Del 3
Resultater i kommunal sektor

10 Utvikling i kommuneøkonomien til og med 2009

10.1 Den økonomiske situasjonen i kommunesektoren

Kommunal- og regionaldepartementet viser til analysen av den økonomiske situasjonen i kommunesektoren som Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) presenterte i aprilrapporten for 2010.

Realveksten i kommunesektorens inntekter anslås til 3,9 pst. i 2009, mens veksten i de frie inntektene anslås til 3,0 pst. Den anslåtte veksten er vesentlig høyere enn inntektsveksten i de to foregående år, og også høyere enn den veksten det ble lagt opp til i budsjettopplegget for 2009. Styrkingen gjennom året har sammenheng med økte rammeoverføringer til kommunesektoren som del av de finanspolitiske tiltakene mot finanskrisen, god skatteinngang og lavere pris- og kostnadsvekst enn opprinnelig anslått. Den beregnede inntektsveksten i 2009 er eksklusive vedlikeholdstilskuddet i den finanspolitiske tiltakspakken.

I følge TBU bør netto driftsresultatet, som er hovedindikatoren for økonomisk balanse i kommunesektoren, over tid ligge på om lag 3 pst. for sektoren samlet. I 2007 og 2008 ble netto driftsresultat sterkt redusert, fra 5,5 pst. av inntektene i 2006 til 0,4 pst. i 2008. Reduksjonen hadde sammenheng med lav inntektsvekst, høy vekst i sysselsetting og driftsutgifter, renteøkning og betydelige tap på finansielle plasseringer. Utviklingen i 2009 er kjennetegnet ved høy inntektsvekst, moderat vekst i sysselsetting og driftsutgifter, lavere rentenivå, samtidig som utviklingen i finansmarkedene har gitt gevinster på finansielle plasseringer. For kommunesektoren som helhet anslås netto driftsresultat å bli rundt 3,0 pst. av inntektene i 2009.

De tre siste årene har fylkeskommunene hatt klart høyere driftsresultater enn kommunene. Kommunene utenom Oslo, som samlet sett kom ut med et negativt netto driftsresultat i 2008, ser ut til å få netto driftsresultat på om lag 2¾ pst. i 2009. Fordi driftsresultatet er holdt oppe av ekstraordinære gevinster på finansielle plasseringer, er den underliggende økonomiske balansen i kommunene fortsatt svak. Veksten i kommunesektorens bruttorealinvesteringer har vært høy de senere årene, og investeringene ligger på et historisk høyt nivå. Investeringsnivået er høyt innenfor de fleste tjenesteområder. Det høye investeringsnivået har bidratt til at sektorens gjeld har økt.

10.2 Kommunesektorens størrelse i norsk økonomi

I tabell 10.1 er det vist noen indikatorer for kommunesektorens størrelse i norsk økonomi. Indikatorene tegner i grove trekk et stabilt bilde av kommunesektorens plass i norsk økonomi fra 1990 og fram til 2009. Nedgangen fra og med 2002 målt ved samtlige indikatorer har sammenheng med at staten overtok ansvaret for spesialisthelsetjenesten (sykehusreformen).

Kommunesektoren forvalter en betydelig del av de nasjonale økonomiske ressursene. Målt som andel av bruttonasjonalprodukt for Fastlands-Norge utgjorde kommunesektorens inntekter 16,3 pst. i 2008 og 17,6 pst. i 2009. Tabell 10.1 viser videre at målt i løpende priser har kommunalt konsum som andel av BNP for Fastlands-Norge i perioden 2002–2008 holdt seg rundt 13 pst., med en økning til 13,8 pst. i 2009. Kommunalt konsum er utgifter til varer og tjenester disponert av kommuneforvaltningen, og omfatter både utgiftene til kommunenes og fylkeskommunenes egenproduksjon og deres kjøp av tjenester fra private tilbydere (som for eksempel kommunale utgifter til private barnehager eller utgifter til skolebusskjøring).

Målt i forhold til totalt antall utførte timeverk i norsk økonomi har den kommunale sysselsettingsandelen avtatt svakt de siste årene, til i underkant av 15 pst. i 2008, for så å øke til drøyt 15 pst. i 2009. Siden en relativt stor andel av kommuneansatte jobber deltid, er kommunesektorens andel av totalsysselsettingen større målt i personer enn i timeverk. Målt i antall personer anslås den kommunale sysselsettingsandelen til drøyt 19 pst. i 2009, den samme andelen som i 2002.

Økningen i kommunesektorens størrelse i 2009 målt i forhold til norsk økonomi må både ses på bakgrunn av styrkingen av kommuneøkonomien gjennom 2009 og den sterke konjunkturnedgangen i næringslivet som følge av finanskrisen og konjunkturnedgangen internasjonalt.

10.3 Inntekts- og aktivitetsutvikling

Aktiviteten i kommuneforvaltningen kan måles med en indikator, hvor sysselsetting målt i timeverk, produktinnsats og bruttoinvesteringer inngår som komponenter. I figur 10.1 sammenliknes aktivitetsveksten i kommuneforvaltningen med veksten i BNP for Fastlands-Norge i perioden 1990–2009.

I perioden 1990–2001 steg aktiviteten i kommunene med 2,7 pst. som årlig gjennomsnitt. Aktivitetsveksten var noe lavere enn volumveksten i BNP for Fastlands-Norge (3,1 pst.). For årene 2002 og 2003 var det forholdsvis lav vekst i BNP for Fastlands-Norge med drøyt 1 pst. i årlig vekst, og veksten i den kommunale aktiviteten var også lav og noe under BNP-veksten. I 2004 og 2005 tok veksten i BNP for Fastlands-Norge seg kraftig opp til rundt 4½ pst. årlig, reell vekst. Aktiviteten i kommunene økte moderat med 1,6 pst. i 2004 og ble redusert med 1,1 pst. i 2005 pga. nedgang i bruttoinvesteringene. Veksten i norsk økonomi tiltok ytterligere i 2006 og 2007 med 5–6 pst. årlig vekst i BNP for Fastlands-Norge. Aktivitetsveksten i kommunesektoren tiltok også disse to årene til om lag 3 pst. aktivitetsvekst i 2006 og drøyt 5 pst. aktivitetsvekst i 2007. I løpet av 2008 var det et markert konjunkturomslag i norsk og internasjonal økonomi. Ifølge nasjonalregnskapstall økte BNP Fastlands-Norge med 2,2 pst. i 2008, mens det var en nedgang på 1,5 pst. i 2009. Aktivitetsveksten i kommunesektoren i 2008 og 2009 var høyere med over 3 pst. begge år. Aktivitetsveksten i 2009 er da regnet eksklusive det ekstraordinære vedlikeholdstilskuddet i 2009. Medregnet vedlikeholdstilskuddet kan aktivitetsveksten anslås til om lag 5 pst. Den sterke aktivitetsveksten de siste årene kan henføres til sterk vekst i sysselsettingen og i investeringene. I tabell 10.2 vises aktivitetsveksten i kommunesektoren i perioden 1990–2009 dekomponert i utvikling i sysselsetting, produktinnsats (vareinnsats) og bruttoinvesteringer. Gjennomsnittlig årlig aktivitetsvekst i perioden var 2,4 pst.

¹ For å måle utviklingen i den samlede aktiviteten i kommuneforvaltningen brukes en indikator der endring i sysselsettingen målt i timeverk, endring i produktinnsats i faste priser og endring i brutto realinvesteringer i faste priser veies sammen. Som vekter brukes de andelene som lønnsutgifter, produktinnsats og brutto realinvesteringer utgjør av de samlede utgifter. Siden indikatoren er basert på ressursinnsatsen i kommunesektoren, fanger den ikke opp vekst i produksjonen som følge av produktivitetsvekst.

Tabell 10.3 viser realutviklingen i kommunesektorens samlede inntekter og frie inntekter fra 1990-2009. Gjennomgående i perioden har veksten i de frie inntektene vært lavere enn veksten i de samlede inntektene. Dette skyldes i første rekke at reformer og satsinger innen pleie- og omsorgssektoren, helsesektoren og barnehager har vært finansiert ved øremerkede tilskudd. Økningen i frie midler som skyldes at øremerkede ordninger innlemmes, eller at det bevilges midler til finansiering av nye oppgaver som pålegges kommunesektoren, regnes ikke med i veksten i de frie inntektene. Det innebærer at disse tallene undervurderer utviklingen i andelen frie inntekter.

Inntektsveksten varierer gjennomgående mer enn aktivitetsveksten. Dette har blant annet sammenheng med at skatteinngangen er usikker og kan avvike fra de prognosene som legges til grunn i de økonomiske oppleggene, samt at varslede svingninger i inntektene ikke vil slå fullt ut i aktivitetsnivået på kort sikt.

Fra 2003 til 2006 var det en markert bedring i den økonomiske balansen i kommunesektoren. I 2002 og 2003 økte aktiviteten i kommunesektoren med henholdsvis 1,6 og 0,9 pst. Dette var høyere enn realveksten i kommunesektorens inntekter på henholdsvis 0,3 pst. i 2002 og 0,6 pst. i 2003, jf. tabell 10.3. I 2004 og 2005 var bildet motsatt med realvekst i inntektene på henholdsvis 3,8 og 3,4 pst., mens utviklingen i aktivitetsnivået var mer moderat. I 2006 tok aktivitetsveksten i kommunesektoren seg opp til 2,9 pst., men realveksten i inntektene var høyere (5,6 pst.), blant annet som følge av sterk vekst i skatteinntektene. I 2007 og 2008 avtok inntektsveksten til henholdsvis 1,4 og 1,0 pst., mens aktivitetsveksten økte ytterligere til drøyt 5 pst. i 2007 og drøyt 3 pst. i 2008. Den høye aktivitetsveksten i kommunesektoren fortsatte i 2009, men var lavere enn den beregnede inntektsveksten. Veksten i samlede inntekter i 2009 anslås til 11,4 mrd. kroner, eller 3,9 pst. Veksten i de frie inntektene anslås til 6,2 mrd. kroner, eller 3,0 pst.

Tiltakspakken og kommunesektoren

Regjeringen la i januar 2009 fram en tiltakspakke for å stimulere sysselsettingen i norsk økonomi. En stor del av denne tiltakspakken var rettet mot kommunesektoren. Hoveddelen av dette var et tilskudd på 4 mrd. kroner til vedlikehold og oppgradering av kommunale bygg, veier og anlegg. Formålet med tilskuddet var at det relativt raskt kunne stimulere sysselsettingen innen bygg- og anleggsnæringen, samt bidra til å redusere vedlikeholdsetterslepet i kommunesektoren. Kriteriene for å bruke tilskuddet var at prosjekter på eksisterende bygg og anlegg måtte være satt i gang i løpet av 2009. Det var også åpnet for at en mindre del kunne brukes til investeringer i nybygg og nyanlegg. Slike tiltak måtte ikke bare være igangsatt, men også ferdigstilt, i 2009.

Rapporteringen fra sektoren viser at av de 4 mrd. kronene har kommunene og fylkeskommunene brukt vel 30 pst. på skolebygg, nærmere 20 pst. på samferdsel, 10 pst. på barnehager, 10 pst. på sykehjem, 10 pst. på omsorgsboliger og andre kommunale utleieboliger og 20 pst. til administrasjonsbygg, idrettsanlegg, kulturbygg, kirkebygg m.m.

Kommunene og fylkeskommunene har i all hovedsak klart å oppfylle kriteriene som ble satt. Kommunal- og regionaldepartementet har kun fått rapporter om rundt 20 tilfeller der revisor har hatt merknader til bruken av tilskuddet. Samlet utgjør dette i størrelsesorden 20 mill. kroner. Departementet vil vurdere hver enkelt sak før det tas en endelig avgjørelse på hvilke kommuner og fylkeskommuner som må returnere deler av tilskuddet til staten.

10.4 Netto driftsresultat

Netto driftsresultat for kommuner og fylkeskommuner angir forholdet mellom driftsinntekter og driftsutgifter, medregnet netto renteutgifter og låneavdrag. TBU anser netto driftsresultat som den primære indikatoren for økonomisk balanse i kommunesektoren. Netto driftsresultat viser hvor mye som kan avsettes til framtidig bruk og til egenfinansiering av investeringer. Netto driftsresultat kan dermed sies å være et uttrykk for kommunesektorens økonomiske handlefrihet. For at kommunesektoren skal være i stand til å sette av midler til egenfinansiering av investeringer og oppnå sunn økonomistyring på sikt, bør netto driftsresultat ifølge utvalget ligge på om lag 3 pst. av driftsinntektene over tid for kommunesektoren som helhet.

Figur 10.2 viser utviklingen i netto driftsresultat for kommunesektoren samlet, samt for kommunene utenom Oslo og fylkeskommunene utenom Oslo.

I perioden 1991–2001 var netto driftsresultat i kommunesektoren i gjennomsnitt 2,7 pst. av inntektene. Fra 2000 til 2003 lå netto driftsresultat på et relativt lavt nivå på nær 1 pst. i gjennomsnitt. Netto driftsresultatet for kommuner og fylkeskommuner økte fra 0,6 pst. i 2003 til 5,5 pst. av inntektene i 2006. I 2007 og 2008 ble netto driftsresultat i kommunesektoren sterkt redusert til 2,5 pst. i 2007 og videre ned til 0,4 pst. i 2008. I 2009 har driftsresultatene tatt seg betydelig opp igjen, til om lag 3 pst. samlet for kommuner og fylkeskommuner. Gjennomsnittlig årlig netto driftsresultat for perioden 2002–2009 var 2,3 pst.

En generell økning i rentenivået bidro til økte renteutgifter i 2007 og 2008. I tillegg fikk kommunene (i mindre grad fylkeskommunene) tap på finansielle plasseringer både i 2007 og 2008. I 2007 var slike tap særlig knyttet til den såkalte Terra-saken og investeringer i amerikanske verdipapirer. I 2008 bidro utviklingen i finansmarkedene til at flere kommuner ble rammet av tap på aksjer og andre verdipapirer. Bedringen i resultatene i 2009 har vært sterkere i netto driftsresultat enn i brutto driftsresultat, pga. en sterk nedgang i finansutgifter. Nedgangen i finansutgifter er dels knyttet til en generell reduksjon i rentenivået i 2009, dels har det vært betydelige kursgevinster på verdipapirer. Bedringen av netto driftsresultat fra 0,4 pst. i 2008 til 3,0 pst. i 2009 utgjør 2,6 prosentpoeng. Lavere finansutgifter bidrar med drøyt 1½ prosentpoeng av denne økningen. Noe av det resterende kan også henføres til at en del av midlene i det midlertidige vedlikeholdstilskuddet, som kommunesektoren mottok og inntektsførte i 2009, først vil bli brukt og utgiftsført i 2010.

De store svingningene i netto driftsresultat de siste årene gjelder primært kommunene, mens fylkeskommunene både har hatt mindre svingninger og et klart høyere nivå på netto driftsresultat.

Netto driftsresultat for den enkelte kommune og fylkeskommune i 2009 er vist i vedlegg 3.

Antall kommuner i ROBEK

Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK) ble opprettet 1. januar 2001 og er et register for kommuner og fylkeskommuner som på grunn av økonomisk ubalanse er underlagt noe sterkere statlig kontroll. Departementet skal føre lovlighetskontroll av budsjettvedtaket og godkjenne vedtak om låneopptak og langsiktige leieavtaler (overfor kommunene er myndigheten delegert til fylkesmannen).

På det meste, ved utgangen av 2004, var 118 kommuner oppført i ROBEK. Antallet ble redusert de påfølgende årene da mange kommuner klarte å dekke inn sine akkumulerte underskudd. Siden utgangen av 2007 har antallet ligget på i overkant av 40 kommuner, med en svak økning i løpet av 2009 og så langt i 2010. Ved inngangen til mai 2010 står i alt 53 kommuner og ingen fylkeskommuner oppført i ROBEK. De innmeldte kommunene er i all hovedsak inne på bakgrunn av at de enten har vedtatt å dekke inn tidligere underskudd over mer enn to år, eller at de ikke har klart å følge inndekningsplanen. Et fåtall er innmeldt utelukkende som følge av å ha vedtatt et årsbudsjett eller en økonomiplan i ubalanse. I overkant av ti av kommunene som for øyeblikket er i ROBEK, ser ut til å ha dekket inn tidligere underskudd i 2009. Disse kommunene vil da bli meldt ut av ROBEK så snart kommunestyret har vedtatt årsregnskapet for 2009 (innen utgangen av juni 2010). Om lag like mange kommuner som for øyeblikket ikke er i ROBEK, har imidlertid ikke dekket inn underskudd fra to år tilbake og kan ventes å bli meldt inn. Samlet sett forventes antallet kommuner i ROBEK å være på om lag samme nivå gjennom det neste året.

Selv om antall ROBEK-kommuner forventes å bli om lag uendret, gjenspeiles bedringen fra 2008 til 2009 i netto driftsresultat i at færre kommuner nå ser ut til å stå overfor økonomiske utfordringer og til å ha et behov for å tilpasse driftsnivået. Ved utgangen av 2008 hadde i overkant av 140 kommuner et akkumulert merforbruk. Om lag 50 av disse kommunene kunne dekke inn underskuddet med oppsparte midler (disposisjonsfond). De resterende godt og vel 90 kommunene måtte helt eller delvis dekke inn det akkumulerte underskuddet gjennom framtidig sparing (positive netto driftsresultat). Ved utgangen av 2009 var tilsvarende tall i overkant av 70 kommuner. Flere av kommunene som hadde et akkumulert underskudd i 2008 og som den gang var «i faresonen» for å kunne bli meldt inn i ROBEK, har altså gjenopprettet den økonomiske balansen.

Akkumulert underskudd og disposisjonsfond for den enkelte kommune og fylkeskommune i 2009 er vist i vedlegg 3.

10.5 Nettofinansinvesteringer

Nettofinansinvesteringer (tidligere benevnt overskudd før lånetransaksjoner) måles som samlede inntekter minus samlede utgifter. I de samlede utgiftene er utgifter til bruttorealinvesteringer medregnet, mens lån og avdrag er holdt utenom. En oversikt over kommuneforvaltningens samlede utgifter og inntekter er vist i vedlegg 1. Nettofinansinvestering, med tillegg for eventuelle omvurderinger av fordringer og gjeld, bestemmer utviklingen i kommunesektorens netto fordringsposisjon. Når aktivitetsveksten er høyere enn inntektsveksten trekker dette i retning av at underskuddet øker. Variasjonen i de årlige nettofinansinvesteringene henger nøye sammen med svingninger i de kommunale investeringene.

Figur 10.4 viser utviklingen i nettofinansinvesteringene samlet for kommuner og fylkeskommuner. De negative nettofinansinvesteringene økte gjennomgående fra 2000 fram til 2003, og utgjorde da knapt 16 mrd. kroner, tilsvarende 7,4 pst. av inntektene. Nettofinansinvesteringene ble redusert til noe over -10 mrd. kroner i 2004 og videre til -3,3 mrd. kroner i 2005.

Selv med en meget sterk inntektsvekst fra 2005 til 2006 og et høyt nivå på netto driftsresultatet (knapt 15 mrd. kroner), bidro det høye investeringsnivået til at det bare så vidt var positive netto finansinvesteringer i 2006 (0,7 mrd. kroner). Når investeringene i 2007 og 2008 fortsatte å øke kraftig, samt at driftsutgiftene disse to årene også steg mer enn inntektene, ble resultatet en økning i negative nettofinansinvesteringer, til 12,5 mrd. kroner i 2007 og videre til nesten 26 mrd. kroner i 2008.

Den høye inntektsveksten i 2009, sammen med reduserte renteutgifter, bidro til en viss nedgang i underskuddene i 2009. Nettofinansinvesteringene i kommunesektoren ble redusert til -22,2 mrd. kroner i 2009, tilsvarende 6,8 pst. av inntektene. Det høye nivået på underskuddene bidrar likevel til en fortsatt økning i gjeldsnivået i kommunesektoren.

Økningen i underskuddene de siste årene må ses i sammenheng med høy vekst i bruttoinvesteringene, jf. tabell 10.2. Etter at bruttoinvesteringene i kommunesektoren hadde falt reelt med om lag 10 pst. over de to årene 2004 og 2005 har investeringene steget reelt med 37 pst. fra 2005 til 2009. Investeringsnivået i kommunesektoren har etter dette kommet opp på et høyt nivå.

11 Omfang og kvalitet i kommunale tjenester

En stor del av offentlige tjenester leveres av kommuner og fylkeskommuner, og én av fem arbeidstakere er sysselsatt i kommunal sektor. Kommunesektoren forvalter dermed en betydelig del av de samlede ressursene i norsk økonomi.

I dette kapitlet redegjøres det for en del sentrale indikatorer for utviklingen i de kommunale velferdstjenestene i perioden 2005 til 2009. Det er lagt særlig vekt på utviklingen fra 2008 til 2009.

Tallene er hentet fra KOSTRA (kommune-stat-rapportering), der foreløpige tall ble publisert 15. mars 2010, IPLOS (individbasert pleie- og omsorgstatistikk) og Grunnskolens informasjonssystem (GSI). Innføring av en ny versjon av IPLOS har inntil videre medført at statistikken for mottakere av tjenester i pleie- og omsorgssektoren i 2009 er usikker og ikke direkte sammenlignbar med 2008.

Indikatorene belyser utviklingstrekk innenfor barnehagesektoren, grunnskolen, pleie- og omsorgssektoren, sosiale tjenester, boliger for vanskeligstilte, barnevern, videregående opplæring og eiendomsforvaltning.

11.1 Utviklingstrekk i kommunale tjenester 2005–2009

De viktigste målgruppene for kommunale og fylkeskommunale tjenester er barn og unge 1–18 år og innbyggere 67 år og over. I løpet av de siste fire årene har antall innbyggere i disse gruppene økt med rundt 38 200, og dette indikerer et økt behov for kommunale tjenester. Antall barn og unge i grunnskolealder har gått noe ned, mens det har vært en økning innenfor de øvrige aldersgruppene. Veksten har vært særlig sterk i aldersgruppen 16–18 år og blant de aller eldste (90 år og over). Det samlede innbyggertallet har imidlertid økt sterkere i fireårsperioden enn innbyggertallet i de forannevnte målgruppene.

I løpet av 2009 ble det hele 4 700 flere barn i barnehagealderen 1–5 år, mens antall barn og unge i henholdsvis grunnskolealder og med rett til videregående opplæring var om lag uendret. Det ble samlet sett flere eldre. Veksten var relativt sterk i antallet eldre i aldersgruppene 67–79 år (8 100) og over 90 år (1 000), mens det ble færre eldre i aldersgruppen 80–89 år (- 600). For 2009 indikerer beregninger fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal- og fylkeskommunal økonomi, at kommunesektorens merkostnader knyttet til den demografiske utviklingen var 1,6 mrd. kroner. Det er usikkerhet knyttet til beregningene, bl.a. fordi det er lagt til grunn samme standard og dekningsgrader som året før.

Barnehager

Antall barn i barnehagealder har i løpet av de siste fire årene økt kraftig. Barnehagedekningen økte fra i overkant av 76 pst. i 2005 til i overkant av 88 pst. i 2009. Vel halvparten av barna har plass i en kommunal barnehage. Hovedforklaringen på økningen er den sterke barnehageutbyggingen som har funnet sted. I løpet av perioden har nærmere 47 000 flere barn fått plass i barnehage, hvorav 8 200 i løpet av 2009. Ved inngangen til september 2009 hadde Kunnskapsdepartementet, gjennom fylkesmennene, en undersøkelse som viste at ingen barn som hadde rett til barnehageplass, sto på venteliste.

De fire siste årene har det også vært en kraftig økning i andelen heltidsplasser. I snitt tilbrakte hvert barn med barnehageplass i overkant av tre timer mer i barnehagen per uke i 2009 enn i 2005. Kapasitetsveksten har altså vært enda større enn det økningen i antall barn med barnehageplass tyder på. Målt ved antall korrigerte oppholdstimer i kommunale barnehager økte kapasiteten med 38 pst. fra 2005 til 2009, mens veksten i antall barn med plass i barnehage var om lag halvparten (21 pst.).

Parallelt med den sterke utbyggingen av barnehageplasser har det vært en kraftig økning i ressursinnsatsen, målt ved avtalte årsverk. Hvis en ser perioden siden 2005 under ett, har utviklingen i ressursinnsatsen (35 pst.) ligget litt under nivået på kapasitetsveksten i sektoren, målt ved korrigerte oppholdstimer i kommunale barnehager (38 pst.)

Andel styrere og pedagogiske ledere med godkjent førskolelærerutdanning har de siste årene gått jevnt ned, men med en liten økning fra 2008 til 2009. Nedgangen må ses i sammenheng med at antall barnehager og antall barnehageplasser har økt kraftig i samme periode. Antallet styrere og pedagogiske ledere med godkjent førskolelærerutdanning har riktignok økt, men ikke i samme takt som utbyggingen av sektoren. Andelen assistenter med fagutdanning har på sin side økt i perioden 2005 til 2009, men med en liten nedgang fra 2008 til 2009.

Grunnskole

Elevtallet i grunnskolen har gått ned de siste fire årene samlet sett, men flatet ut i 2009. Ressursinnsatsen, målt ved årstimer til undervisning, har på sin side økt gjennom hele perioden. Økningen kan i stor grad henføres til spesialundervisningen. I 2009 skyldes økningen i sin helhet at omfanget av spesialundervisning har økt. Imidlertid får hver elev som mottar spesialundervisning i snitt færre timer enn tidligere.

Nærmere seks av ti barn mellom seks og ni år hadde i 2009 plass i skolefritidsordningen (SFO). Andelen har økt med i alt sju prosentpoeng de siste fire årene, men var uendret fra 2008 til 2009.

Pleie- og omsorgstjenester

Innen pleie- og omsorgstjenestene er det økende behov knyttet til at det blir flere eldre, særlig i aldersgruppen over 90 år, samtidig som det blir flere yngre mottakere. De siste årene har antall mottakere av hjemmetjenester under 67 år økt betydelig mer enn befolkningsveksten skulle tilsi, og denne gruppen utgjør en stadig større andel av mottakerne av hjemmetjenester. Samlet sett har utviklingen de siste årene vist en betydelig endring i hvilke grupper som benytter de hjemmebaserte pleie- og omsorgstjenestene. Endring i sammensetningen av mottakergruppen med flere mottakere blant de yngre og de eldste kan tyde på økt pleietyngde blant mottakerne.

I andre halvår 2009 ble det innført ny versjon av IPLOS. Konvertering av data og produksjonsrutiner har medført en viss usikkerhet knyttet til resultatene. Endringer i innhold og standarder medfører dessuten at tallene for hjemmetjenester og institusjoner for 2008 og 2009 ikke er direkte sammenlignbare med foregående år.

Årsverk av leger i institusjon har økt betydelig, og også fysioterapeutdekningen har gått noe opp. Andelen tjenestemottakertilpassede enerom der beboeren har eget bad og toalett har økt noe i 2009. Andel årsverk med fagutdanning har økt noe i løpet av de siste fire årene og holdt seg på samme nivå fra 2008 til 2009.

Sosiale tjenester

Innenfor sosialtjenesten har det vært en nedgang i antall sosialhjelpstilfeller gjennom fireårsperioden, men det har vært en stor økning i antall tilfeller fra 2008 til 2009. Gjennomsnittlige utbetalinger har derimot økt i perioden, men har blitt noe redusert fra 2008 til 2009. Også stønadslengden er redusert, både i perioden og det siste året. Det antas at endringene fra 2008 til 2009 har sammenheng med økt pågang på sosialhjelp som følge av svekkelsen i arbeidsmarkedet.

Boliger for vanskeligstilte

På nasjonalt nivå i 2009 var antall kommunalt disponerte boliger for vanskeligstilte per 1 000 innbygger 20,5. I 2009 ble det gitt tilsagn om tilskudd til å framskaffe 2 400 utleieboliger. Dette er en stor økning fra tidligere år. Utviklingen er i tråd med regjeringens politiske ambisjoner om å øke antallet utleieboliger. Husbanken har i denne perioden hatt fokus på at kommunene får en hensiktsmessig boligmasse som kommer vanskeligstilte til gode.

Foreløpige KOSTRA-tall for 2009 viser at tre av fire husstander som oppholder seg i midlertidig botilbud har opphold av kortere varighet enn tre måneder. Regjeringens mål er at ingen skal oppholde seg lenger enn tre måneder i midlertidig botilbud. Det gjenstår derfor noe før målet er nådd. Det har vært et brudd i statistikken som innebærer at 2009-tall ikke er direkte sammenliknbare med tall fra tidligere år. I perioden 2005–2008 var det antall opphold i midlertidig botilbud som ble kartlagt. Fra og med 2009 er det antall husstander som telles. På sikt vil informasjon om antall husstander i midlertidig botilbud kunne gi et mer korrekt bilde av situasjonen.

I 2009 var 43 pst. av de kommunalt disponerte boligene tilgjengelige for personer som bruker rullestol. Dette indikerer en økning i forhold til 2008. Eldre og personer med ulike funksjonsnedsettelser utgjør årlig en høy andel av dem som tildeles kommunalt disponerte boliger. Det er derfor viktig at andelen tilgjengelige kommunalt disponerte utleieboliger fortsatt øker.

Barnevern

Netto driftsutgifter til barnevernstjenesten per innbygger i målgruppen har økt i perioden. Det er særlig de siste årene at økningen har vært sterk, ikke minst fra 2008 til 2009. Andelen netto driftsutgifter til barnevern i forhold til netto driftsutgifter til andre tjenester er stabil i perioden.

Det har vært en økning i faglærte årsverk fra 2008 til 2009 på om lag 156. Dette er omtrent som veksten for tidligere år. Gjennom perioden har det vært en kontinuerlig økning i andelen barn under undersøkelse og barn med barnevernstiltak. Andelen undersøkelser med behandlingstid over tre måneder er betydelig redusert i perioden, men det siste året ser det ut til å ha vært en økning i slike saker. 2009 tallene er imidlertid heftet med stor usikkerhet.

Videregående opplæring

Antall 16–18-åringer har i tidligere år økt kraftig, og den demografiske utviklingen har dermed hatt større konsekvenser for fylkeskommunene enn for kommunene. Andelen av 16–18-åringene som er i videregående opplæring har ligget relativt stabilt rundt 90 pst. I 2009 flatet veksten i antallet unge i alderen 16–18 år ut, og antall personer i videregående opplæring er om lag uendret fra 2008 til 2009. Det har imidlertid vært en klar nedgang i antall lærlinger, mens antall elever i videregående skole har økt tilsvarende. I 2009 var det registrert om lag 3 700 færre lærlinger i videregående opplæring enn i 2008, og det er første gang siden 2005 at antall lærlinger har gått ned. Tilbakegangen er tydelig innenfor store utdanningsprogrammer som elektrofag, bygg og anlegg samt teknikk og industriell produksjon. Noe av nedgangen i antall lærlinger kan skyldes at foreløpige tall for 2009 sammenlignes med endelige tall for 2008. Ettersom det tar tid fra lærlingen har startet i lære til lærekontrakten godkjennes, forventes de endelige tallene for 2009 å bli noe høyere. Mesteparten av nedgangen ser likevel ut til å skyldes at tilbudet av læreplasser har gått ned.

Ressursinnsatsen ved de fylkeskommunale skolene, målt ved avtalte lærerårsverk korrigert for legemeldt sykefravær og fødselspermisjon, var noe høyere i 2009 enn året før, men veksten var svakere enn veksten i elevtallet. Andelen av elevene som fikk oppfylt førstevalget i 2009 gikk ned sammenlignet med året før, mens andelen som sluttet i løpet av året ligger om lag på samme nivå som i 2008.

11.2 Eiendomsforvaltning

Ansvaret for å prioritere eiendomsforvaltning ligger til kommunesektoren selv. Kommunal- og regionaldepartementet følger opp ved å tilrettelegge for rammebetingelser som skal gjøre kommunesektoren i stand til å ivareta eiendomsforvaltningen.

En av de store utfordringene i kommunesektoren har vært mangel på kunnskap og kompetanse om eiendomsforvaltning. God kompetanse er en viktig forutsetning for at kommunene skal kunne eie og drive sine bygninger og sin eiendomsforvaltning på en effektiv måte. Kommunal- og regionaldepartementet vil derfor fortsatt støtte opp om arbeidet i KoBE (Kompetanse for Bedre Eiendomsforvaltning).

Fra og med 2009 fikk kommunesektoren bedre styringsinformasjon i form av nøkkeltall om eiendomsforvaltning i KOSTRA. Kontoplanen i KOSTRA ble fra og med 2008 i hovedsak tilpasset NS3454 (Norsk standard om livssykluskostnader for byggverk). I tillegg er det etablert rapportering av data om bygningsareal til bygningene for (fylkes)kommuner og (fylkes)kommunale foretak. I KOSTRA-publiseringen for 2010 ble det publisert tall for 2009, slik at det nå finnes en tidsserie på to år.

Den foreløpige publiseringen av 2009-tallene viser at 363 kommuner og 18 fylkeskommuner har rapportert arealdata som danner grunnlag for nøkkeltall om eiendomsforvaltning. KOSTRA gir nøkkeltall om prioriteringer, dekningsgrader, produktivitet og utdypende tjenesteindikatorer på en rekke forhold knyttet til ansvaret med å forvalte bygninger.

Tallene i tabell 11.8 og 11.9 viser at kommunesektoren prioriterer eiendomsforvaltning av sentrale formålsbygg sterkere i 2009 enn i 2008. Det samlede arealet per innbygger har vært stabilt fra 2008 til 2009. Enhetskostnadene per kvadratmeter har nominelt sett økt noe fra 2008 til 2009. Utgiftene for kommunene til vedlikeholdsaktiviteter har økt betydelig for både kommuner og fylkeskommuner. Dette kan ha sammenheng med tiltakspakken som i stor grad ble brukt i 2009. Energikostnadene per kvadratmeter ble redusert med 1,8 pst. for kommunene og 12,4 pst. for fylkeskommunene. Siden dette er relativt ny statistikk, er det grunn til å ta forbehold om enkelte feil i tallene.

Departementet vil gi Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet 2 471 000 kroner i tilskudd i 2010 til gjennomføring av et femårig FoU-program om kommunal eiendomsforvaltning. 471 000 kroner er overføring fra 2009. Programmet omfatter et doktorgradsprogram, forskerstyrte prosjekter og brukerstyrte prosjekter. Programmet tar sikte på å legge grunnlaget for bedre eiendomsforvaltning i et langsiktig perspektiv. På mellomlang sikt forventes det at det utvikles kunnskap og effektive verktøy som gir bedre grunnlag for politisk styring og faglig forvaltning av kommunal og fylkeskommunal eiendomsmasse.

Det er fortsatt nødvendig for de fleste kommuner å høyne statusen på eiendomsforvaltning og prioritere ressurser på kort sikt med tanke på et godt, verdibevarende vedlikehold, noe som igjen vil sikre gode tjenester for brukerne av de kommunale og fylkeskommunale bygningene, god økonomi og økt handlingsrom i framtiden for kommunene og fylkeskommunene.