasjonalt tolkeregister må øke dersom offentlig sektor skal bli i stand til å oppfylle en plikt til å benytte kvalifiserte tolker. Økningen må skje gjennom økt kapasitet på utdanning, autorisasjon og testing samt kurs til registerets rekrutteringskategorier. Registeret må også gjøres bedre kjent.

Brukere av Nasjonalt tolkeregister bør ha adgang til å klage til IMDi på de oppførte tolkene.

Utvalget mener at tilsyn med tolker og deres kvalifikasjoner bør forsterkes. Tilsyn er, etter utvalgets oppfatning, et viktig verktøy for å heve kvaliteten på en tjeneste. Utvalget mener at IMDi bør ha en slik tilsynsrolle. IMDis tilsynsrolle bør både være i kraft av å være eier av Nasjonalt tolkeregister og fagmyndighet for tolking i offentlig sektor.

En sanksjonsmulighet bør være at tolker kan fjernes fra Nasjonalt tolkeregister hvis de viser seg ikke å følge retningslinjene for god tolkeskikk.

Økt behov for kvalifiserte tolker

Utvalget viser til Statistisk sentralbyrås befolkningsfremskrivinger som viser at antall innvandrere, og dermed det språklige mangfoldet, vil øke i årene fremover. Det snakkes i dag rundt 300 ulike språk i Norge og det er registrert tolkebehov i mer enn 100 av dem. I Nasjonalt tolkeregister er det, per juni 2014, oppført tolker i 64 ulike språk.

Det vil være behov for best mulig kunnskap om hvilke språk det bør utdannes tolker i og estimater av hvor stort behovet vil være i tiden fremover. Kunnskapen må oppdateres kontinuerlig. Mest mulig nøyaktige befolkningsfremskrivinger og god innvandrings- og språkstatistikk vil være vesentlig i denne sammenheng. Statistikkene bør vurderes samlet sammen med informasjon om antall tolkeoppdrag i ulike språk og om utgifter til tolketjenester fra tolkeformidlere og offentlige virksomheter.

Utvalget foreslår at Integrerings- og mangfoldsdirektoratet får i oppgave å samle og sammenstille denne informasjonen, og at det utgis en årlig publikasjon over behov for kvalifisering av tolker i ulike språk samt en vurdering av språkbehov i de ulike sektorene (de ti største språkene) i de nærmeste årene. I tillegg bør IMDi arrangere en årlig erfaringskonferanse der ny statistikk og kunnskap presenteres.

Utvalget mener at det vil være behov for en betydelig satsing for å få kvalifisert nok tolker til å imøtekomme det fremtidige tolkebehovet.

Krafttak for å kvalifisere flere tolker

Utvalget mener at en styrking av kvalifiseringstiltakene for tolker er nødvendig for å dekke samfunnets behov for tolketjenester. Utvalget mener at dette bør være et offentlig ansvar.

Elementer i en satsing for kvalifisering av tolker vil være:

  • systemer for å innhente kunnskap om tolkebehov i ulike språk

  • styrket tolkeutdanning, inkludert opplæring i skjermtolking

  • tilbud om bachelor i tolking

  • eget utdanningstilbud for tolker i samiske språk

  • fleksibelt utdanningsløp med blant annet høy lærertetthet og praktiske øvelser

  • bevisstgjøring når det gjelder betydningen av å tilby utdanning i flere fremmedspråk, både i grunnopplæringen og på høyskole-/universitetsnivå, for å bedre rekrutteringen til tolkeutdanningen og for å bedre dra nytte av språkmangfoldet i Norge

Styrking og effektivisering av statsautorisasjonsordningen for tolker

Det bør gis tilbud om autorisasjonsprøve i tolking i flere språk årlig. Det bør bygges opp tiltak som gjør at flere kandidater kan tilegne seg den kompetansen som kreves for å bestå autorisasjonsprøven. Blant annet vil en bachelorgrad kunne bidra til dette. En samlet gjennomgang av tolkeutdanningen og autorisasjonsprøven bør vurderes.

Statsautorisasjon for tolker i samiske språk (nordsamisk, sørsamisk og lulesamisk) bør inngå i den ordinære statsautorisasjonsordningen regulert i Forskrift om bevilling som statsautorisert tolk og tolkeprøven. Prøver i samiske språk bør gis jevnlig.

Bevilling som statsautorisert tolk må tilbakekalles når et av vilkårene for å få den, eller inneha den, ikke lenger oppfylles. På sikt bør det også vurderes om autorisasjonen bør fornyes med jevne mellomrom.

Styrking, kvalitetssikring og faglig oppfølging av Tospråklig sjekk for potensielle tolker (ToSPoT)

Minimumskrav for personer som ønsker å ta oppdrag som tolk i offentlig sektor fastsettes gjennom Tospråklig sjekk for potensielle tolker (ToSPoT). Dette minimumskravet for oppføring i Nasjonalt tolkeregister må opprettholdes. Kvalitetssikring og faglig oppfølging av testen er derfor nødvendig. Det er behov for mer kunnskap om tospråklig testing, og det må avsettes ressurser til evaluering og utvikling av den eksisterende testens form og innhold samt administrasjonen av den.

Det er også nødvendig å øke kapasiteten for testing av kandidater. Tilgang til testen for aktuelle kandidater må være enkel, stabil og forutsigbar. ToSPoT bør være tilgjengelig i alle språk der det er et dokumentert tolkebehov.

Samtidig er det viktig å styrke insentivene til at personer som oppfyller minimumskrav for oppføring i Nasjonalt tolkeregister kvalifiserer seg videre gjennom tolkeutdanning og autorisasjon.

Økt bruk av skjermtolking

Norge er et langstrakt land med store avstander og spredt bosetting. Det sier seg selv at behovet for kvalifiserte tolker i over 100 språk ikke kan dekkes lokalt. Likevel skal likeverdige offentlige tjenester gis til alle, uavhengig av hvor de bor i landet. Utvalget mener at økt bruk av fjerntolking (telefon- og skjermtolking) er nødvendig for å sikre rettssikkerheten, og gi likeverdige tjenester, til hele befolkningen.

Skjermtolking bør bli den foretrukne metoden i egnede situasjoner og det bør være en bevisst og planmessig satsing på dette feltet fremover. Målet bør være at halvparten av alle tolkeoppdrag i offentlig sektor skal utføres ved bruk av skjerm i 2023. Dette vil redusere reiseutgifter og bedre ressursutnyttelsen, både av tolkenes og tolkebrukernes arbeidstid.

Utvalget mener at økt bruk av skjermtolking er avgjørende for god tilgang til kvalifiserte tolker i hele landet. Den raske teknologiutviklingen åpner for stadig nye og bedre løsninger. I helsesektoren gir telemedisin økt tilgang på spesialistbehandling og kortere ventetid for pasienter. Tilsvarende kan mer bruk av skjermtolking gi gevinster.

Ulike prøveprosjekter viser at skjermtolking kan bidra til profesjonalisering, effektivisering og innsparing i offentlig sektor. Utvalgets egne beregninger viser at skjermtolking gir samfunnsøkonomiske gevinster. Andelen tolkeoppdrag som gjennomføres ved bruk av skjermtolking er en avgjørende faktor. Jo større andelen er, jo mer lønnsomt er det å satse på teknologi for skjermtolking. Samtidig kreves det tyngre investeringer i etableringsfasen.

Teknisk støtte vil være påkrevet for å lykkes med utbygging av skjermtolking. Utvalget foreslår derfor at det opprettes et nasjonalt utviklings- og kompetansesenter for skjermtolking som kan gi råd om sikkerhet og tekniske standarder.

Utvalget mener at telefontolking har kvalitetsmessige begrensninger, men at dette likevel ikke kan utelukkes som kommunikasjonsform.

For å sikre god kommunikasjon ved tolking via skjerm og telefon, bør både tolker og tolkebrukere ha opplæring i disse kommunikasjonsformene.

Det er indikasjoner på at fjerntolking – enten den foregår via skjerm eller telefon – er en ekstra utfordring for tolkens konsentrasjon og kapasitet. Her er det behov for mer forskning som kan bidra til å tilrettelegge arbeidsforholdene for tolker og brukere av fjerntolking samt til å effektivisere denne kommunikasjonsformen.

Offentlige tjenesteytere må kunne kommunisere via tolk

Alle profesjonsutøvere som er ansatt i offentlig sektor må kunne kommunisere med alle sine brukere. Temaet «Kommunikasjon via tolk» bør, etter utvalgets vurdering, derfor introduseres på grunnutdanningene til aktuelle yrker som leger, advokater, sykepleiere mv.

Kommunikasjon via tolk bør også inngå i internopplæringen av ansatte som trenger tolk i sitt arbeid. Utvalget anbefaler at eksisterende kursopplegg og e-læringsprogrammer brukes mer aktivt. Det nye utviklings- og kompetansesenteret for skjermtolking bør samarbeide med tolkeutdanningen ved HiOA om å utarbeide egen opplæring for skjermtolking.

Bedre lønnsvilkår og arbeidsforhold for tolkene

Utvalget mener at stor variasjon i rammevilkår for tolkeoppdrag i ulike deler av offentlig sektor er uheldig. Denne variasjonen kan bidra til å undergrave tolkeyrket og tolkenes profesjonalitet, den kan bidra til sosial dumping og den kan hindre tilgang til gode tolketjenester.

Kunnskapsgrunnlaget og innspill utvalget har mottatt indikerer at det er en sammenheng mellom lave timesatser, at utdannede tolker velger bort tolkeyrket og dårlig kvalitet på tolketjenestene.

Utvalget anbefaler at det innføres et lønnsregulativ for tolker. Dette vil bidra til å rydde opp i et uoversiktlig marked. Utredningen viser til Kammarkollegiet i Sverige som, i Vägledning for avrop av tolkförmedlingstjänster, har spesifisert differensierte satser for tolkene ut fra deres kvalifikasjoner.

I tillegg kan bedre rammevilkår og karriereutsikter for kvalifiserte tolker bidra til at flere dyktige tospråklige kandidater gjennomfører tolkeutdanning og velger tolkeyrket som sin levevei. Mange godt kvalifiserte tolker går i dag over i andre yrker. Av 1 170 personer som har tatt tolkeutdanning siden 2003 er det bare litt over halvparten som i dag er oppført i Nasjonalt tolkeregister.2

Utvalget mener at en tettere oppfølging av tolkene er nødvendig. Som frilansere har tolker behov for et fagmiljø der de kan drøfte arbeidssituasjonen. Her har formidlerleddet, enten det er i privat eller offentlig regi, en viktig oppgave.

Samiske og nasjonale minoriteters språk

Stort sett vil de tiltakene som er foreslått i utredningen også gjelde for samiske språk. Utvalget understreker samisktalendes rett til å velge om han/hun vil snakke samisk eller norsk i møte med offentlige sektor innenfor forvaltningsområdet for samiske språk. Det er tjenesteyters ansvar å bestille tolk hvis det er ønskelig fra brukerens side.

Utvalget foreslår å innføre en autorisasjonsordning og egen utdanning for tolker i samiske språk.

Samisk, kvensk, romani og romanés er beskyttet av Den europeiske pakten for minoritetsspråk. Det er, etter den informasjonen utvalget har mottatt, et lavt antall personer som benytter de tre sistnevnte minoritetsspråkene i dagligtale. Det er behov for styrking og revitalisering både av samiske språk og av språkene til de nasjonale minoritetene. Terminologiutvikling er et sentralt tiltak for at kommunikasjon via tolk på disse språkene skal være mulig.

Innstillingen fra utvalget er enstemmig.

Fotnoter

1.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (2013): Mandat for utvalg som skal utrede bruk av tolk i offentlig sektor (lang versjon)

2.

Per 30.6.2014 er 739 tolker med tolkeutdanning oppført i Nasjonalt tolkeregister (63 prosent av ca. 1 170 som til sammen har tatt tolkeutdanning siden 2003)

Til toppen
Til dokumentets forside