2 Bakgrunn for lovforslaget
2.1 Økokrims brev til Finansdepartementet 8. desember 2004
I brev til Finansdepartementet 8. desember 2004 viser Økokrim til at det foreligger avgjørelse mot hovedmannen i den såkalte Finance Credit-saken, jf. Oslo tingretts dom 19. oktober 2004. I den forbindelse gir Økokrim uttrykk for at Finance Credit-saken, andre saker Økokrim har hatt til behandling samt store internasjonale finansskandaler, har gitt Økokrim betydelig erfaring og grunnlag for å vurdere om det kan være behov for lovendringer. I Økokrims brev heter det videre:
«Noen sentrale kjennetegn gjentar seg i mange saker:
Kreativ bokføring med oppblåste resultat- og balanseposter.
Vage, ufullstendige eller misvisende noteopplysninger.
Anstrengte fortolkninger av ulike klassifikasjoner etter regnskapslovgivningen.
Mange og store «late adjustments» (periode 13)
Regnskapsfeilene benyttes til å gi regnskapsbrukerne uriktige eller ufullstendige opplysninger om selskapets stilling og drift, skjule utroskap og bounndragelser mv.
Uoversiktlige selskapsstrukturer, mange omdannelser og virksomheter i flere land; ofte med bruk av forskjellige revisorer.
Liten/ingen kontakt mellom revisorer i ikke-konsoliderte nærstående selskaper.
Mange og kompliserte transaksjoner mellom nærstående selskaper i eller utenfor konsolideringen - i inn- og utland.
Formue, inntekter og gjeld (faktiske eller fiktive) skapes og flyttes dit det måtte passe.
Utnyttelse av uklarhet om rekkevidden av nærståendebegrepet i aksjeloven og regnskapsloven.
Bruk av selskaper i skatteparadiser for å skape fiksjoner, eller skjule midler og reelle eier-/rådighetsforhold.
Flerleddstransaksjoner mellom nærstående eller kontrollerte selskaper, hvor det er lite eller ingen forretningsmessig begrunnelse for bruk av ett eller flere av leddene.
Bruk av gjennomstrømningsselskaper eid av tredjemann, for å bryte kontakten mellom nærstående ledd.
Bruk av kreative rådgivere som tilrettelegger kompliserte strukturer som kan misbrukes, noe som bidrar til å pulverisere ansvaret
Bruk av flere rådgiver til separate oppdrag, der ingen har full oversikt, men bygger på opplysninger fra ledelsen.
Bruk av «bestillingsverk» ved verdivurderinger, hvor vesentlige forutsetninger bygger på opplysninger fra ledelsen
Ledelsen forhindre eller motarbeide direkte kontakt mellom styret (med uavhengige styremedlemmer) og selskapets valgte revisor.
Skjult tapping (fiktive avtaler, kostnader mv), samt belønningssystemer (bonus- og opsjonsordninger) knyttet til regnskapsresultatene.»
I brevet anføres at lovgiver vanligvis ikke har tanke for de som systematisk søker å finne smutthull, omgåelser eller tilforlatelige feiltolkninger. Økokrim mener derfor at regnskaps- og aksjelovgivningen lovteknisk muliggjør misbruk og lovbrudd knyttet til faktum og jus. Økokrim anbefaler på den bakgrunn at et lovutvalg bør nedsettes for å se nærmere på enkelte problemområder som erfaringsmessig innebærer vesentlig risiko for misligheter. I brevet gis det blant annet følgende fremstilling av regelverksmessige spørsmål som et utvalg bør se nærmere på:
«Lett kvantifiserbare størrelser bør tallfestes, og ikke tåkelegges gjennom kombinasjoner av tall og innholdløse formuleringer som rommer det meste. Omvendt er det ikke lett å tallfeste kompliserte vurderinger.
Det er vanskelig å unngå vurderinger, og det er ofte vanskelig å vurdere det usikre «riktig» - selv for lojale lovanvendere. Det er betydelig enklere å informere om underliggende forhold; hva som er usikkert og hvorfor. Lovteknisk bør informasjonsfremleggelsen kunne forbedres betydelig ved enkelte endringer og presiseringer av noteplikten i regnskapet.
Klarere informasjonsplikter, som supplerer vurderingsplikten, vil være lettere både å oppfylle og å håndheve. Regnskapsbrukere eller lesere av andre informasjonsdokumenter vil derved få bedre informasjon, og selv kunne ta standpunkt til klassifikasjonen, eller eventuelt be om ytterligere informasjon.
ØKOKRIM vil peke på at styret i norske aksjeselskaper har et omfattende og klart ansvar etter en rekke bestemmelser i aksjelovgivningen. Samtidig vet vi at en rekke styremedlemmer - sannsynligvis et betydelig flertall - ikke har nødvendige faglige forutsetning til å oppfylle styreansvaret.
Dette kan ordnes på flere måter, men en løsning er nærliggende. Styret (som er regnskapsansvarlig) bør ha obligatorisk og lovpålagt plikt til å gjennomgå regnskapet post for post med revisor (regnskapets kontrollør) før årsoppgjøret avlegges. Styret får derved tilgang til en uavhengig fagperson, som ut fra sin fagkunnskap og sitt oppdrag vet mye om selskapets stilling og drift. En gjennomgang som nevnt vil gi styret god innsikt i hva regnskapet egentlig sier, hvilke poster som er kritiske eller forbundet med usikkerhet, og hva denne består i, samt hvilket grunnlag revisor har å bygge på, eventuelt om det er behov for ytterligere revisjonshandlinger.
Styret får bedre grunnlag for å oppfylle sitt omfattende ansvar - herunder informasjonsplikten i regnskapet. Samtidig blir det gjort kjent med forhold som kan tilsi tiltak.
Revisor får mulighet til å informere om usikre poster direkte med de regnskapsansvarlige. I noen selskaper gjøres dette, men i langt flere anses direkte kontakt mellom revisor og styre som mistillitserklæring til daglig leder. En løsning som angitt pålegger heller ikke virksomheten tilleggsutgifter, i alle fall er utgiftene begrenset. Derimot kan det medføre betydelige besparelser både for selskapet og regnskapsbrukerne.»
2.2 Endringer i regnskaps- og konsernregnskapsdirektivene
Europaparlaments- og rådsdirektiv 2006/46/EF av 14. juni 2006 om endring av direktiv 78/660/EØF, 83/349/EØF, 86/635/EØF og 91/674/EØF om årsregnskaper og konsoliderte regnskaper for visse selskapsformer, banker og andre finansinstitusjoner og forsikringsselskaper ble innlemmet i EØS-avtalen ved EØS-komiteens vedtak nr. 20/2007.
Formålet med direktivet er å styrke tilliten til europeiske selskaper og gjøre det enklere å sammenligne årsrapporter og finansregnskaper på tvers av landegrensene i EØS-området, for på den måten å fremme grenseoverskridende investeringer.
Direktivet inneholder bestemmelser om kollektivt ansvar for styremedlemmer og selskapets administrative ledelse for å utarbeide og publisere årsregnskap og årsberetning. Slike ansvarsregler skal som et minimum gjelde overfor selskapet, men kan gjennom nasjonale regler også gjøres gjeldende overfor aksjonærer. Videre krever direktivet at foretak som ikke er små skal gi nærmere angitte opplysninger om transaksjoner med nærstående parter og om ikke-balanseførte arrangementer, blant annet ved bruk av såkalte «special purpose entities» (enheter for særskilte formål). Opplysninger om vesentlig risiko og/eller fordeler ved slike ikke-balanseførte arrangementer skal gis i notene til regnskapene. Direktivet inneholder også regler som krever at foretak med verdipapirer opptatt til handel på regulert marked, skal gi en redegjørelse for foretaksstyring («corporate governance») i en egen del av årsberetningen eller som et eget dokument som det er vist til i årsberetningen. Redegjørelsen skal som et minimum gi aksjonærene tilgang til sentrale opplysninger om de faktisk anvendte prinsipper for foretaksstyring i selskapet.
2.3 Lovutvalg
Ved kongelig resolusjon 10. november 2006 ble det oppnevnt et lovutvalg for vurdering av tiltak mot hvitvasking av penger og terrorfinansiering og tiltak mot manipulering av finansiell informasjon, ledet av advokat dr. juris Kristin Normann. Utvalgets mandat var todelt. Etter mandatets del I skulle utvalget avgi utredning om tiltak mot hvitvasking av penger og terrorfinansiering innen 1. juni 2007. Ved brev av 28. juni 2007 ga Finansdepartementet utsatt frist som anmodet fra lovutvalget, til 22. august 2007. Utredningens del I om tiltak mot hvitvasking av penger og terrorfinansiering, med forslag til ny hvitvaskingslov og ny hvitvaskingsforskrift ble overlevert Finansdepartementet 24. august 2007, og er publisert i serien Norges offentlige utredninger som NOU 2007: 10 om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering. Utvalgets forslag i delutredning I er senere fulgt opp i Ot.prp. nr. 3 (2008-2009).
Etter mandatets del II skulle utvalget avgi utredning om tiltak for å forhindre manipulering av regnskaper og annen finansiell informasjon innen 1. mars 2008. Ved brev 28. mai 2008 ga Finansdepartementet utsatt frist som anmodet til 13. august 2008. Utredningens del II ble overlevert Finansdepartementet 19. september 2008, og er publisert i serien Norges offentlige utredninger som NOU 2008: 16 om foretaksstyring og tiltak mot manipulering av finansiell informasjon.
Mandatet for del II lyder:
«I de senere år har det vært flere tilfeller hvor selskaper har gitt uriktig eller ufullstendig finansiell informasjon, inkludert uriktig eller ufullstendig regnskapsinformasjon, som har vært egnet til å villede investorer, kreditorer og andre. Dette har igjen påført selskaper og enkeltpersoner til dels store tap. Disse hendelsene har også svekket tilliten til regnskapsinformasjon. Slik tillit har betydning bl.a. for tilgangen og prisen på egenkapital og lånekapital til næringsvirksomhet.
Noen sentrale kjennetegn er felles for mange av disse sakene: Regnskapsinformasjonen er misvisende eller direkte uriktig (for eksempel i form av over- eller underrapporterte resultat- og balanseposter, og/eller at noteopplysningene i regnskapet er vage, ufullstendige eller misvisende), selskapsstrukturen er uoversiktlig og preget av hyppige omdannelser og med virksomheter i mange land - gjerne i kombinasjon med bruk av flere revisorer som har liten eller ingen kontakt med hverandre. Videre er det ofte gjennomført mange og kompliserte transaksjoner mellom nærstående selskaper i inn- og utland. Det er også eksempler på at ledelsen aktivt har forhindret eller motarbeidet direkte kontakt mellom styremedlemmene og selskapets valgte revisor.
I mange av disse sakene er det foretatt handlinger som er klart lovstridige. Samtidig kan det være god grunn til å utrede nærmere om og i hvilken grad gjeldende lovgivning muliggjør lovbrudd ved illojal utnyttelse av uklarhet og skjønnsmessige begreper i regelverket.
Flere tiltak er foreslått og gjennomført både internasjonalt og i Norge som svar på regnskapsskandalene og de antatte årsakene til at disse har fått utvikle seg. I USA fastsetter den såkalte Sarbanes-Oxley-loven bl.a. krav om godkjenning av revisorer, krav om dokumentasjon og revisjon av internkontrollsystemer, og krav om at ledelsen i børsnoterte foretak skal bekrefte riktigheten av regnskapene overfor børsmyndighetene. I EU er det fastsatt et nytt direktiv om revisjon og revisorer, hvor det blant annet er bestemt at «public-interest entities» skal ha en revisjonskomité som skal overvåke foretakets rutiner for finansiell rapportering. Revisor er pålagt å informere revisjonskomitéen om «key matters arising from the statutory audit». Dette direktivet forventes tatt inn i EØS-avtalen.
På bakgrunn særlig av innspill fra ØKOKRIM, mener Finansdepartementet det er nødvendig med en gjennomgang av lovgivningen med sikte på å foreslå tiltak som kan motvirke manipulering av regnskaper og annen finansiell informasjon. Utvalget bør søke å kartlegge erfaringer og vurdere behovet for tiltak særlig innenfor selskaps-, regnskaps- og revisorlovgivningen som kan bidra til dette. Utvalget bør både vurdere tiltak som gjelder innhold og åpenhet om finansiell informasjon og tiltak som gjelder innretningen av rammene for foretaksstyring, slik at disse kan bidra til at det blir gitt korrekt og dekkende informasjon.
Utvalget skal herunder utrede følgende forhold:
Mulige tiltak for å hindre uriktig regnskaps- eller annen finansiell informasjon som følge av uriktig internprising i konsern eller mellom andre nærstående
Mulige tiltak som kan klargjøre og forsterke lederes, styremedlemmers og andre tillitspersoners ansvar for regnskaps- og annen finansiell informasjon, herunder om det kan være tjenelig å ansvarliggjøre en større krets av personer. Utvalget skal vurdere krav om at regnskapet før avleggelsen skal gjennomgås av styret sammen med revisor og regnskapsfører og krav til dokumentasjon av gjennomgangen. Utvalget må vurdere om det som et minimum alltid skal være visse forhold som skal gjennomgås, for eksempel vurdering av misligheter, transaksjoner med nærstående parter, bruk av regnskapsprinsipper eller usikre skjønnsmessige vurderinger. Utvalget må vurdere sammenhengen med krav til revisjonskomité for børsnoterte foretak mv. i direktiv 2006/46/EF. Videre må utvalget vurdere om styret bør pålegges å vurdere mislighetsrisikoen og iverksette tiltak for å redusere denne. Det må også vurderes om, og eventuelt rekkevidden av, styret skal ha ansvar for å iverksette gransking ved indikasjoner på misligheter.
Om det i selskapet der eier, styre og eventuelt daglig ledere er en eller et fåtall nærstående personer, skal innføres eller presiseres særskilte krav som kan sikre notoritet over de plikter som er beskrevet i asl §§ 6-15 (daglig leders plikter overfor styret) og 6-19 (styrets saksbehandling).
Om det bør oppstilles særskilte krav til saksbehandlingen i selskapsorganene med hensyn til behandling av saker som gjelder transaksjoner med nærstående.
Behovet for å endre, utvide eller gjøre mer spesifikk opplysningspliktene om nærståendetransaksjoner i årsregnskapet, eventuelt også i annen rapportering.
Om enkelte av de opplysningsplikter som kreves om ytelser til ledende personer eller deres nærstående i store foretak (regnskapsloven § 7-31b) også bør gjelde for mindre foretak.
Opplysningsplikter i årsregnskapet, ev. i annen rapportering, om transaksjoner som styremedlemmer, daglig leder og ev. andre ledende ansatte har med selskaper eller personer som er deres - ikke selskapets - nærstående.
Krav til regnskapsmessig/finansiell ekspertise blant styremedlemmene, herunder vurdere om mangelfull regnskapsforståelse kan kompenseres ved tiltak. Eksempelvis at regnskapet - post for post - må gjennomgås av styret og revisor i fellesskap. Hovedfokus må rettes mot kritiske, vesentlig eller usikre poster, som revisor må redegjøre for. Det må redegjøres for om informasjonene som fremkommer er forenlig med styrets drøftinger og fokus de siste 12 måneder.
Om det bør opplyses særskilt om selskapet - direkte eller indirekte - har hatt transaksjoner med skatteparadiser og om innholdet av disse transaksjonene, og om eiere eller noen i ledelsen har eierandeler i selskaper, er benefisienter til truster, eller har bankkonti i skatteparadiser.
Om minoritetsaksjonærer skal ha større mulighet til å kreve særlig innsyn, eventuelt til å få utført granskninger.
Bestemmelsene i direktiv 2006/46/EF om endringer i regnskapsdirektivene (som forventes tatt inn i EØS-avtalen) har særlig relevans for utredningen. Utvalget skal foreslå regler til gjennomføring av direktivet i norsk rett (med unntak av artikkel 1 nr. 5 som ikke er relevant her). Utvalget skal også ta hensyn til andre relevante EU/EØS-regler og anbefalinger 1 samt andre internasjonale forpliktelser.
Utvalget skal, der det er hensiktsmessig, foreta sammenligninger med relevant regulering i andre land. Utvalget kan også peke på behov for internasjonale tiltak som kan bidra til å motvirke manipulering av finansiell informasjon.
Utvalget skal både for del 1 og del 2 utrede økonomiske og administrative konsekvenser av de forslag som fremmes. Utvalget skal arbeide i tråd med retningslinjene i heftet Lovteknikk.»
2.4 Høring
NOU 2008:16 ble sendt på høring 9. oktober 2008 med høringsfrist 9. januar 2009 til følgende instanser:
Arbeids- og inkluderingsdepartementet
Fornyings- og administrasjonsdepartementet
Justis- og politidepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Miljøverndepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Utenriksdepartementet
Brønnøysundregistrene
Datatilsynet
Forbrukerombudet
Forbrukerrådet
Konkurransetilsynet
Kredittilsynet
Lotteri- og stiftelsestilsynet
Norges Bank
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Riksrevisjonen
Skattedirektoratet (SKD)
Statistisk sentralbyrå (SSB)
ØKOKRIM
Aksjonærforeningen i Norge
Banklovkommisjonen
Bedriftsforbundet
Coop Norge
Den Norske Advokatforening
Den norske Revisorforening (DnR)
Det Norske Travselskap
Finansforbundet
Finansieringsselskapenes forening
Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH)
Folketrygdfondet
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon
Handelshøyskolen BI
IKT-Norge
KLP Kapitalforvaltning
KS
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Nord Pool ASA
Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening (NARF)
Norges Fondsmeglerforbund
Norges Kommunerevisorforbund (NKRF)
Norsk Investorforum
Norsk utvalg for eierstyring og selskapsledelse (NUES)
Norske Finansanalytikeres Forening (NFF)
Norske Forsikringsmegleres Forening
Norske Kredittopplysningsbyråers Forening
Norske Pensjonskassers Forening (NPF)
Norsk Øko-Forum (NØF)
NOS Clearing ASA
NTL Skatt
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
Oslo Børs
Sparebankforeningen i Norge
Verdipapirfondenes forening
Verdipapirsentralen
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
Økonomiforbundet
Følgende instanser har gitt merknader til utredningen:
Arbeids- og inkluderingsdepartementet
Justis- og politidepartementet
Nærings- og Handelsdepartementet
Datatilsynet
Kredittilsynet
Statistisk sentralbyrå
ØKOKRIM
Coop NKL BA
Den norske Revisorforening
Finansieringsselskapenes Forening
Finansnæringens Hovedorganisasjon (felles med Sparebankforeningen)
Folketrygdfondet
IKT-Norge ved Standard Norge, ISACA Norway Chapter og Norges Interne Revisorers Forening
KLP Kapitalforvaltning
Landsorganisasjonen i Norge
Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening Norges Bank
Norges Kommunerevisorforbund
Norsk Øko-Forum
Norske Finansanalytikeres Forening
Norsk utvalg for eierstyring og selskapsledelse
NTL Skatt
Næringslivets Hovedorganisasjon
Oslo Børs
Sparebankforeningen i Norge (felles med FNH)
Økonomiforbundet
I tillegg har det blitt avgitt merknader fra følgende instanser som ikke stod oppført som mottakere av høringsbrevet:
Simonsen Advokatfirma DA
Wikborg, Rein & Co
Følgende instanser har opplyst at de ikke har eller ønsker å avgi merknader til høringsforslaget:
Fornyings- og administrasjonsdepartementet
Utenriksdepartementet
Konkurransetilsynet
Riksadvokaten
I etterkant av høringen har Finansdepartementet, ved brev fra Næringslivets Aksjemarkedsutvalg 27. august 2009, fått tilsendt en utredning om minoritetsrettigheter i allmennaksjeselskaper notert på regulert marked i Norge (« Utredningen til Næringslivets Aksjemarkedsutvalg» 28. april 2009), utarbeidet av Selskapsrettsgruppen i Wikborg Rein med bidrag fra kompetansegruppen for Børs-, Verdipapir- og Finansregulatorisk, på oppdrag fra og i dialog med Næringslivets Aksjemarkedsutvalg. I brevet er det vist til at flere av forslagene i utredningen, herunder forhold som etter Aksjemarkedsutvalgets syn bør reguleres i lovgivningen, kan bidra til en enda høyere kvalitet på det norske aksjemarkedet og dermed til å styrke beskyttelsen av minoritetens rettigheter.
Enkelte av forslagene og temaene som drøftes i utredningen til Næringslivets Aksjemarkedsutvalg har nær tilknytning til spørsmål som er tatt opp i NOU 2008:16, og Finansdepartementet har derfor funnet det hensiktsmessig å behandle disse temaene og forslagene i foreliggende proposisjon, i tilknytning til oppfølgningen av de aktuelle forslag fra NOU 2008:16.
2.5 Forslag til styrking av den offentlige regnskapskontrollen
I NOU 2008: 16 vises det til at utvalgets representant for Kredittilsynet har opplyst at det er reist spørsmål ved om hjemmelen i verdipapirhandelloven § 15-5, gir Kredittilsynet tilstrekkelig grunnlag for å foreta såkalte «stedlige tilsyn», dvs. besøke foretakene og få fremlagt dokumentasjon og forklaringer fra ansatte mv. i foretakets lokaler, i tilknytning til opplysningsplikten etter verdipapirhandelloven § 15-2. Utvalget gir ingen endelig vurdering av Kredittilsynets rolle og hjemler, men finner grunnlag for å anbefale at den offentlige regnskapskontrollen styrkes.
På bakgrunn av utvalgets forslag om en styrking av den offentlige regnskapskontrollen sendte Kredittilsynet brev til Finansdepartementet 4. februar 2009 med vedlagt utkast til høringsnotat om styrking av regnskapstilsynets virkemidler. Kredittilsynets høringsnotat ble sendt på høring 13. mai 2009 med høringsfrist 31. august 2009 til følgende instanser:
Fornyings- og administrasjonsdepartementet
Justis- og politidepartementet
Nærings- og Handelsdepartementet
Brønnøysundregistrene
Datatilsynet
Konkurransetilsynet
Norges Bank
Regjeringsadvokaten
Skattedirektoratet
Statistisk sentralbyrå
ØKOKRIM
Den Norske Advokatforening
Den norske Revisorforening
Finansnæringens Hovedorganisasjon
Landsorganisasjonen i Norge
Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening
Norsk Øko-Forum
Næringslivets Hovedorganisasjon
Oslo Børs
Sparebankforeningen i Norge
Følgende instanser har gitt merknader til Kredittilsynets forslag:
Fornyings- og administrasjonsdepartementet
Justis- og politidepartementet
Brønnøysundregistrene
Datatilsynet
Norges Bank
Skattedirektoratet
Statistisk sentralbyrå
Finansnæringens Hovedorganisasjon
Landsorganisasjonen i Norge
Sparebankforeningen
Følgende instanser har opplyst at de ikke har merknader:
Konkurransetilsynet
Den norske Revisorforening
2.6 Nærmere om utredningen i NOU 2008:16
2.6.1 Utvalgets tilnærming til mandatet
Utvalget peker i innledningen på at misligheter, bedrageri og finansskandaler har forekommet til alle tider som et nærmest uunngåelig innslag i den forretningsmessige virksomhet som er basis for verdiskapningen i samfunnet. Det vises til at tilbakeslagene enkelte ganger blir så store at det blir benyttet betegnelser som kriser og krakk, og at politiske myndigheter i slike situasjoner normalt vil iverksette tiltak for å redusere de samfunnsøkonomiske skadevirkninger, herunder ved å vedta lovreguleringer som sikter mot å forbedre økonomiens virkemåte og forhindre at nye, lignende kriser oppstår. Videre pekes det på at denne typen situasjoner også fører til at en del markedsaktører som står i fare for å lide betydelige tap, vil ty til uetiske og ulovlige metoder for å velte disse tapene over på andre. På s. 23-24 i utredningen heter det videre:
«Som nevnt i mandatet er det i mange av de «regnskapsskandalene» vi har sett de senere år, foretatt handlinger som er klart lovstridige. I tillegg til økt oppfølging fra skattemyndigheter og politi og påtalemyndighet, har dette aktualisert behovet for regler som kan være egnet til å forhindre slike overtredelser. Viktige elementer i et slikt regelverk er bestemmelser som bevisstgjør ledende ansatte, eiere mv. om enkeltpersoners og selskapsorganers muligheter for å begå misligheter, og krav knyttet til interne tiltak i foretakene som kan bidra til å motvirke misligheter.
Utvalget vil fremheve at det er foretatt betydelige endringer i gjeldende regelverk i perioden fra Økokrims brev 8. desember 2004 til Finansdepartementet og frem til oppnevningen av lovutvalget. Dette gjelder både regelverksendringer som kan ses som tiltak mot manipulering av finansiell informasjon, og generelle regler som vil kunne forhindre eller synliggjøre slik manipulering. For å kunne vurdere om de aktuelle endringene ut fra formålet har noen reell effekt, er det etter utvalgets syn viktig at reglene praktiseres en periode. Særlig når det gjelder foretakenes plikter til å gi informasjon til eiere og offentligheten, vil rapporteringspraksis over tid kunne tydeliggjøre om reglene har en reell effekt eller utvikler seg til å være mer av en «skrivebordsøvelse» for foretakene.
På denne bakgrunn har lovutvalget funnet det mest hensiktsmessig å utvise en viss tilbakeholdenhet med å foreslå regelverksendringer, utover de som er nødvendige for gjennomføring av direktiv 2006/46/EF om endringer i regnskapsdirektivene.
De senere års regelverksutvikling, hvorav mye er initiert fra EU, har påført næringslivet en rekke nye plikter. Det er usikkert om alle elementer i denne EU-lovgivningen ville bestått den «forholdsmessighetstesten» norsk lovgivning normalt legger vekt på, sett ut i fra norske forhold. I norske interne lovgivningsprosesser legges betydelig vekt på at det man søker å oppnå med et tiltak, skal stå i et rimelig forhold til de økonomiske og administrative byrder som tiltaket påfører offentlige og private aktører, sett i sammenheng med behovet for ny lovgivning som følge av samfunnsutviklingen. Utvalget har tatt utgangspunkt i en slik forholdmessighetsvurdering, som også må skje på bakgrunn av eksisterende regelverk på området.»
Utvalget drøfter også sammenhengen mellom regnskapsmanipulasjon og mislighetsbegrepet, slik dette for eksempel anvendes i revisjonsstandarden RS 240. Utvalget peker på at den typen misligheter som begås av ledende ansatte har stått mest sentralt i utvalgets arbeid. Utvalget viser til at ledende ansatte/tillitsvalgte har det overordnede ansvaret for korrekt og fullstendig regnskapsrapportering, og at misligheter begått av slike ansatte vil være vanskeligere å oppdage og forhindre fordi disse ansatte typisk vil være plassert i posisjoner hvor de har myndighet til å overstyre foretakets interne kontrollrutiner. Utvalget peker videre på at eiernes mulighet for å begå finansielle misligheter typisk forutsetter at selskapets ledende ansatte og tillitsvalgte enten forholder seg passive eller medvirker mer aktivt, og at det derfor har vært en forutsetning at de tiltakene som tar sikte på å motvirke at ledende ansatte og tillitsvalgte begår finansielle misligheter (eller får sterkere oppfordring til å forhindre at misligheter begås av andre), også vil gjøre det vanskeligere for eiere å begå eller initiere slike misligheter. Utvalget drøfter videre om tiltak for å forhindre regnskapsmanipulasjon kan bidra til å oppfylle formålet med at det offentliggjøres regnskapsinformasjon. På s. 24-25 i utredningen heter det om dette blant annet følgende:
«Et årsregnskap har flere bestanddeler, og består blant annet av resultatregnskap, balanse, kontantstrømoppstilling og noter. Et årsregnskap kan sies å gi en tallmessig fremstilling av bedriftens økonomiske aktiviteter oppsummert gjennom året. Regnskapet skal ideelt sett gi et korrekt og fullstendig bilde av et selskaps økonomiske stilling slik at det kan danne grunnlag for utenforståendes vurdering av selskapet, og slik at foretaket skal kunne sammenlignes med andre virksomheter. Et regnskap kan sies å gi et slikt bilde hvis beslutninger som regnskapsbrukerne fatter på grunnlag av regnskapet ikke kan sies å være påvirket av misvisende eller ufullstendige opplysninger/vurderinger.
Utvalget har erfart at det knytter seg særlige utfordringer til å identifisere effektive tiltak for å forhindre regnskapsmanipulasjon. Dette skyldes i noen grad de særlige vanskelighetene forbundet med å fastslå om et regnskap faktisk kan anses for å gi et korrekt og fullstendig bilde. Utvalget viser til at offentliggjorte regnskaper ikke ubetinget kan sies å gi et entydig bilde av et selskaps økonomiske stilling. Det er flere grunner til dette. For det første vil et regnskap inneholde informasjon som isolert sett ikke gir et korrekt bilde av en virksomhet, og hvor det følgelig stilles krav til at regnskapsbrukere analyserer betydningen av og sammenhengene mellom presenterte tall. For det andre vil regnskapsbrukerens oppfatning av hva som er presentert bygge både på egne og på regnskapsprodusentens skjønnsmessige vurderinger. Således vil oppfatningen av hva som er presentert og skjønnsutøvelsen kunne variere mellom regnskapsbrukere.
Samtidig vil det også være en varierende grad av (regnskapsprodusentens) skjønnsmessige estimater som ligger til grunn for de presenterte tallene. Forutsetningsvis vil det kunne være flytende overganger fra anvendelse av skjønnsmessige standarder som klart ligger innenfor god regnskapsskikk, til den mer tvilsomme anvendelse av slike regnskapsstandarder.
Etter utvalgets oppfatning kan det i prinsippet likevel trekkes en grense mellom regnskapsmessige tilpasninger («earnings management «) basert på anvendelse av skjønnsmessige standarder innenfor god regnskapsskikk, og de regnskapsmessige tilpasninger («accounting fraud») som kan anses for å overskride grensen for tillatt skjønnsutøvelse. I regnskapsteori er regnskapmessige tilpasninger blitt definert slik:
«Påvirkning av regnskap gjennom metoder for regnskapsføring som i utgangspunktet ligger innenfor rammen av god regnskapsskikk, men der det rapporterte resultatet er mindre i samsvar med beste estimat på «korrekt» regnskapsbasert resultat.»
Utvalget har lagt til grunn at regnskapsmanipulasjon, slik begrepet er brukt i mandatet, ikke primært tar sikte på den typen regnskapsmessige tilpasninger som gjelder tvilsom skjønnsutøvelse innenfor god regnskapsskikk, men den typen som kan anses for å gå utover det lovlige skjønn. Det vises til at det i mandatet særlig pekes på tilfeller hvor:
«[r]egnskapsinformasjonen er misvisende eller direkte uriktig (for eksempel i form av over- eller underrapporterte resultat- og balanseposter, og/eller at noteopplysningene i regnskapet er vage, ufullstendige eller misvisende)».
Utvalget vil imidlertid understreke det prinsipielt betenkelige i å skulle trekke en klar grense mellom lovlige regnskapstilpasninger og ulovlig regnskapsmanipulasjon. Etter utvalgets oppfatning kan det ikke uten videre legges til grunn at alle lovlige regnskapstilpasninger som man har hatt erfaringer med kan sies å representere en lojal skjønnsutøvelse. Utvalget viser til at det kan være lovtekniske og/eller bevismessige problemstillinger som kan gjøre det upraktisk å oppstille lovregler som legger tilstrekkelig klare og effektive føringer på regnskapsprodusentenes skjønnsutøvelse, og dette innebærer at det i praksis kan være vanskelig å skille mellom tilfellene hvor det er ulike (legitime) oppfatninger om innholdet av gjeldende rett, og tilfellene hvor enkelte (mer anstrengte) fortolkninger av reglene bygger på et ønske om å villede regnskapsbrukerne.
...
Utvalget regner enhver som har blitt forledet til å foreta eller unnlate å foreta disposisjoner med økonomisk betydning som ofrene for regnskapsmanipulasjon. Blant de grupper som kan rammes på denne måten finner vi investorer i foretaket (eierne) og potensielle investorer, långivere og andre kreditorer, skatte- og tilsynsmyndigheter og de ansatte. I tillegg vil den allmenne interessen i tillit til at regnskapene gir et rettvisende bilde av den økonimiske situasjonen i foretaket rammes av regnskapsmanipulasjon. Utvalget har i vurderingen av de enkelte tiltakene lagt vekt på hensynet til å beskytte disse interessene. I disse vurderingene er det ikke gitt forrang til enkelte grupper av ofre framfor andre, jf. likevel særmerknaden til medlemmet Berget i pkt. 2.2.2.»
I en særmerknad tar et mindretall i utvalget, medlemmet Berget, generelt forbehold mot utvalgets avgrensninger og tilnærming til problemstillingene, og mulightene for at de foreslåtte tiltakene treffer behovene og løser de problemene som Økokrim har avdekket som ledd i sin saksbaserte erfaring. I særmerknaden heter det blant annet følgende:
«Etter dette utvalgsmedlems oppfatning bygger utredningen i stor grad på at det er eierne av selskaper som først og fremst rammes av misligheter og som tiltakene skal beskytte, og det er i liten grad tatt høyde for at misligheter kan være begått av personer som også er eiere i selskapet. Det er flere eksempler fra praksis på at eiere, som samtidig har vært styremedlemmer og/eller i ledende stillinger, har begått de straffbare forholdene knyttet til regnskapsmanipulasjon, hvor formålet har vært å presentere et uriktig bilde av virksomheten overfor långivere, investorer og andre utenforstående aktører.
Det er viktig at interessene til andre regnskapsbrukere enn eiernes ivaretas i tilstrekkelig grad, og fordi disse gruppene normalt har mer begrenset tilgang til informasjon om virksomheten, er det viktig med klare og treffende tiltak som også ivaretar deres behov. Etter dette utvalgsmedlemmets oppfatning er tiltakene utvalget har foreslått ikke tilstrekkelige i så måte. Det vises særlig til at det i all hovedsak har vært fokusert på tiltak rettet mot større virksomheter hvor det er en viss avstand mellom eierne og virksomheten. Dette utvalgsmedlem er av den oppfatning at det forhold at det er kort avstand mellom eierne og virksomheten, ikke nødvendigvis avverger regnskapsmanipulasjon. Snarere tvert i mot utgjør dette også en risikofaktor som det er viktig å møte med relevante tiltak.»
2.6.2 Høringsinstansenes merknader
Et overveiende flertall av høringsinstansene som har hatt merknader, har i hovedsak stilt seg positive til utvalgets forslag og avgrensninger. Høringsinstanser som gir sin generelle støtte til utvalgets arbeid omfatter blant andre: Arbeids- og inkluderindgsdepartementet (AID), Kredittilsynet, Norges Bank, COOP NKL, Den norske Revisorforening (DnR), Finansieringsselskapenes forening, Finansnæringens Hovedorgaisasjon (FNH), Folketrygdfondet, Landsorganisasjonen i Norge (LO), Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening (NARF), Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) og Sparebankforeningen.
NHO mener at utvalget ser ut til å legge an et ganske dystert syn på næringsdrivendes evne og vilje til å overholde reglene om finansiell rapportering. NHO peker på at utvalget har vist til erfaringer fra «mange selskapsskandaler», men at Finance Credit- og Sponsor Service-sakene er de eneste som konkret er referert i utredningen. NHO gir derfor uttrykk for at det ikke er så enkelt å se hvilke «erfaringer» som utgjør grunnlaget for de enkelte vurderingene i utredningen.
NHO er enig med utvalget i at det er grunn til å vise en viss tilbakeholdenhet med å foreslå regelverksendringer utover det som følger av direktiv 2006/46/EF. NHO mener imidlertid at norske regler bør harmoniseres med regler eller lignende som er fastsatt overnasjonalt med mindre særnorske grunner tilsier noe annet. NHO mener dessuten at misligheter i offentlige virksomheter burde vært vurdert, og gir uttrykk for en forventning om at slike virksomheter blir underlagt de samme kravene som private. NHO viser til betydningen av at fellesskapets midler blir forvaltet og kontrollert på en tillitsvekkende måte.
NHO kommenterer også utvalgets vurdering av grensen mellom lovlige regnskapstilpasninger og ulovlig regnskapsmanipulasjon. NHO skriver blant annet:
«Utvalget mener det er «prinsipielt betenkelige» i å trekke en klar grense mellom lovlige regnskapstilpasninger og ulovlig regnskapsmanipulasjon. For vår del vil vi peke på at en slik grense må trekkes all den tid det er hjemmel til å ilegge straff, jf. rskl. § 8-5.»
Norsk Øko-Forum mener at forslagene i utredningen ikke er tilstrekkelige til å kunne forebygge og motvirke manipulering av finansiell informasjon. Det vises i den forbindelse til mindretallets generelle særmerknad i utredningens pkt. 2.2.2. Norsk Øko-forum finner det videre svært uheldig at Økokrim ikke har fått støtte av flertallet for sine forslag, særlig på bakgrunn av at det var Økokrim som tok initiativ til denne utredningen, og viser i den forbindelse til brevet fra Økokrim til Finansdepartementet av 8. desember 2004. Norsk Øko-forum oppfordrer derfor departementet til å nøye gjennomgå Økokrims midretallsinnstillinger i utredningen og de forslag som måtte komme i Økokrims høringsuttalelse.
Norske Finansanalytikeres Forening (NFF) mener at utvalget ikke burde avgrenset sitt arbeid til primært å gjelde «regnskapsmanipulasjon», men at utvalget også burde ha vurdert flere typer finansiell informasjon. Det vises til at regnskapsinformasjon kun er en av mange kilder. NFF peker videre på at utvalget velger å avgrense sitt arbeid til ulovlige tilpasninger og ikke andre uheldige tilpasninger. NFF mener imidlertid at økt kvalitet på finansiell informasjon i seg selv vil være preventivt mot ulovlige tilpasninger. I NFFs høringsuttalelse heter det blant annet:
«NFF er opptatt av å bedre kapitalmarkedenes funksjonsmåte og sikre mest mulig riktig prising av verdipapirer og andre finansielle instrumenter. Målsetting bør derfor være at man også i lovverket bidrar til å sikre best mulig kvalitet på den samlede finansielle informasjonen og ikke bare forsøke å ramme de direkte ulovlige tilpasningene.»
Norsk Utvalg for Eierstyring og Selskapsledelse (NUES) drøfter hvilken rolle Norsk Anbefaling Eierstyring og Selskapsledelse (NUES' Anbefaling) kan og bør ha i reguleringen av foretaksstyring, og viser i den forbindelse også til Justisdepartementets vurdering i Ot.prp. nr. 55 (2006-2007). I NUES høringsuttalelse heter det blant annet:
«NUES er sammensatt av ni organisasjoner som til sammen representerer mange av de viktigste interessene i aksjemarkedet. Dette gjør at anbefalingen har en solid forankring blant aktører som har forventninger til atferden til eiere og selskaper. Ved vurdering av offentligrettslig regulering bør man derfor ta i betraktning at markedets behov ofte allerede vil være ivaretatt gjennom NUES.
NUES vurderer årlig anbefalingen i forhold til nye behov og annen regulering, nasjonalt og internasjonalt. I tillegg til at de ni organisasjonene som står bak NUES selvsagt har anledning til å foreslå endringer, tilskrives samtlige noterte selskaper med spørsmål om de har syn på innholdet i anbefalingen. Tilsvarende henvendelse rettes til en rekke andre interessenter - herunder offentlige organer - og det informeres om høringen på NUES' hjemmeside. Videre har NUES opprettet kontakt med sine kolleger i de andre nordiske landene, og sekretariatet følger med i den overnasjonale utviklingen på relevante områder. NUES mener derfor at utvalget er i god stand til å dekke de endringsbehovene som viser seg.
Som det fremgår ovenfor, er NUES i stand til å endre anbefalingen raskere enn det som regelmessig er tilfelle for lovgivningen.
Overtredelse av lovgivning vil ofte være sanksjonert på en eller annen måte, enten offentligrettslig eller privatrettslig. Blant annet sanksjonsadgangen gjør at lovgivningen må være utformet på en slik måte at forpliktelsene er tilstrekkelig klare. I mange tilfeller er det også vanskelig å utforme gode regler som passer for alle i målgruppen; man risikerer da å innføre regler som er uegnet for noen, samtidig som man ikke får regulert alle de forholdene man ønsker.
Det er ikke overraskende at Justis- og politidepartementet mener at det ikke er tvil om at aksjelovgivningen overtres i mange tilfeller (selv om overtredelsene sjelden er uten reell betydning), uten at de blir sanksjonert. Dette viser at lovgivningen ikke alltid er godt tilpasset de forholdene den skal regulere. NUES' anbefaling er mer fleksibel i forhold til hva selskapene vurderer som sine og sine eieres behov, idet det er adgang til å fravike anbefalingene mot at man begrunner hvorfor. Mens lovgivningen ikke har unntak, er det altså legitimt å fravike anbefalingene. Denne muligheten til å fravike gjør igjen at anbefalingen som utgangspunkt kan stille strengere krav enn det lovgivningen kunne ha gjort. På denne måten vil treffsikkerheten øke, ved at store selskaper er regulert mer omfattende enn mindre selskaper.
Det finnes også eksempler på at NUES' anbefaling er relevant når Oslo Børs fastlegger innholdet i «god børsskikk» i børsforskriften § 14. Den praksisen i markedet som anbefalingen bidrar til, er etter NUES' oppfatning en hensiktsmessig måte å utvikle innholdet i denne rettslige standarden på.
Et samlet NUES peker således på at en rekke temaer innenfor eierstyring og selskapsledelse/foretaksstyring i det norske markedet er mer egnet for regulering gjennom følg eller forklar-prinsippet enn gjennom tradisjonell lovgivning.»
Økokrim stiller seg positive til de tiltakene som utvalget har foreslått, men mener i tråd med medlemmet Bergets særmerknad at tiltakene ikke går langt nok. I Økokrims høringsuttalelse heter det blant annet:
«Manipulasjon av finansiell informasjon er et betydelig problem. Dersom man ønsker å forebygge, avdekke og reagere overfor slike forhold, er presise og tilstrekkelig omfattende regler om informasjons- og dokumentasjonsplikt i selskaps-, regnskaps- og bokføringslovgivningen av stor betydning. Dette samme gjelder kontrolloppgaver tillagt revisor.
Vi understreker samtidig lovutvalgets påpekning i utredningens pkt 2.1: Vel så viktig er det dessuten at aktuelle myndigheter sikres tilstrekkelige ressurser til å etterforske og eventuelt påtale flest mulig (presumptivt) lovstridige forhold på et tidligst mulig stadium. Etter vårt syn er det nå påtrengende å se nøye på ressurssituasjonen i politiet generelt og Økokrim spesielt i forhold til denne typen saker.
Regnskapsmanipulasjon er en av de vanligste metoder for å føre investorer, kreditorer, det offentlige og øvrige brukere av regnskapet bak lyset. Regnskapsmanipulasjon er svært ofte et avgjørende element ved bedragerier (herunder investor- og lånebedragerier), skatte- og avgiftsunndragelser, forfordeling av kreditorer og annen økonomisk kriminalitet. Vi har også erfaring med at regnskapsmanipulasjon (i første rekke relatert til bokføringen) benyttes for å skjule korrupsjon og hvitvasking. Det er overveldende dokumentert nasjonalt og internasjonalt at omfanget av og dybden i problemene som knytter seg til regnskapsmanipulasjon er meget omfattende. Med økende globalisering, mange aktiviteter og transaksjoner over landegrensene, mange og kompliserte instrumenter innenfor handel og finans osv, blir betydningen av troverdig og tilstrekkelig regnskapsinformasjon ikke mindre viktig i fremtiden.
På denne bakgrunn er Økokrim positive til tiltak som kan motvirke regnskapsmanipulasjon og at utvalget har kommet med forslag til slike.
Men etter vår oppfatning er flere av de tiltak flertallet foreslår ikke tilstrekkelig omfattende. Det vises i denne forbindelse til mindretallets særmerknad under punkt 2.2.2 der det påpekes at de foreslåtte tiltak i for liten grad fanger opp risiko tilknyttet regnskapsmanipulasjon i små foretak. Vi er enige i dette og vi deler også oppfatningen av at andre interesser enn eierinteressene er ivaretatt i for liten grad.
[...]
Vi vil nok en gang påpeke viktigheten av presise og tilstrekkelig omfattende regler som tiltak for å redusere muligheten for økonomisk kriminalitet gjennom regnskapsmanipulasjon. Erfaring, blant annet fra våre saker, viser at regnskapsmanipulasjon utgjør et betydelig samfunnsproblem som det er viktig å iverksette tiltak mot.»
2.6.3 Departementets vurdering
Hovedhensynet som regnskapsloven bygger på, jf. Ot.prp. nr. 42 (1997-98), er at regnskapsreguleringen skal bidra til informative regnskaper som er tjenlige ut fra brukernes behov. Hvorvidt regnskapsregelverket er egnet til å gi informative regnskaper som oppfyller aktuelle brukerbehov kan blant annet vurderes ut fra om regnskaper utarbeidet etter regelverket tilfredsstiller de primære kvalitetskriteriene pålitelighet og relevans samt de sekundære kvalitetskriteriene sammenlignbarhet og forståelighet. Departementets utgangspunkt har vært, og er fortsatt, at informasjon som i størst mulig grad reflekterer foretakenes reelle finansielle stilling, isolert sett vil gi regnskapsbrukerne best beslutningsgrunnlag. Slik informasjon er med andre ord forutsatt å ha høyest relevans. Dette utgangspunktet ligger til grunn for, og er reflektert i, flere sentrale bestemmelser i regnskapsloven, blant annet kravet om at regnskapet skal gi et rettvisende bilde etter regnskapsloven § 3-2 a, flere av de grunnleggende regnskapsprinsippene etter regnskapsloven § 4-1 og kravet om at det skal gis opplysninger som er nødvendig for å bedømme den regnskapspliktiges stilling og resultat etter regnskapsloven § 7-1. I viktige henseender kan regnskapsloven således sies å utgjøre et prinsippbasert regelverk.
I Økokrims betraktninger i brevet til Finansdepartementet 4. desember 2004, ligger det implisitt et grunnleggende spørsmål om hvorvidt det på alle områder er gjort en hensiktsmessig avveining mellom hensynet til relevans og hensynet til pålitelighet. I den forbindelse vises det til de tiltak som, etter Økokrims syn, vil kunne føre til mer pålitelige regnskaper, herunder forenklinger i prinsippene for innregning mv., og at det i større grad bør informeres om underliggende forhold istedenfor om regnskapsprodusentenes vurdering av disse forholdenes finansielle virkninger, og i større grad overlate til regnskapsbrukerne å ta standpunkt til klassifikasjonene, eventuelt til å be om ytterligere opplysninger.
Departementets er enig med Økokrim i at regnskapsreglene bør bidra til å sikre at regnskapene oppfyller forsvarlige krav til pålitelighet. Upålitelige regnskaper vil åpenbart ikke være egnede som beslutningsgrunnlag for regnskapsbrukerne. Departementet legger derfor betydelig vekt på at regelverket ikke skal legge til rette for «omgåelser» og «tilforlatelige feiltolkninger».
Samtidig er det en forutsetning for et regelverk hvor de økonomiske aktørene selv skal informere om sin virksomhet, at aktørene lojalt bidrar med den informasjonen som kreves. Dette vil gjelde uavhengig av om det er etablert et prinsippbasert regelverk eller et regelverk som bygger på en mer kasuistisk tilnæring. Som utvalget har påpekt, vil det typisk være ledende ansatte/tillitsvalgte som har det overordnede ansvaret for korrekt og fullstendig regnskapsrapportering, og misligheter begått av slike ansatte vil være vanskeligere å oppdage og forhindre fordi disse ansatte typisk vil være plassert i posisjoner hvor de har myndighet til å overstyre foretakets interne kontrollrutiner. Ut fra dette mener departementet, som utvalget synes å ha lagt til grunn, at det ikke er praktisk mulig å utforme et «vanntett» regelverk som fullstendig kan forhindre at illojale lovanvendere forsettlig gir feilinformasjon i regnskapene. Departementet viser i den forbindelse til at også Økokrim, i brevet 4. desember 2004, peker på at loven inneholder pålegg om å foreta en rekke faktiske vurderinger som etter sin art er kompliserte og usikre, men at det for de som lojalt ønsker å følge loven, ikke er vanskelig å gi regnskapsbrukerne tilstrekkelige opplysninger, eventuelt gjennom tilleggsopplysninger i noter.
Departementet viser til at utviklingen på regnskapsområdet internasjonalt, i lengre tid har gått i retning av mer prinsippbaserte regelverk og standarder. Departementet ser dette i hovedsak som en positiv utvikling. Etter departementets oppfatning tilsier dette at hensynet til relevans fortsatt bør veie tungt ved avveiningen av hvilke regnskapsprinsipper som bør gjelde og hvordan opplysningskrav mer konkret bør utformes.
Utover de illojale lovanvenderne, peker Økokrim imidlertid også på vanskelige vurderinger som selv lojale lovanvendere står overfor, knyttet til å vurdere det usikre «riktig». Som utvalget har lagt til grunn, er dette ikke en problemstilling som ligger innenfor kjerneområdet av utvalgets mandat. Imidlertid er departementet enig med Økokrim i at denne problemstillingen i prinsippet kan tilsi at også behovet for klargjøring av vurderingskriterier, eventuelt nye utfyllende opplysningskrav, bør vurderes. Dette berøres for så vidt i tilknytning til spørsmålet om opplysningskravene som utvalget har foreslått knyttet til en redegjørelse for foretaksstyring og om transaksjoner med nærstående parter, jf. omtale nedenfor.
Samtidig finner departementet grunn til å bemerke at hensynet til pålitelighet, naturligvis også innenfor et prinsippbasert regelverk, vil måtte vurderes ut fra om det relativt sett vil være mer vanskelig for kontrollfunksjoner, og for regnskapsbrukere mer generelt, å ta stilling til risikoen for at opplyste regnskapsmessige størrelser ligger i ytterkant av eller utenfor intervallet for det som kan anses for de mest sannsynlige verdimål, basert på akseptable beregningsmetoder. Standarder som i større utstrekninger åpner for at spørsmålet om gitte regnskapsopplysninger er korrekte, kan besvares med et klart ja eller nei, vil sånn sett kunne utfylle en viktig funksjon. Dette må imidlertid veies mot den økte risikoen slike regler vil medføre for at den mest beslutningsnyttige informasjonen i mange tilfeller da ikke vil bli gitt fordi den finansielle betydningen av konkrete regnskapsstørrelser ofte bygger på regnskapsprodusentens skjønn. Dessuten vil det med slike opplysningskrav være en økt risiko for at nødvendige opplysninger ikke blir gitt i det hele tatt fordi opplysningskravene da kan være for snevert utformet til å omfatte alle relevante omstendigheter som det er behov for opplysninger om. Generelt mener departementet imidlertid at det nærmere innholdet i vurderingskriteriene og presiseringer i det konkrete innholdet i regnskapslovens prinsippbaserte opplysningskrav, ofte vil fremkomme mest hensiktsmessig i regnskapsstandarder som skal anvendes etter god regnskapsskikk.
Departementet har også merket seg at både utvalget og Økokrim har pekt på behovet for at det finnes tilstrekkelige kontrollmekanismer, og behovet for at både de som avgir og de som kontrollerer regnskaper er underlagt tilstrekkelig ansvar og innehar nødvendig kompetanse. Behovet for slike kontrollmekanismer, herunder tilstrekkelig informasjonstilgang og tilstrekkelig klare kompetanse- og ansvarsregler vil naturligvis være særlig sterkt hvor det gjelder et utpreget prinsippbasert regelverk som forutsetter regnskapsbrukernes skjønnsmessige vurderinger. Utvalget har da også fulgt opp mandatet med en rekke konkrete forslag som kan bidra til styrket informasjonstilgang, økt bevisstgjøring og klarere kompetanse- og ansvarsforhold.
Ut fra betraktningene ovenfor mener departementet at utvalget i det vesentlige har valgt en hensiktsmessig tilnæring til mandatet, og at bevisstgjøring av ledende ansatte, eiere mv. om enkeltpersoners og selskapsorganers muligheter for å begå misligheter og krav knyttet til interne kontrollmekanismer i foretakene vil være viktige elementer i et prinsippbasert regelverk som skal bidra til å sikre regnskaper av høy kvalitet. Samtidig vil det i en samlet vurdering av mulige tiltak som kan bidra til mer relevant og pålitelig finansiell informasjon, etter Finansdepartementets syn, være grunn til å legge atskillig vekt på de anbefalingene fra Økokrim som bygger på erfaring fra konkrete saker. Departementet har således, på grunnlag av synspunktene til utvalgets mindretall, medlemmet Berget, samt høringsuttalelsene til Økokrim m.fl., sett det som hensiktsmessig å foreslå regler som på noen områder går lengre enn det utvalget (flertallet) har foreslått. Dette gjelder blant annet forslaget om et forbud mot at daglig leder kan sitte i styret i allmennaksjeselskaper, forslaget om at revisor skal opplyse i revisjonsberetningen dersom det ikke er avholdt et årlig møte med styret uten at den daglige ledelsen er tilstede (kapittel 4), forslaget om at alle revisors nummererte brev skal sendes i kopi til hele styret dersom styrets leder også er daglig leder (kapittel 5), forslaget om at foretak som overskrider visse terskelverdier også skal opplyse om transaksjoner med heleide konsoliderte foretak (kapittel 10) samt forslaget om at det skal opplyses om aktiviteter som ikke er innregnet i balansen (kapittel 11).
I tillegg til at det på dette området er nødvendig at det oppstilles krav i lovgivningen, er det departementets oppfatning at det ofte vil være ønskelig at foretakene går lenger enn det lovgivningen oppstiller som minstekrav. Departementet viser til at de sanksjoner som lovgivningen medfører, i praksis vil innebære at lovgivningen må gi uttrykk for minstekrav som skal følges av alle, jf. også bemerkningen i høringsuttalelsen til NHO om at det må gjelde en klar grense mellom lovlige regnskapstilpasninger og ulovlig regnskapsmanipulasjon, og at det således vil være vesentlig at lovgivningen utfylles av «beste praksis»-normer.
Som NUES påpeker, vil det på enkelte områder kunne være vanskelig å utforme gode regler som passer for alle i målgruppen. Nettopp muligheten til ved konkrete behov, til å kunne fravike en «beste praksis»-anbefaling, gjør at anbefalingen som utgangspunkt vil kunne stille strengere og mer utfyllende krav enn det lovgivningen kunne ha gjort. På enkelte områder vil eventuelle normskapende «beste praksis»-anbefalinger, slik som NUES' anbefaling innen foretaksstyring, kunne være mer egnet enn lovregulering. Finansdepartementet viser i den forbindelse også til Justisdepartementets vurdering på s. i Ot.prp. nr. 55 (2005-2006), som Finansdepartementet er enig i:
«Departementet vil til [...] bemerke at lovgivning og «beste praksis»-normer har ulike funksjoner som utfyller hverandre. Lovgivningens rolle er å sette opp visse minstekrav som skal følges av alle. «Beste praksis»-normer om eierstyring og selskapsledelse har til formål å etablere en spesiell norm, som utfyller eller går lenger enn lovens krav, for anvendelse gjennom en «oppfyll eller forklar»-modell i en mindre krets av selskaper (de børsnoterte). Departementet er enig i at lovgivningen verken kan eller bør erstatte utviklingen av «beste praksis»-normer for børsnoterte selskaper innenfor området eierstyring og selskapsledelse. På den annen side så kan «beste praksis»-normer heller ikke erstatte den rollen som lovgivningen har, når det gjelder å oppstille grunnleggende obligatoriske krav for en bredere krets av selskaper.
[...]
En detaljregulering i lovverket av hva som er «beste praksis» for selskapene, vil ikke være hensiktsmessig. Normer som er av en slik karakter at de bør gjelde på basis av en «oppfyll eller forklar»-modell, men ikke bør gjelde som obligatoriske krav, vil normalt ikke være egnet for lovgivning. Lovgivning bør forbeholdes normer som er av en slik karakter at de bør kreves fulgt generelt.»
Fotnoter
Jf. særlig kommisjonsrekommandasjon 2004/913/EF om ytelser til ledende personer, kommisjonsrekommandasjon 2005/162/EF om rollen til uavhengige medlemmer av styret og kontrollorganer, forordning 1606/2002/EF om anvendelse av internasjonale regnskapsstandarder (jf. særlig IAS 24 om opplysninger om nærstående parter), direktiv 78/660/EØF om årsregnskap med senere endringer, direktiv 83/349/EØF om konsernregnskap med senere endringer.