4 Forslag i NOU 2008: 7 og den videre oppfølgning
4.1 Utvalgets mandat
Sammenliknet med mange andre land har Norge et smalt merverdiavgiftsgrunnlag, bl.a. på grunn av de omfattende unntakene for tjenester på kultur- og idrettsområdet. Unntakene på kultur- og idrettsområdet har resultert i et komplisert og lite forutsigbart merverdiavgiftsregelverk, noe som medfører økte administrative byrder for både de berørte aktørene og for skatteetaten. Unntakene er vanskelig å avgrense og de er under et stadig press. Unntakene er som følge av dette blitt utvidet flere ganger. På den annen side er også enkelte unntak fjernet. Regelverket har derfor framstått som lite forutsigbart og robust.
Merverdiavgiftsunntakene på kultur- og idrettsområdet medfører videre at en rekke virksomheter har både avgiftspliktig og ikke-avgiftspliktig omsetning (delt virksomhet). Det må således foretas vanskelige vurderinger når det gjelder forholdsmessig fradrag for inngående merverdiavgift på fellesanskaffelser. Regelverket for delte virksomheter skaper på denne bakgrunn administrative problemer og uheldige tilpasninger. Som nevnt i avsnitt 2.2.2 har undersøkelser vist at næringsdrivende med delt virksomhet har større administrative kostnader enn ordinære avgiftspliktige. De senere årene har Høyesterett behandlet flere saker knyttet til omfanget av fradragsretten for virksomheter som har omsetning både innenfor og utenfor merverdiavgiftsloven.
Unntak fra den generelle merverdiavgiftsplikten skaper dessuten problemer knyttet til skjult avgiftsbelastning og kumulasjon av merverdiavgift. Unntakene kan også gi opphav til konkurransevridninger mellom ulike aktører ved at noen er unntatt fra merverdiavgiftsplikten, mens andre ikke er det.
På bakgrunn av problemene knyttet til de mange unntakene fra merverdiavgiftsplikten på kultur- og idrettsområdet, ble det 1. desember 2006 oppnevnt et utvalg for å vurdere merverdiavgiftsregelverket på kultur- og idrettsområdet.
Med utgangspunkt i de ulike hovedproblemstillingene knyttet til de mange unntakene fra merverdiavgiftsplikten på kultur- og idrettsområdet, uttales det i mandatet at hovedformålet med utredningen er å legge til rette for et mer oversiktlig og helhetlig merverdiavgiftsregelverk som gir mindre byråkrati og lavere administrative kostnader for aktører på kultur- og idrettsområdet, herunder frivillig sektor. Som ledd i arbeidet ble utvalget særskilt bedt om å vurdere en utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget på kultur- og idrettsområdet. Det framgikk også av mandatet at utvalget skulle vurdere effektive endringer av merverdiavgiftssystemet på disse områdene og beregne provenyvirkninger av dette. I den sammenheng ble det i mandatet påpekt at det finnes lite tallmateriale som kan danne grunnlag for beregninger av inntekter til staten eller virkninger for næringer som berøres. Utvalget ble bedt om å se hen til proveny samt å peke på eksisterende tilskuddsordninger som kan egne seg for å jevne ut økonomiske og budsjettmessige konsekvenser.
Under arbeidet med utredningen ble det fra Finansdepartementets side presisert at det lå utenfor utvalgets mandat å ta stilling til nivået på statens økonomiske bidrag til frivillig sektor, herunder forslaget fra Frivillighet Norge om merverdiavgiftsfritak for frivillige organisasjoner.
4.2 Utvalgets utredning
4.2.1 Innledning
Utvalget overleverte sin utredning 26. februar 2008, jf. NOU 2008:7 Kulturmomsutvalget - Utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget på kultur- og idrettsområdet. I utredningen la utvalget fram tre alternative hovedmodeller for utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget, betegnet som hhv. breddemodellen, subjektmodellen og aktivitetsmodellen. Utvalget kom til at breddemodellen kombinert med bruk av en redusert sats på 8 pst. og en skjerming av frivillige virksomheter gjennom en høyere registreringsgrense for veldedige og allmennyttige organisasjoner fra dagens 140 000 kroner til 300 000 kroner, ville gi den beste løsningen.
4.2.2 Breddemodellen
En breddemodell innebærer at unntakene for adgang til kultur- og idrettsarrangementer og rett til å utøve idrettsaktiviteter oppheves. Etter modellen skal derfor inngangsbilletter til bl.a. teater, museer, konserter, festivaler, sirkus, fornøyelsesparker og idrettsarrangementer avgiftsberegnes, uavhengig av hva slags subjekter som tilbyr tjenesten og så fremt de generelle vilkårene for merverdiavgiftsplikt er oppfylt. Det samme vil gjelde eksempelvis vederlaget for bruk av treningssentre eller bowlingbaner. Samtidig får aktørene fradragsrett for merverdiavgift på anskaffelser til slik virksomhet. Behovet for å skjerme frivillig virksomhet ivaretas gjennom en forhøyelse av den særskilte registreringsgrensen for veldedige og allmennyttige organisasjoner.
4.2.3 Subjektmodellen
En subjektmodell medfører også en utvidelse av avgiftsgrunnlaget, men det gjøres ved at ovennevnte tjenesteunntak begrenses ut fra hva slags subjekter som omsetter tjenestene. På kulturområdet kan modellen gjennomføres ved at offentlige virksomheter, tilskuddsberettigede virksomheter og veldedige og allmennyttige organisasjoner blir omfattet av unntaket. Andre tjenesteytere vil være avgiftspliktige. Etter modellen skal eksempelvis kulturarrangører som i vesentlig grad er støttet gjennom offentlige tilskudd være unntatt fra merverdiavgift på inngangspengene, mens andre arrangører som driver på forretningsmessig grunnlag uten støtte vil være avgiftspliktige for billettinntekter. På idrettsområdet kan modellen gjennomføres ved at det ikke skal beregnes merverdiavgift ved adgang til idrettsarrangement og rett til å utøve idrettsaktivitet når omsetningen skjer fra det offentlige og veldedige og allmennyttige organisasjoner. Tilsvarende omsetning fra andre aktører vil være omfattet av avgiftsplikten. Modellen innebærer således et skille mellom offentlige virksomheter og veldedige og allmennyttige organisasjoner på den ene side og mer kommersialiserte aktører på den annen side. Etter modellen skal eksempelvis idrettstjenester som omsettes fra idrettslag ikke omfattes av avgiftsplikten, mens tjenester som ytes av et aksjeselskap skal avgiftsbelegges. Dette bygger i stor grad på løsningen som er valgt i svensk merverdiavgiftsrett.
4.2.4 Aktivitetsmodellen
En aktivitetsmodell innebærer en utvidelse av avgiftsgrunnlaget ved at man begrenser de ovennevnte tjenesteunntakene etter tjenestens art. Etter modellen innsnevres unntakene ved at færre typer aktiviteter omfattes. Det dreier seg således om en begrensning av tjenestetype, uavhengig av hva slags subjekter som er tjenesteyter. På kulturområdet kan modellen utformes slik at dagens unntak snevres inn til å omfatte kun enkelte av de tjenestene som i dag er unntatt. Utvalget skisserer muligheten for fremdeles å unnta adgangsbilletter til opera, teater, museum, ballett og konserter, mens adgangsbilletter til fornøyelsesparker, sirkusforestillinger og opplevelsessentre blir avgiftspliktig. En alternativ utforming vil være at man i tillegg innsnevrer unntakene med sikte på at arrangementer som etter sin art har et sterkere preg av kommersiell virksomhet, også gjøres avgiftspliktig. På idrettsområdet kan modellen hva angår unntaket for adgangsbilletter til idrettsarrangementer, utformes slik at man positivt oppregner hvilke arrangementer som skal være avgiftspliktige. Dette kan eksempelvis være arrangementer med stor publikumstilstrømning eller arrangementer knyttet til nærmere angitte idretter og nivåer. Når det gjelder unntaket for rett til å utøve idrettsaktivitet, kan modellen utformes slik at man positivt oppregner de aktiviteter som skal være avgiftspliktige. Dette kan eksempelvis være trening i treningsstudioer, gokartkjøring eller bowling. I tillegg kan det vurderes avgiftsplikt på tjenester som gir noen rett til å delta på arrangementer med stor deltakermasse, f.eks. store turskirenn.
4.2.5 Utvalgets anbefalinger
Ved vurdering og valg av hovedmodell for utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget på kultur- og idrettsområdet, foretok utvalget en sammenlikning basert på enkelte sentrale kriterier. Blant kriteriene som hovedmodellene ble vurdert opp mot, er om modellene medfører forenklinger og gir størst mulig grad av konkurransenøytralitet. Utvalget vurderte også bl.a. i hvilken grad modellene gir opphav til indirekte støtte og hvor robust modellene er over tid.
Utvalget kom til at breddemodellen gir det bredeste avgiftsgrunnlaget og dermed den systemmessige beste løsningen. Utvalget vektla videre at breddemodellen vil gi større og viktigere regelverksforenklinger enn de to alternative modellene. Forenklingene knytter seg særlig til fordelingsproblematikken for delte virksomheter som vil avhjelpes i stor grad. Det samme gjelder problemene knyttet til avgrensninger av avgiftsplikten. Breddemodellen innebærer svært få avgrensninger som kan gi opphav til problemer. Utvalgte pekte videre på at breddemodellen også vil være den modellen som er mest robust over tid, og dessuten den modellen som gir de laveste administrative kostnadene for alle aktører. Breddemodellen vil i utgangspunktet medføre et større provenytap for staten enn de alternative modellene. Utvalget fant imidlertid ikke å kunne legge avgjørende vekt på dette.
Et enstemmig utvalg anbefalte breddemodellen med en avgiftssats på 8 pst. Utvalget foreslo videre at registreringsgrensen for veldedige og allmennyttige organisasjoner økes fra dagens 140 000 kroner til 300 000 kroner, og at det etableres en frivillig registreringsordning for organisasjoner med avgiftspliktig omsetning mellom 140 000 kroner og 300 000 kroner. Samtidig foreslo utvalget en konkurransevridningsregel som gir avgiftsmyndighetene adgang til likevel å pålegge avgiftsplikt dersom den forhøyde grensen fører til konkurransevridning. For en nærmere beskrivelse av utvalgets forslag om en breddemodell vises det til utvalgets utredning kapittel 10.
Utvalget anslo at breddemodellen gir et provenytap for staten på om lag 635 mill. kroner ved innføring av den reduserte satsen på 8 pst. Tallgrunnlaget er basert på regnskapstall for 2006 og samlet inn gjennom tre separate undersøkelser: kulturvirksomheter som får tilskudd fra Kultur- og kirkedepartementet, kultur og idrett som ikke får tilskudd fra Kultur- og kirkedepartementet og den delen av idretten med størst omsetning. I beregningene er det lagt til grunn at en merverdiavgiftssats på 8 pst. ikke vil gi økte billettpriser. Det betyr at statens provenytap motsvares av en tilsvarende gevinst for virksomhetene. Utvalget understreket at det er usikkerhet knyttet til anslagene. I tillegg til ovennevnte provenytap, antok utvalget at en økning i registreringsgrensen til 300 000 kroner ville gi et ytterligere provenytap på rundt 5 mill. kroner.
Det var utenfor utvalgets mandat å anbefale om eller i hvilken grad provenytapet skal dekkes inn. Utvalget skulle kun peke på hvordan dette eventuelt kan gjøres. Utvalget pekte på at tapet kan dekkes inn gjennom trekk i offentlige overføringer, eller ved å benytte den alminnelige merverdiavgiftssatsen på 25 pst. for den delen av sektoren som bidrar til det største provenytapet og som har høy omsetning.
Enkelte av utvalgets medlemmer hadde særmerknader til innstillingen. Representantene fra Frivillighet Norge og Norges idrettsforbund og olympiske og paralympiske komité (NIF) ga i en særmerknad uttrykk for at deres prinsipale krav er at frivillige ikke-fortjenestebaserte aktører ikke skal belastes merverdiavgift på innkjøp av varer og tjenester, og at de subsidiært sluttet seg til utvalgets anbefalinger. Disse medlemmene understrekte også at de prinsipielt tar avstand fra satsdifferensiering innen idretten for å dekke statens provenytap.
4.2.6 Kort om høringsrunden
Utvalgets utredning ble sendt på alminnelig høring ved Finansdepartementets brev 2. april 2008. Høringsfristen var 30. juni 2008. Finansdepartementet mottok et stort antall høringsuttalelser.
Flere av uttalelsene var positive til utvalgets anbefalinger, men det var også mange som stilte seg negative. Særlig aktører innen deler av musikkbransjen var kritiske til forslaget. Flere av disse mente at utvalgets beregninger var mangelfulle, at de ville tape på en slik endring og at de ikke ønsket å bli omfattet av merverdiavgiftsregelverket. Treningssentrene som avga uttalelse var også imot forslaget. NIFs prinsipale standpunkt var at frivillige ikke-fortjenestebaserte aktører ikke skal belastes merverdiavgift på sine innkjøp, men kunne likevel under visse forutsetninger subsidiært støtte forslaget om en bred avgiftsplikt med en sats på 8 pst. og full fradragsrett.
I St.prp. nr. 1 (2008-2009) Skatte-, avgifts- og tollvedtak på side 58-59 er hovedsynspunktene fra noen av høringsinstansene gjengitt. Det vises til denne omtalen.
4.3 St.prp. nr. 1 (2008-2009) Skatte-, avgifts- og tollvedtak
I St.prp. nr. 1 (2008-2009) Skatte-, avgifts- og tollvedtak ble det gitt en nærmere omtale av saken.
I omtalen ble det pekt på behovet for å se nærmere på enkelte spørsmål i det videre arbeidet med oppfølgingen av Kulturmomsutvalgets utredning. Blant annet ble det vist til at det knytter seg usikkerhet til de økonomiske beregningene og at det i høringsrunden kom flere innspill som var kritiske til tallgrunnlaget. I omtalen ble det signalisert at Finansdepartementet vil gå gjennom høringsinnspillene og vurdere nærmere hvilke konsekvenser utvalgets forslag vil få for de ulike aktørene.
Det ble videre pekt på at Kulturmomsutvalget ikke utarbeidet forslag til regelverksendringer, og at det som ledd i lovforberedelsen er flere spørsmål som må avklares.
Det ble også vist til at det er nødvendig å arbeide med å avgrense området for redusert merverdiavgiftssats under en utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget for kultur og idrett.
Om den videre prosessen ble det varslet at (side 55 i proposisjonen):
«I høringsrunden har Finansdepartementet mottatt et stort antall høringsuttalelser som er nyttige innspill i det videre arbeidet. En eventuell omlegging av merverdiavgiftsregelverket på kultur- og idrettsområdet vil kreve en grundig vurdering, og det er flere spørsmål knyttet til Kulturmomsutvalgets forslag som må avklares nærmere. Det gjelder både med hensyn til de økonomiske konsekvensene for ulike aktører og den mer tekniske utformingen av nye regler. Finansdepartementet mener utvalget, sammen med innspillene i høringsrunden, har lagt et godt grunnlag for det videre arbeidet. Regjeringen tar sikte på å komme tilbake til saken i statsbudsjettet for 2010.»
4.4 Prop. 1 S (2009-2010) Skatte-, avgifts- og tollvedtak
I statsbudsjettet for 2010 presenterte Regjeringen en skisse til endring av merverdiavgiftsregelverket på kultur- og idrettsområdet. Det ble samtidig varslet at Finansdepartementet ville gjennomføre ny høring i saken, og at en deretter tok sikte på å komme tilbake til Stortinget med konkrete forslag til lovendringer slik at endringen kan innføres fra 1. juli 2010. Se omtalen i avsnitt 3.2.2 i Prop. 1 S (2009-2010) Skatte-, avgifts- og tollvedtak.
Det framgår av proposisjonen at Finansdepartementet mener det er mange fordeler ved å utvide merverdiavgiftsgrunnlaget på kultur- og idrettsområdet. Det ble vist til at en bred merverdiavgiftsplikt både vil være en god systemteknisk løsning og gi betydelige forenklinger sammenliknet med dagens regelverk. Videre ble også trukket fram at et bredt merverdiavgiftsgrunnlag med få avgrensningsproblemer vil være robust over tid. Et bredere merverdiavgiftssystem vil også i mindre grad åpne for uheldige og uønskede tilpasninger fra virksomheter som ser seg tjent med den ene eller andre avgiftsrettslige status.
Når det gjelder spørsmål om bruk av redusert merverdiavgiftssats framgår det av proposisjonen at Finansdepartementet mener at den alminnelige satsen på 25 pst. skal gjelde mest mulig generelt, men at det er en bedre løsning å utvide avgiftsgrunnlaget med en sats på 8 pst. enn at disse tjenesteområdene fortsatt er unntatt fra avgiftsplikt.
På denne bakgrunn ble det i proposisjonen varslet at Regjeringen går inn for å utvide merverdiavgiftsgrunnlaget på kultur- og idrettsområdet med en sats på 8 pst. for de nye avgiftspliktige tjenestene. På noen viktige punkter ble det imidlertid signalisert at Regjeringen vil legge opp til andre løsninger enn det Kulturmomsutvalget anbefalte.
Om den nærmere skisse til endring av merverdiavgiftsregelverket på kulturområdet ble det i proposisjonen varslet at det ikke er aktuelt å foreslå at den utvidede merverdiavgiftsplikten skal omfatte omsetning av billetter til musikkfestivaler, konserter og fri scenekunst som stand up. Bakgrunnen for dette er bl.a. høringsuttalelser fra deler av musikkbransjen. I tillegg er det enkelte kompliserte sider ved Kulturmomsutvalgets forslag til avgiftsbestemmelser for artister. Et viktig premiss for det videre arbeidet er at også annen scenekunst (som opera, teater mv.), som etter gjeldende rett er unntatt fra merverdiavgiftsplikten, fortsatt skal holdes utenfor merverdiavgiftsplikten. Det ble derfor signalisert at Finansdepartementet arbeider med å legge fram en mer begrenset reform på kulturområdet hvor det tas sikte på å innføre merverdiavgiftsplikt med en sats på 8 pst. på bl.a. inngangspenger til utstillinger i museer og gallerier, samt adgang til fornøyelsesparker og opplevelsessentre.
Det ble også signalisert at det på idrettsområdet legges opp til en annen løsning enn Kulturmomsutvalgets anbefalinger. I proposisjonen ble uttalt (se side 59):
«Idrettsområdet kjennetegnes ved at tilbudene er basert på en stor grad av frivillig innsats. Blant annet på grunn av innspill i høringen har Finansdepartementet kommet til at idrettslag som i hovedsak er basert på frivillige/ulønnede aktiviteter fortsatt bør unntas fra merverdiavgiftsplikten. I høringsrunden var det prinsipale standpunkt fra NIF at frivillige, ikke-fortjenestebaserte aktører skal slippe merverdiavgiftskostnader ved sine innkjøp. De kunne likevel subsidiært støtte forslaget om en bred avgiftsplikt med en sats på 8 pst. og fullt fradrag. NIF foretrakk også at den særskilte minstegrensen for registrering for veldedige og allmennyttige organisasjoner, herunder idrettslag, ble økt til 500 000 kroner.
Etter departementets vurderinger nås ikke målet om at den frivillige delen av idretten skal skjermes dersom en minstegrense for registrering settes på et så lavt nivå som 300 000 kroner. Finansdepartementet legger derfor opp til en særskilt avgrensning for idretten som skal sikre at bare den mest profesjonelle delen av idretten blir omfattet av merverdiavgiftsutvidelsen. Dette gjelder bl.a. aktører som driver treningssentre og golfanlegg samt de deler av idretten som har stor publikumstilstrømning og store billettinntekter. Departementet vil vurdere ulike skjermingsalternativer. Et alternativ kan være å introdusere en høyere minstegrense for registrering som knyttes til kun avgiftspliktige billettinntekter fra idrettsarrangementer.
Mange idrettslag, som har store anleggskostnader, ønsker fradragsrett for inngående merverdiavgift. En slik fradragsrett vil følge av en avgiftsplikt for omsetning. Finansdepartementet arbeider derfor med utformingen av et fleksibelt system for idrettslag som omfattes av skjermingen. En nærliggende løsning kan være å tillate frivillig registrering som innebærer merverdiavgiftsplikt med 8 pst. for de nye tjenestene og tilhørende fradragsrett. Det må imidlertid stilles krav til en eventuell frivillig registreringsordning for å unngå at idrettslag går ut og inn av merverdiavgiftsregisteret fra et år til et annet avhengig av hva som til enhver tid er lønnsomt.»
Skisse til endring ble anslått til å gi et provenytap på om lag 500 mill. kroner årlig.
I proposisjonen ble det pekt på at utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget på kultur- og idrettsområdet er en stor og krevende reform som vil omfatte en rekke aktører. I tillegg kommer at det legges opp til andre løsninger enn det Kulturmomsutvalget anbefalte, og det gjenstår flere avgrensningsspørsmål, herunder detaljene knyttet til hvordan skjermingen på idrettsområdet bør utformes for å oppnå en mest mulig effektiv og fleksibel skjerming. For at berørte aktører skal få muligheter til å komme med innspill i det pågående arbeidet, ble det derfor signalisert at det legges opp til en ny høringsrunde i saken før et lovforslag sendes til Stortinget. Det ble varslet at Finansdepartementet vil komme tilbake til Stortinget med et konkret lovforslag slik at utvidet avgiftsplikt kan innføres fra 1. juli 2010.
4.5 Innst. 3 S (2009-2010) Innstilling til Stortinget fra finanskomiteen
Av Innst. 3 S (2009-2010) Innstilling fra finanskomiteen om skatte-, avgifts- og tollvedtak, rammetilskudd mv. til kommunesektoren, tilfeldige utgifter og inntekter og statsbudsjettets kapitler om utbytte mv. for 2010 framgår at komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, sluttet seg til Regjeringens forslag. Se avsnitt 4.8.3.2.2 i innstillingen.