6 Dokumentasjon av analyser til ny kostnadsnøkkel

6.1 Innledning

I arbeidet med forslaget til ny kostnadsnøkkel for kommunene har Kommunal- og regionaldepartementet basert seg på egne regresjonsanalyser og på resultater fra Statistisk sentralbyrås (SSB) simultane analysemodell KOMMODE. Senter for økonomisk forskning (SØF) ved NTNU har videre på oppdrag fra departementet utredet alternative kriterier til delkostnadsnøkkelen for barnehager. SØF har også gjennomført en utredning om kommunenes utgiftsbehov i grunnskolesektoren. I tillegg er departementets arbeid i stor grad basert på Borgeutvalgets utredning fra 2005 (NOU 2005:18). Oversikten over rapporter inneholder også rapporter som er lagt til grunn i departementets vurdering av utgiftsutjevningen for fylkeskommunene.

Oversikt eksterne rapporter:

• Borge, Lars-Erik og Per Tovmo (2008): Analyser av kommunenes utgiftsbehov i grunnskolen. SØF-rapport nr 02/2008. Senter for økonomisk forskning.

• Borge, Lars-Erik, Anne Borge Johannesen og Per Tovmo (2010): Barnehager i inntektssystemet for kommunene. SØF-rapport nr 02/10. Senter for økonomisk forskning.

• Econ Pöyry (2009): Delkostnadsnøkkel videregående skole. Rapport 2009–042.

• Econ Pöyry (2010) Delkostnadsnøkkel lokale ruter. Rapport 2010–004.

• Gabrielsen m.fl. (2009): Individbasert statistikk for pleie- og omsorgstjenesten i kommunene (IPLOS). Foreløpige resultater fra arbeidet med IPLOS-data 2008. Notat 2009/48. Statistisk sentralbyrå.

• Langørgen, Audun, Simen Pedersen og Rolf Aaberge (2010): Stabilitet i kommunenes økonomiske atferd 2001–2008. Statistisk sentralbyrå.

• NOU 2005:18: Fordeling, forenkling, forbedring. Inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner.

• Pedersen, Simen (2008): Kommunenes økonomiske atferd 2001–2007. Notat 2008/60. Statistisk sentralbyrå.

• Telemarksforskning (2009): Miljøoppgaver i kommunenes utgiftsutjevning – tentative beregninger. TF-notat nr. 21/2009.

• Telemarksforskning (2009): Statlig styring og finansiering av kommunale miljøvernoppgaver. TF-notat nr. 25/2009.

Dette vedlegget dokumenterer videre analysene som departementet selv har gjennomført, og som har blitt benyttet i forslaget til ny kostnadsnøkkel for kommunene. I tillegg er det lagt til grunn oppdaterte resultater fra SSBs KOMMODE-modell. Disse er vist i avsnitt 6.3. Disse resultatene vil etter planen bli publisert i en egen rapport, Stabilitet i kommunenes økonomiske atferd 2001–2008, i løpet av mai 2010.

6.2 Datagrunnlag

I analysene av kommunenes utgifter har departementet brukt tall fra KOSTRA (Kommune-Stat-Rapportering). KOSTRA publiseres på SSB.no. Utgiftsbegrepet som er brukt er brutto driftsutgifter, fratrukket avskrivninger. I analysene er det gjennomgående benyttet tall fra KOSTRA-rapporteringen for 2008. Endelige KOSTRA-tall for 2009 vil ikke foreligge før 15. juni 2010.

Innbyggertall fordelt på ulike aldersgrupper er hentet fra SSBs befolkningsstatistikk. Bosettingskriteriene er utviklet av SSB på oppdrag fra departementet, og de oppdateres hvert år.

For de fleste sosiale kriterier som er brukt i analysene er SSB kilde til tallene, enten via offisiell statistikk eller statistikk utarbeidet for departementet. Dette gjelder data om personer med innvandrer- og flyktningbakgrunn, skilte og separerte, ugifte over 67 år, aleneboende, barn av enslige forsørgere, barn av uføre foreldre, arbeidsledige, personer på arbeidsmarkedstiltak, uføre, fattige, dødelighet, barn med grunn- og hjelpestønad, innbyggere med høyere utdanning og yrkesaktive kvinner.

Data om psykisk utviklingshemmede er opplysninger som Helsedirektoratet har fått innrapportert fra kommunene.

I analyser av pleie- og omsorgssektoren er det benyttet data om mottakere fra IPLOS (Individbasert pleie- og omsorgsstatistikk), drevet av Helsedirektoratet.

Opplysninger om barn i asylmottak er innhentet fra Utlendingsdirektoratet (UDI), mens data om mottakere av integreringstilskudd er innhentet fra Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi).

Arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV) er kilde til data om langtidsledige, personer på overgangsstønad og barn 1-2 år uten kontantstøtte.

Data som inngår i landbrukskriteriet (dyrket areal, antall driftsenheter, antall landbrukseiendommer, kommunenes areal) kommer fra Landbruks- og matdepartementet (LMD).

6.3 Resultater fra KOMMODE-modellen

KOMMODE-modellen er en modell utviklet av SSB, for å analysere variasjoner i kommunenes utgiftsbehov. I modellen estimeres kommunenes utgiftsbehov innenfor sektorene administrasjon, grunnskole, barnehage, helsestell, sosiale tjenester, pleie- og omsorgstjenester, kultur og infrastruktur innenfor et simultant likningssystem. Tabell 6.1 viser beregnet vekt på basiskriteriet og sonekriteriet ut fra KOMMODE-modellen i perioden 2006–2008, jf. Langørgen m.fl. (2010).

6.4 Delkostnadsnøkkel grunnskole

Departementet har foretatt regresjonsanalyser for å forklare variasjoner i utgifter til grunnskole per innbygger i 2008.

I analysene av kommunenes utgifter til grunnskole i 2008 er kommunene Moskenes, Torsken og Storfjord utelatt på grunn av manglende data i KOSTRA. Kommunene Aurskog-Høland, Rælingen, Skedsmo, Ringerike, Larvik, Bykle, Sirdal, Utsira, Modalen og Rødøy er utelatt fra analysene på grunn av ekstremverdier i utvalget. I tillegg er det manglende data for minoritetsspråklige for en rekke kommuner. Analysene er derfor basert på data fra 334 kommuner.

I tillegg til departementets egne analyser er det tatt utgangspunkt i SSBs KOMMODE-modell ved vektingen av basis, sone og nabo. Dette er nærmere omtalt i kapitlene 14 og 16.

I regresjonsanalysene har vi også testet følgende kriterier, som ikke har gitt effekt på kommunenes utgifter til grunnskole, eller som etter en faglig vurdering ikke er tatt med i nøkkelforslaget:

• Barn 6–15 år med grunn- og hjelpestønad

• Beregnet reisetid: Kriteriet er et mål på hvor lang reisetid innbyggerne i kommunen samlet sett må bruke for å komme seg til kommunesenteret. For de aller fleste kommuner er det ikke aktuelt å bare organisere grunnskolen i kommunesenteret, og dette kriteriet gir derfor for lange avstander i folkerike kommuner. Kriteriet fanger i så måte ikke opp trekk ved kommunenes bosettingsmønster som kan sies å ha betydning for skolestrukturen. Kriteriet er derfor ikke tatt med i nøkkelforslaget.

6.5 Delkostnadsnøkkel pleie og omsorg

Regresjonsanalyse

Departementet har foretatt regresjonsanalyser for å forklare variasjoner i utgifter til pleie og omsorg per innbygger i 2008. De uavhengige variablene er normert per innbygger. I analysene er kommunenes pleie- og omsorgsutgifter definert som brutto driftsutgifter ført på funksjonene 234, 253, 254 og 261 i KOSTRA, fratrukket avskrivninger.

I analysene av kommunenes utgifter til pleie og omsorg i 2008 er kommunene Moskenes, Torsken og Storfjord utelatt på grunn av manglende data i KOSTRA. Kommunene Modalen, Balestrand og Kvæfjord er utelatt fra analysene på grunn av ekstremverdier i utvalget. Analysene er derfor basert på data fra 424 kommuner.

I regresjonsanalysene har vi også testet følgende kriterier, som ikke har gitt effekt på kommunenes utgifter til pleie og omsorg, eller som etter nærmere vurdering ikke er tatt med i nøkkelforslaget:

• Innbyggere 0–5 år

• Innbyggere 6–15 år

• Innbyggere 18–49 år

• Innbyggere 50–66 år

• Ikke-gifte over 67 år, som andel av befolkningen over 67 år

• Antall arbeidsledige 16–59 år

• Antall innvandrere

• Antall uføre 18–49 år

• Antall uføre 50–66 år

• Antall uføre 18–49 år, som andel av befolkningen 18–49 år

• Antall uføre 50–66 år, som andel av befolkningen 50–66 år

Ressursfordeling basert på IPLOS

Departementet har på bakgrunn av brutto driftsutgifter til pleie- og omsorgstjenester i 2008 (fordelt på KOSTRA-funksjonene 234, 253, 254 og 261) og informasjon fra IPLOS 1 laget en ressursfordeling fordelt på de ulike aldersgruppene. Denne viser gjennomsnittlig ressursbruk for mottakere av pleie- og omsorgstjenester i de ulike aldersgruppene.

Grovt sett kan utgiftene på KOSTRA-funksjonene 253 og 261 klassifiseres som utgifter til institusjonstjenester, og funksjonene 234 og 254 som utgifter til hjemmetjenester. Basert på regnskapstall fra 2008 gir dette en andelsmessig fordeling av utgiftene med 47,9 pst. til institusjonstjenester og 52,1 pst. til hjemmetjenester.

I Gabrielsen m.fl. (2009) er det laget et anslag på fordelingen av timeinnsats til mottakere av hjemmetjenester, fordelt på aldersgrupper. Det foreligger ikke opplysninger om ressursinnsatsen innen institusjonstjenestene på samme måte som for hjemmetjenestene, og for å lage en ressursfordeling for institusjonstjenestene er det derfor tatt utgangspunkt i aldersfordeling til beboere på institusjoner. Ressursfordelingen på henholdsvis hjemmetjenester og institusjonstjenester er deretter vektet sammen ut fra hvor stor andel av de samlede utgiftene til pleie og omsorg de to tjenesteområdene utgjør. Gjennom toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester kompenseres kommunene for særlig høye kostnader knyttet til enkelte mottakere av pleie- og omsorgstjenester. Disse overføringene er holdt utenom i beregningen av ressursandeler. Tabell 6.4 viser de beregnede ressursandelene til de ulike aldersgruppene innen hjemmetjenester, institusjonstjenester og toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester. Kolonne 4 viser den beregnede ressursfordelingen som benyttes i fastsetting av vektingen av alderskriteriene i ny delkostnadsnøkkel for pleie og omsorg.

6.6 Delkostnadsnøkkel helsetjenester

Departementet har foretatt regresjonsanalyser for å forklare variasjoner i utgifter til helsetjenester per innbygger i 2008. De uavhengige variablene er normert per innbygger. I analysene er kommunenes helsetjenesteutgifter definert som brutto driftsutgifter ført på funksjonene 232, 233, og 241 i KOSTRA, fratrukket avskrivninger.

I analysene av kommunenes utgifter til helsetjenester i 2008 er kommunene Moskenes, Torsken og Storfjord utelatt på grunn av manglende data i KOSTRA. Kommunene Bykle, Modalen, Tydal, Vevelstad, Lurøy, Træna og Rødøy er utelatt fra analysene på grunn av ekstremverdier i utvalget. Analysene er derfor basert på data fra 420 kommuner.

I regresjonsanalysene har vi også testet følgende kriterier, som ikke har gitt effekt på kommunenes utgifter til helsetjenester, eller som etter nærmere vurdering ikke er tatt med i nøkkelforslaget:

• Beregnet reisetid

• Antall innbyggere 0–5 år, og ettårige aldersgrupper innenfor 0–5 år

• Antall innbyggere 6–15 år

• Innbyggere 16–18 år

• Innbyggere 16–21 år

• Innbyggere 19–21 år

• Innbyggere 16–66 år

• Innbyggere 67–79 år

• Innbyggere 80–89 år

• Innbyggere over 80 år

• Innbyggere 90 år og over

• Antall arbeidsledige 16–59 år

• Antall uføre 18–49 år

• Antall uføre 50–66 år

• Antall skilte og separerte 16–59 år

• Antall fattige

• Antall innvandrere

• Antall psykisk utviklingshemmede under 16 år

• Antall psykisk utviklingshemmede 16 år og over

• Opphopning av skilte, arbeidsledige og fattige

6.7 Delkostnadsnøkkel barnevern

Departementet har foretatt regresjonsanalyser for å forklare variasjoner i utgifter til barnevern per innbygger i 2008. De uavhengige variablene er normert per innbygger. I analysene er kommunenes barnevernsutgifter definert som brutto driftsutgifter ført på funksjonene 244, 251, og 252 i KOSTRA, fratrukket avskrivninger.

I analysene av kommunenes utgifter til barnevern i 2008 er kommunene Ål, Sirdal, Forsand, Grong, Evenes og Salangen utelatt fra analysene på grunn av ekstremverdier i utvalget. Kommunene Moskenes, Torsken og Storfjord er utelatt på grunn av manglende data i KOSTRA. Analysene er basert på data fra 420 kommuner.

I regresjonsanalysene har vi også testet følgende kriterier, som ikke har gitt effekt på kommunenes utgifter til barnevern, eller som etter nærmere vurdering ikke er tatt med i nøkkelforslagene:

• Antall arbeidsledige 16–59 år

• Antall langtidsledige

• Antall personer på arbeidsmarkedstiltak

• Antall personer på overgangsstønad

• Antall skilte og separerte 16–59 år (denne variabelen korrelerer med barn 0–15 år med enslig forsørger, som gir mest stabil effekt i analysene).

• Antall aleneboende

• Antall barn 0–15 år som bor med kun èn av foreldrene

• Antall uføre 18–49 år

• Antall uføre 18–66 år

• Antall barn av uføre foreldre

• Opphopning av skilte, arbeidsledige og fattige

• Opphopning av skilte og arbeidsledige

• Opphopning av skilte, arbeidsledige, fattige og enslige

• Opphopning av arbeidsledige, fattige og enslige

• Urbanitetskriterium (folketall opphøyd i 1,2)

• Dødelighet

• Antall innvandrere (flyktninger og ikke-flyktninger)

• 1. og 2. generasjons innvandrerbarn 0–15 år

• Utdanningsnivå: Uoppgitt eller ingen fullført utdanning, fullført grunnskoleutdanning, fullført videregående opplæring, utdanning på universitets- eller høyskole nivå

• Ikke-overlappende grupper: Barn 0–15 år med en enslig forsørger som er fattig, barn 0–15 år med enslig forsørger som ikke er fattig, barn 0–15 år med mer enn èn forsørger som er fattig.

• Barn 0–17 år i asylmottak

• Basis (inverst folketall 1/innbyggertall)

• Antall innbyggere 0–5 år

• Antall innbyggere 6–12 år

• Antall innbyggere 6–15 år

• Antall innbyggere 16–21 år

• Antall innbyggere 0–15 år

• Antall innbyggere 0–19 år

• Antall innbyggere 12–17 år

• Antall innbyggere 13–18 år

• Antall innbyggere 15–17 år

• Antall innbyggere 19–23 år

• Antall innbyggere 0–21 år

• Antall innbyggere 0–22 år

• Antall innbyggere 0–23 år

• Antall innbyggere 16–66 år

6.8 Delkostnadsnøkkel sosialhjelp

Departementet har foretatt regresjonsanalyser for å forklare variasjoner i utgifter til sosialhjelp per innbygger i 2008. De uavhengige variablene er normert per innbygger. I analysene er kommunenes sosialhjelpsutgifter definert som brutto driftsutgifter ført på funksjonene 242, 243 og 281 i KOSTRA, fratrukket avskrivninger.

I analysene av kommunenes utgifter til sosialhjelp i 2008 er kommunene Leirfjord, Storfjord, Torsken, Moskenes og Utsira utelatt på grunn av manglende data i KOSTRA. Analysene er derfor basert på data fra 425 kommuner.

I regresjonsanalysene har vi også testet følgende kriterier, som ikke har gitt effekt på kommunenes utgifter til sosialhjelp, eller som etter nærmere vurdering ikke er tatt med i nøkkelforslagene:

• Antall arbeidsledige 16–59 år

• Antall langtidsledige

• Antall personer på arbeidsmarkedstiltak

• Antall personer på overgangsstønad

• Antall skilte og separerte 16–59 år

• Antall aleneboende

• Antall barn 0–15 år med enslig forsørger

• Antall barn 0–15 år som kun bor med èn av foreldrene

• Antall fattige

• Dødelighet

• Antall innvandrere (flyktninger og ikke-flyktninger)

• Utdanningsnivå: Uoppgitt eller ingen fullført utdanning, fullført grunnskoleutdanning, fullført videregående opplæring, utdanning på universitets- eller høyskolenivå.

6.9 Delkostnadsnøkkel administrasjon, landbruk og miljø

I denne delkostnadsnøkkelen er vekten av basiskriteriet hentet fra den oppdaterte KOMMODE-modellen, vist i tabell 6.1, og fastsatt ut fra gjennomsnittlig vekt for årene 2006–2008. Videre er vekten på landbrukskriteriet fastsatt som i dag (jf. omtale i kapittel 16.6) og den resterende vekten er lagt på antall innbyggere.