6 Priskontrollens innvirkning på prisutviklingen
6.1 Høringsforslaget
I høringsnotatet ble det lagt til grunn at priskontroll er unødvendig, og ikke virker etter hensikten.
6.2 Høringsuttalelsene
Noen kommuner mener priskontrollen ikke lenger har noen virkning. For eksempel uttaler Åmli kommune:
«Åmli kommune ser ingen dramatikk i at priskontroll etter konsesjonslova ved overdragingar av landbrukseigedomar blir oppheva. Forskrifta har dei seinare åra hatt lite å seie for prisutviklinga på desse eigedomane, og i endå mindre grad for å nå dei måla forskrifta var grunngjeven med.»
Kongsberg kommune mener at effekten av priskontrollen over tid er redusert og at prisene i stadig større grad er tilpasset markedspris. Kongsberg kommune uttaler:
«Effekten av priskontrollen er over tid redusert, prisene er i stadig større grad tilpasset markedspris. Selger må vurdere salgsprisen opp mot ev. gjenkjøp av bolig. Dette må avspeiles i prisene. For skog uten jord/driftsenheter er det i praksis fri prissetting.»
NORSKOG gir uttrykk for at prisreguleringen i konsesjonsloven innebærer at prisene ikke vil gjenspeile faktisk verdi. Norges Skogeierforbund uttaler at de ikke kan se at priskontroll knyttet til erverv av skog er viktig for å nå skogpolitiske mål.
De fleste som har uttalt seg om følgene av en opphevelse legger til grunn at priskontroll har effekt for prisutvikling og omsetning. Et eksempel på dette er Statens landbruksforvaltning som mener at en opphevelse:
«…vil kunne føre til større omsetning av landbrukseiendommer, kanskje særlig i en startfase. Opphevelse av priskontrollen vil sannsynligvis gi størst utslag der markedsprisen allerede generelt er høy.
Man kan videre anta at omsetningen av tilleggsjord vil øke ved fri prisdannelse.»
Flere fylkesmenn har også gitt uttrykk for at priskontroll har en prisdempende effekt.
Fylkesmannen i Sogn og Fjordane viser for eksempel til at utøvelsen priskontroll i enkeltsaker har vært normdannende for hva som oppfattes som riktig eller passende pris når landbrukseiendommer skal overdras. Fylkesmannen viser til at det ved generasjonsskifte ofte foreligger takst utarbeidet av en takstmann, og at den i mange tilfeller bygger på de prinsippene og det prisnivået som priskontrollen har etablert. Fylkesmannen mener at priskontroll dermed har medvirket til å holde egenkapitalkravet på et forsvarlig nivå. Priskontroll har også medvirket til å holde prisen på tilleggsjord på et noenlunde forsvarlig nivå.
Fylkesmannen i Sør-Trøndelag mener at priskontroll kan være en hemsko for omsetningen av landbrukseiendommer, og at den oppleves som et sterkt inngrep i eiendomsretten og avtalefriheten mellom private parter. Etter Fylkesmannens vurdering virker imidlertid priskontroll etter sin hensikt ved at den ivaretar nye eieres interesser i å få overtatt landbrukseiendom til en relativt rimelig pris. Fylkesmannen mener dette kan bidra til at unge mennesker med nye ideer og pågangsmot kan få en inngang til landbruksnæringen. Fylkesmannen uttaler:
«Etter vår vurdering er priskontrollen ett av virkemidlene som bidrar til et personlig eierskap til landbrukseiendom, og dermed at eier og driver er den samme. Priskontrollen bidrar til å holde prisnivået på landbrukseiendom nede, slik at personer som er motivert til å drive landbruk sikres en relativt rimelig inngangsbillett til yrket ved kjøp av landbrukseiendom.»
Fylkesmannen i Buskerud mener på den andre siden at en opphevelse vil få betydning for pris ved salg av tilleggsjord fordi inntektsgrunnlaget er et vesentlig moment for kjøper. Fylkesmannen uttaler i den forbindelse at prisen på landbrukseiendommer som hovedregel synes å gjenspeile forventninger om hvilket inntektsgrunnlag et gårdsbruk vil ha og at prisvurderingen derfor sjelden blir et vesentlig tema i konsesjonssaken.
Også flere kommuner har uttalt seg om priskontrollens virkning. De fleste mener priskontroll har en betydning for prisnivået. Dette gjelder for eksempel Spydeberg kommune som viser til at eksistensen av priskontroll i seg selv fører til at landbrukstakster og omsetningspriser på landbrukseiendom holdes på et akseptabelt nivå.
Mange kommuner mener at opphevelse av priskontroll vil føre til en prisøkning for noen typer eiendommer. Det påpekes at den alternative verdien av eiendommen kan gjøre det vanskelig for aktive bønder eller unge som vil inn i næringen å konkurrere med kapitalsterke kjøpere som ikke vil bruke eiendommen til landbruksformål. Hol kommune uttaler bl.a. om dette:
«Det er grunn til å anta at prisene vil øke spesielt på:
eiendommer i sentrale strøk og tettstedsnære små landbrukseiendommer i distriktene (attraktive som bosted)
eiendommer med større utmarksressurser (som kan benyttes til fritidsformål; jakt og fiske)
tilleggsjord til aktive gårdsbruk (økt konkurranse om arealene ved fri prisdannelse)»
Noen kommuner påpeker at en prisøkning på tilleggsjord vil føre til at flere ikke ønsker å kjøpe, men vil foretrekke å fortsett å leie. Blant disse uttaler Larvik kommune at det vil bli mindre attraktivt å kjøpe tilleggsjord fordi den koster mye og fordi utsiktene for lønnsomhet i landbruket vurderes som usikre. Mange synes det er enklere å drive leid jord som en kan slutte å leie den dagen økonomien i landbruket blir for dårlig.
Farsund kommune mener derimot at salg av tilleggsjord styres av andre forhold enn pris. Kommunen uttaler at eierforhold (eneeie/sameie), generasjonsskifte, beliggenhet, bruksstruktur, andel leiejord og behov for tilleggsjord i området etter kommunens erfaring har større betydning enn prisen. Samtidig mener kommunen at en ved å oppheve priskontrollen risikerer både at dagens leietakere mister viktig leiejord, at leiepriser generelt går opp og i verste fall at aktive bruk vil blir tvunget til å redusere produksjonsomfanget.
Mange kommuner mener at priskontrollen og da særlig verdsettingsprinsippene som er lagt til grunn for kontrollen, har en indirekte virkning på prisnivået for de eiendommene som ikke er konsesjonspliktige. Hvis priskontrollen oppheves, hevder mange kommuner at det vil føre til en prisøkning også for overdragelser innad i familien. Dette vil gjøre det vanskeligere for ett av barna å overta.
Norges Bondelag mener at avvikling av priskontrollen vil føre til høyere priser på landbrukseiendom i områder der andre markeder konkurrerer om de samme objektene, for eksempel boligmarkedet, men også markedet for utbygningsgrunn. De alternative markedene kan forsvare en høy pris, men prisen kan ikke forrentes ved inntekten fra landbruket.
Noen høringsinstanser har tatt opp sammenhengen mellom priskontroll og støtteordningene i jordbruket. Fylkesmannen i Vest-Agder mener at forventet framtidig støtte ved en høy fri eiendomspris vil tilgodese selger, og kan føre til at støtten må økes for å sikre framtidige eieres inntektsmuligheter. Time kommune viser også til at staten gir store tilskudd til landbruket for å sikre inntektsmuligheter. Fri prisdannelse kan øke landbrukets kapitalkostnader og svekke inntektsmulighetene. Farsund kommune mener at det ikke er riktig å gi selger mulighet til å hente ut privat fortjeneste som i vesentlig grad er tilført eiendommen gjennom statlige tilskudd.
6.3 Departementets vurderinger
Et sentralt spørsmål er om gjeldende regel om priskontroll er egnet til å nå de målene som begrunner reglene. Det er redegjort for formålene med priskontroll i kapittel 4.1.1.
Priskontroll innebærer i praksis et tak på omsetningsprisen, dvs. at priskontrollen fungerer som et virkemiddel for å dempe prisstigningen. Priskontrollen er imidlertid ikke alene om å påvirke prisen. Odelsberettigedes adgang til å løse eiendom på odel, regler om boplikt ved erverv av landbrukseiendom, regler om driveplikt og regulering til landbruksformål i plan etter plan- og bygningsloven er eksempler på regler som generelt kan bidra til å senke prisene ved omsetning av landbrukseiendom.
Departementet har merket seg at mange høringsinstanser legger til grunn at priskontrollen har en prisdempende effekt. Dette ble også lagt til grunn av departementet i St.meld. nr. 19 (1999–2000). Departementet mente den gang at opphevelse av de da gjeldende regler om priskontroll høyst påregnelig ville føre til en økning i omsetningsprisene i sentrale strøk og for tettstedsbeliggende små landbrukseiendommer i distriktene. Årsaken til dette var eiendommenes attraktivitet som bosted. Departementet antok at følgene av opphevelse ville kunne slå ut i større salgsvillighet og dermed økt omsetning av eiendom i slike områder, men at det samtidig ville øke kostnadene i jordbruket. I det typiske distriktslandbruket antok departementet at opphevelse trolig ville få mindre betydning for omsetningsprisene. Departementet antok at bruk som gir heltidsbeskjeftigelse ville bli lite berørt av en opphevelse av priskontrollen. Departementet antok imidlertid at dersom bruket bare ga delvis beskjeftigelse kunne det tenkes at situasjonen ble annerledes. Departementet antok videre at en eventuell opphevelse av priskontroll ville føre til at omsetningsprisen for tilleggsjord ville øke.
Det må legges til grunn at prisnivået for bebygd eiendom vil variere ut fra eiendommens geografisk beliggenhet, se bl.a. omtalen av forskjellene i pris knyttet til BA-sentralitet1 i kapittel 3.2.1.1. I områder der den alternative verdien av eiendommen er høy, for eksempel nær tettsteder eller attraktive fritidsområder, kan forskjellen mellom markedsprisen og bruksverdien til landbruk bli stor. I slike områder kan det være vanskelig for landbruksmyndighetene å holde seg til retningslinjene for priskontroll. Se omtale av kommunenes praksis i kapittel 4.3. Departementet mener at den geografiske variasjonen i prisnivået kan være en indikator på hvor priskontrollen eventuelt kan virke prisdempende. Det gir likevel ikke et svar på om priskontrollen faktisk har slik innvirkning på prisstigningen.
Det er flere forhold som kan ha betydning dersom en skal ta stilling til om priskontroll virker prisdempende eller ikke ved omsetning av landbrukseiendom. Et sentralt forhold er antakelig hvor mange eiendommer med priskontroll som omsettes, og hvor mange sammenlignbare eiendommer som faller utenfor kontrollen. Framstillingen av gjeldende regler i kapittel 4.1.2 og de statistiske opplysningene i kapittel 3.1 viser at et fåtall eiendommer er gjenstand for priskontroll i dag.
Flere høringsinstanser er inne på at priskontroll har en indirekte virkning. Denne problemstillingen var sentral da departementet drøftet opphevelse av priskontroll i Meld. St. 9 (2011–2012). Departementet mente da at det var usikkert om priskontroll var et egnet virkemiddel for å nå de landbrukspolitiske målene som begrunnet kontrollen. Departementet foreslo den gang likevel å beholde priskontroll fordi det ikke helt kunne utelukkes at opphevelse kunne utløse risiko for en uønsket høy prisøkning. En slik prisøkning kunne åpne for et prisnivå som utestengte grupper som det i et framtidsperspektiv ville være viktig å satse på. Omfanget av priskontroll ble imidlertid i ettertid redusert ytterligere ved at nedre beløpsgrense ble hevet til 2,5 mill. kroner i 2012, se omtale av endringene i kapittel 4.2.
Det foreligger ingen undersøkelser som viser klart hvordan prisdannelsen skjer ved overdragelse av landbrukseiendom siden dette vil variere mellom ulike eiendommer. Departementet vil derfor skissere to typetilfeller for å belyse sammenhengen mellom priskontroll og prisdannelse slik regelen er i dag:
Priskontroll gjelder ved få erverv av konsesjonspliktig bebygd eiendom. For disse ervervene har priskontroll betydning bare der markedsverdien uten priskontroll ellers ville ligget over det som ville kunne godtas med priskontroll. Priskontroll har da direkte betydning for prisfastsettelsen.
Lovverket (prinsippene for taksering ved odelsløsning og verdsettingsprinsippene for priskontroll etter konsesjonsloven) danner samlet en ramme som indirekte kan ha betydning for omsetningsprisen ved overdragelser i forbindelse med arv og skifte mellom nærstående; dvs. den største omsetningsgruppen for landbrukseiendom, se omtale i kapittel 3.1. Ved slike overdragelser er det grunn til å tro at omsetningsprisen i mange tilfeller fastsettes ut fra at den som overtar skal ha råd til å være eier. Ligger eiendommen i attraktive områder for bolig- eller fritidsbruk, kan også forholdet til de øvrige barna være en sentral faktor ved fastsettelse av overdragelsesprisen. Samlet sett antar departementet at det er lite grunnlag for å hevde at priskontroll har selvstendig betydning for prisdannelsen ved overdragelser innad i familien i forbindelse med generasjonsskifter.
Figur 3.3 i kapittel 3.3.1 viser at gjennomsnittsprisen ved erverv av landbrukseiendom til bolig- eller landbruksformål har økt betydelig i perioden 2000 til 2012. Prisøkningen kan innebære at priskontrollen kan ha hatt liten prisdempende effekt i den aktuelle perioden. I figur 3.4 er det gjort en sammenligning av landbrukseiendommer under arealgrense for priskontroll og eiendommer over denne arealgrensen. Figuren viser at prisøkningen har vært større på eiendommer med priskontroll enn på eiendommer uten slik kontroll. Også dette gir grunnlag for å stille spørsmål ved om og i tilfelle hvor stor den prisdempende effekten av priskontrollen har vært. Omtalen i kapittel 3.3.1 viser utviklingen av gjennomsnittspris ved overdragelse av henholdsvis landbrukseiendom og enebolig i den samme perioden. Sammenligningen viser at økningen har vært forholdsmessig større for landbrukseiendom hvor en betydelig andel har vært underlagt regler om priskontroll (en økning på 175%) enn for eneboliger hvor overdragelsene ikke har vært underlagt slik kontroll (en økning på 128 %). Dette støttes også av opplysningene i kapittel 3.3.2 for årene 2006, 2009 og 2012 som gjelder landbrukseiendom over arealgrensen for priskontroll. Økningen er da på 61 % for landbrukseiendom med priskontroll og 53 % for eneboliger. Opplysningene kan innebære at priskontroll kan ha hatt lite å si for prisutviklingen på landbrukseiendom. I kapittel 3.2.1.1 er også tallene for prisøkning på landbrukseiendom med priskontroll fordelt etter BA-sentralitet2 og høy pris. Fordelingen viser at prisøkningen særlig har skjedd i tettstedsnære områder. Dette er områder der priskontrollen ut fra departementets antakelser i 1999 hadde særlig betydning som et virkemiddel for å dempe prisene.
Med formål å øke omsetningen av landbrukseiendom ble det foretatt flere endringer i retningslinjene for verdsetting ved priskontroll i perioden 2002 til 2010. Dette gjaldt bl.a. endringer i kapitaliseringsrente og tillegg for boverdi, se kapittel 4.2. Endringene skulle tilsi en prisøkning både ved overdragelse av bebygd eiendom med bolig og overdragelse av ubebygde arealer. Figurene 3.3 og 3.4 bekrefter at det har skjedd en økning i gjennomsnittsprisene ved overdragelse av landbrukseiendommer i denne perioden. Økningen er størst i tettstednære områder der høye tillegg for boverdi er mest aktuelt.
Når det gjelder priskontrollens prisdempende virkning for prisutviklingen for erverv av tilleggsjord og -skog, går det fram av kapittel 3.2.2 at det ble omsatt i størrelsesorden ca. 180 ubebygde eiendommer til landbruksformål i 2012, og at omsetningen hadde omtrent tilsvarende omfang i 2006 og 2009. Departementet har ikke statistikkopplysninger som viser prisutviklingen for overdragelse av tilleggsjord og -skog. Statistikk for 2012 viser imidlertid at gjennomsnittlig omsetningspris var størst i sentrale jordbruksfylker som Vestfold og Rogaland, mens det var lavest gjennomsnittlig kjøpesum i spredtbygde områder. Departementet mener at det ut fra statistikken for ubebygd eiendom vanskelig kan utledes noe om at priskontrollen demper prisøkningen ved kjøp av tilleggsjord og -skog eller ikke.
Erverv av ubebygde eiendommer som skal nyttes til landbruksformål vil utløse konsesjonsplikt dersom eieren ikke er i nær slekt med selger, eller har odel til eiendommen. Departementet har grunn til å tro at slike overdragelser ofte gjelder tilleggsjord. Også i slike tilfeller må det antas å være to hovedgrupper omsetninger; konsesjonspliktige erverv hvor priskontrollen har betydning, og andre erverv hvor priskontroll eventuelt kan få mer indirekte betydning, se foran i kapitlet om bebygd eiendom. Det er uklart hvordan fordelingen mellom omsetningen er i disse to gruppene.
Mange høringsinstanser har vært opptatt av hvilke følger opphevelse av priskontroll vil kunne få for prisutviklingen og gir uttrykk for at opphevelse vil føre til høyere priser enn i dag både for bebygd og ubebygd landbrukseiendom, inkludert rene skogeiendommer. Spørsmålet som må stilles, er om opphevelse av priskontrollen vil kunne føre til en merkbar generell prisøkning som ellers ikke ville funnet sted dersom priskontrollen beholdes.
Der den alternative verdien til andre bruksformål er høy, for eksempel ved overdragelse av areal eller bebygd eiendom i attraktive distriktsområder som påregnelig kan tas i bruk til fritidsformål, eller eiendommer hvor boverdien er svært høy, mener departementet, som Fylkesmannen i Aust-Agder, at omsetningsprisene kan tenkes å øke. Departementet er enig med Fylkesmannen i Buskerud som viser til at avkastningsverdien trolig vil være et sentralt moment for kjøper av tilleggsjord. Også eventuelle marginalverdier ved tilleggsjordskjøpet er aktuelle i den sammenheng.
Det er på det rene at forventet framtidig støtte er et element i den lønnsomhetsvurderingen som en kjøper vil foreta ved vurdering av prisen han eller hun er villig til å gi for en landbrukseiendom. Vurderingen knyttes til den avkastningen eiendommen kan gi. Det går fram av kapittel 3.2.1.1 at hovedtyngden av omsatte landbrukseiendommer er bebygde eiendommer hvor bebyggelsen må antas å ha relativt stor betydning for omsetningsprisen, og hvor verdien av produksjonsarealene i mange tilfeller er underordnet. Betydningen av støtteordningene for prisen er derfor ikke alltid like fremtredende ved den enkelte overdragelse selv om det generelle støttenivået i landbruket er høyt. Departementet vil ut over dette peke på at støttens betydning for kjøpers vurdering av hvilken pris vedkommende er villig til å gi vil være den samme uavhengig av om priskontrollen opprettholdes eller ikke.
Enkelte høringsinstanser har likevel tatt opp sammenhenger mellom priskontroll og støtteordningene i jordbruket. Dette gjelder for eksempel Fylkesmannen i Vest-Agder som gir uttrykk for at forventet framtidig støtte ved en høy fri eiendomspris vil tilgodese selger, og at opphevelse av priskontroll dermed vil føre til at støtteordningene må økes for å sikre framtidige eiere inntektsmuligheter. Andre gir uttrykk for at en økning av eiendomsprisene vil øke kapitalkostnadene i landbruket, og dermed svekke inntektsmulighetene slik at det ikke vil være samfunnsmessig forsvarlig å gi store beløp i støtte. Som nevnt over utelukker ikke departementet at en opphevelse av priskontroll kan øke omsetningsprisene i noen områder. Om dette blir tilfelle og hvorvidt det av den grunn vil føre til en økning i støtten til landbruket er usikkert, jf. at støtteomfanget utarbeides etter forhandlinger og vedtas av Stortinget som bevilgende myndighet.
Når det offentlige yter støtte, må det også forventes at samfunnet får noe tilbake for investeringen, slik at en selger ikke kan forvente å sitte igjen med hele eiendomsverdien etter et salg. Departementet vil imidlertid peke på at lønnsomheten også innenfor andre næringer enn landbruket påvirkes av offentlige beslutninger og ulike støtteordninger; alt fra tilskudd til skattefordeler. Et eksempel på dette er utbyggere som tilgodeses med utbyggingsareal i en reguleringsplan. Det er i liten grad lagt opp til at andre næringer skal gi fra seg hele eller deler av slik gevinst ut over det som følger av ordinær skattlegging. Departementet mener at landbruket må likestilles i så henseende.
Også prisen på skogeiendommer vil variere ut fra kjøpers vurdering av avkastningsverdien. Skogbruket har gjennomgått store endringer de siste ti årene, og dagens eiendomsstruktur er ikke tilpasset en moderne driftsform. En kjøper av en skogeiendom vil derfor verdsette eiendommen ut fra dens verdier, men i tillegg vurdere den sammen med andre eiendommer kjøperen måtte ha. Dette gir retningslinjene til en viss grad anledning til. Hvilken effekt oppphevelse av priskontroll vil få for slike marginalvurderinger ved kjøp av tillegsjord og skog er usikkert.
De foreliggende statistiske opplysningene er ikke entydige. Etter en samlet vurdering av det som foreligger legger departementet til grunn at det er usikkert om priskontrollen slik den er utformet i dag er egnet til å dempe eventuell prisøkning ved erverv av både bebygd eiendom og ubebygd eiendom.