7 Forslag om å ta bort kravet om sakkyndig vurdering ved vedtak om inntil to år ekstra tid i videregående opplæring for elever med rett til særskilt språkopplæring
7.1 Bakgrunnen for forslaget
Elever i videregående opplæring med et annet morsmål enn norsk eller samisk, kan ha behov for ekstra tid til å gjennomføre videregående opplæring. Noen av disse elevene har for eksempel kommet til Norge sent i opplæringsløpet og har derfor vanskeligheter med å bruke norsk som opplæringsspråk. Opplæringsloven § 3-1 gir elever som har rett til særskilt språkopplæring etter opplæringsloven § 3-12, rett til videregående opplæring i inntil to år ekstra når eleven trenger det i forhold til opplæringsmålene. Hvorvidt en elev har rett til særskilt språkopplæring, avgjøres av fylkeskommunen ved en kartlegging av elevens norskferdigheter, jf. opplæringsloven § 3-12. Om eleven har rett på ekstra tid i videregående opplæring, avgjøres etter at PP-tjenesten har foretatt en sakkyndig vurdering av elevens behov og utbytte av utvidet tid, jf. § 3-1 femte ledd.
I forbindelse med at lovforslag om innføringstilbud var på høring høsten 2011, fikk departementet innspill fra flere høringsinstanser om at saksbehandlingsreglene for vedtak om ekstra tid i videregående opplæring for elever med rett til særskilt språkopplæring bør endres. 1. august 2012 ble innføringstilbud tillatt ved at opplæringsloven § 3-12 fikk et nytt femte ledd. Innføringstilbud innebærer at nyankomne elever fra språklige minoriteter får et særskilt organisert opplæringstilbud i inntil to år. Formålet med innføringstilbud er at elevene skal lære norsk godt nok til å kunne delta i ordinær opplæring.
Departementet ba Utdanningsdirektoratet 1. november 2012 om å innhente erfaringer fra fylkeskommunene om bruk av sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten ved vedtak om utvidet tid i videregående opplæring for denne elevgruppen. Det ble undersøkt hvorvidt fylkeskommunene anser dagens ordning som hensiktsmessig og hvordan ordningen praktiseres. 17 fylkeskommuner kom med tilbakemelding, og de fleste ga uttrykk for at dagens ordning med sakkyndig vurdering ikke er hensiktsmessig og at det er tilstrekkelig at dette vurderes av fylkeskommunen.
7.2 Gjeldende rett
Rett til utvidet tid i videregående opplæring er regulert i opplæringsloven § 3-1 femte ledd. Bestemmelsen gir elever som har rett til særskilt språkopplæring etter § 3-12, rett til videregående opplæring i inntil to år ekstra dersom eleven har behov for ekstra tid.
Den ekstra opplæringstiden kommer i tillegg til de tre årene eleven har rett til videregående opplæring etter opplæringsloven § 3-1. Retten til utvidet tid i videregående opplæring innebærer heltids opplæring i inntil to år ekstra. Vedtak om utvidet opplæringstid kan fattes gjennom hele opplæringsløpet. Ekstra tid kan dermed benyttes tidlig i løpet, for eksempel ved at Vg1 tas over to år, eller det kan tas på slutten dersom det viser seg at eleven har behov for mer tid for å fullføre.
Opplæringsloven § 3-1 femte ledd lyder:
«Elev som etter reglane i kapittel 5 har rett til spesialundervisning, har rett til vidaregåande opplæring i inntil to år ekstra når eleven treng det i forhold til opplæringsmåla for den enkelte. Før fylkeskommunen gjer vedtak om utvida opplæringstid, skal det liggje føre sakkunnig vurdering av dei særlege behova eleven har. Retten gjeld også for elevar som har rett til opplæring i og på teiknspråk etter § 3-9, rett til opplæring i punktskrift etter § 3-10 eller rett til særskild språkopplæring etter § 3-12.»
Hvorvidt en elev har rett til særskilt språkopplæring, avgjøres av fylkeskommunen ved en kartlegging av elevens norskferdigheter, jf. opplæringsloven § 3-12. Før fylkeskommunen fatter vedtak om utvidet opplæringstid etter § 3-1, skal det foreligge en sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten av elevens behov for mer tid i videregående opplæring. Det er ikke et vilkår at eleven har kommet til Norge sent i skoleløpet. Det avgjørende for retten er elevens konkrete behov for utvidet tid, noe som avgjøres ut fra en vurdering av elevens behov for språkopplæring og utbytte av ekstra tid. Dette undersøkes og fastsettes i den sakkyndige vurderingen. Den sakkyndige vurderingen må konkludere med at eleven vil ha utbytte av å få utvidet tid for at fylkeskommunen skal kunne fatte vedtak om ekstra tid i videregående opplæring.
7.3 Høringen
7.3.1 Høringsforslaget
I høringsnotatet foreslo departementet å ta bort kravet om sakkyndig vurdering ved vedtak om inntil to år ekstra tid i videregående opplæring for elever med rett til særskilt språkopplæring. Departementet reiste spørsmål ved om det er nødvendig og hensiktsmessig med en sakkyndig vurdering for denne elevgruppen. Dette fordi behovet til disse elevene vil være knyttet til språkopplæring og således basert på en annen type vurdering enn den PP-tjenesten ellers gjør. Kartleggingen av elevens norskferdigheter som blir sentral her, gjøres av fylkeskommunen.
Departementet viste til undersøkelsen som Utdanningsdirektoratet utførte for departementet, omtalt i kapittel 7.1, og at de fleste fylkeskommunenes tilbakemelding var at kravet om sakkyndig vurdering, i tillegg til fylkeskommunenes kartlegging av norskferdigheter, var unødvendig. Fylkeskommunene ga blant annet tilbakemelding om at dagens ordning fører til at det blir en uryddig saksgang hvor en stor del av utredningen må skje i skolen og at det blir mye formaliteter, rapportskriving og klientifisering av elever som i utgangspunktet ikke trenger bistand fra PP-tjenesten. Fylkeskommunene pekte også på at PP-tjenesten sjelden kjenner elevene fra før og at det derfor er vanskelig for PP-tjenesten å utøve sin sakkyndighet på en god måte. Fylkeskommunene har derimot god kjennskap til de minoritetsspråklige elevene og har blant annet fulgt dem gjennom kartlegging, planlegging, gjennomføring og evaluering av særskilt språkopplæring og annen opplæring. På bakgrunn av dette er det flere fylker som mener at fylkeskommunene vil være i bedre stand til å dokumentere behovet for utvidet tid enn PP-tjenesten.
Om resultatene av undersøkelsen uttalte departementet:
«Etter departementets vurdering er dette viktige synspunkter og vurderinger. Dersom sakkyndig vurdering ikke er egnet i denne type saker og vurderingene gjøres like godt eller bedre av fylkeskommunen, vil en sakkyndig vurdering kun være unødvendig tids- og ressursbruk. Dersom denne oppgaven blir lagt til fylkeskommunen vil det frigjøre kapasitet hos PP-tjenesten og medføre kortere saksbehandlingstid både i denne type saker og andre saker.»
I høringsforslaget uttaler departementet at etter departementets vurdering vil vedtak om utvidet tid for denne elevgruppen bli fattet på et forsvarlig og riktig grunnlag selv om PP-tjenesten ikke er med i vurderingen av om eleven har behov for ekstra tid. Om dette sier departementet:
«Vedtakene vil fremdeles bli truffet av fylkeskommunen på bakgrunn av en grundig vurdering av elevenes språkkunnskaper. I tillegg mener departementet at fylkeskommunens kompetanse og oppgaver i språkkartleggingen og opplæringen av eleven, gjør de egnet og kompetent til å vurdere om eleven har behov for ekstra tid i videregående opplæring. Det kan være en viss fare for at andre behov som eleven har, ikke blir oppdaget dersom PP-tjenesten ikke er med i vurderingen. Dette kan etter departementets syn ikke være et avgjørende argument for å opprettholde dagens ordning. Ved mistanke om at eleven har andre behov, skal skolen kontakte PP-tjenesten. Dagens ordning er ikke til for å fange opp andre behov som eleven kan ha, selv om det kan skje i enkelttilfeller. Departementet understreker at det bare er i tilfeller der utvidet tid er språklig begrunnet, jf. § 3-12, at sakkyndig vurdering ikke er nødvendig. Dersom det er en mer sammensatt begrunnelse for at eleven trenger ekstra tid i videregående opplæring, for eksempel at eleven har behov for spesialundervisning i tillegg til særskilt språkopplæring, må PP-tjenesten utarbeide en sakkyndig vurdering etter reglene for spesialundervisning. Departementet vil videre fremheve at lovforslaget ikke innebærer noen endringer i elevenes rettigheter til utvidet tid. Det er bare saksbehandlingsreglene som foreslås endret. Rettigheten til utvidet til består uendret, forslaget innebærer at det legges til rette for en bedre og raskere oppfyllelse av rettigheten.»
Departementet pekte i høringsforslaget på at utvidet tid i videregående opplæring er særlig aktuelt for elever som følger eller skal følge et innføringstilbud. Dette fordi elever i innføringstilbud bruker av sin rett til videregående opplæring etter opplæringsloven § 3-1, noe som betyr at elevene ikke automatisk har rett til ett eller to år ekstra for å fullføre videregående opplæring. Det vil derfor være hensiktsmessig at det gis utvidet tid til dette. Det er viktig at vedtak om utvidet tid fattes raskt for disse elevene. En sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten kan medføre forlenget saksbehandlingstid, noe som vil være uheldig for de elevene det gjelder. I vedtaket om innføringstilbud kan det gjøres avvik fra læreplanverket for den aktuelle eleven i den utstrekning dette er nødvendig for å ivareta elevens behov, jf. opplæringsloven § 3-12 femte ledd. Det er bare i perioden eleven går i innføringstilbud at det kan gjøres avvik fra læreplanverket på denne bakgrunn. Det er ikke nødvendig å fatte vedtak om spesialundervisning med forutgående sakkyndig vurdering for å gjøre avvik etter § 3-12. I disse situasjonene er det tilstrekkelig med fylkeskommunens vurdering, noe som er begrunnet med at elevene kartlegges underveis i opplæringen og at det er denne kartleggingen som ligger til grunn for hvilken språkopplæring eleven har behov for, og hvilke avvik fra læreplanverket som er nødvendig for å ivareta elevens behov.1
Departementet mente derfor at:
«Ettersom fylkeskommunen både fatter vedtak om særskilt språkopplæring og innføringstilbud, herunder vurderer og avgjør om det skal gjøres avvik fra læreplanverket, fremstår det som lite hensiktsmessig at det må foreligge en sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten før fylkeskommunen kan fatte vedtak om utvidet tid. Her vil det etter departementets mening være mest hensiktsmessig og effektivt at fylkeskommunen også vurderer om eleven har behov for utvidet tid. Departementet kan ikke se at det foreligger noen tungtveiende grunner for at PP-tjenesten skal vurdere og utarbeide en sakkyndig vurdering i disse tilfellene.»
Når det gjelder elevene med vedtak om særskilt språkopplæring, men som ikke går i innføringstilbud, kan situasjonen være noe annerledes. Disse elevene går ikke i et fastsatt tilbud hvor det er lagt opp til at de skal bruke lengre tid. Disse elevene har heller ikke avvik fra læreplanen. Selv om disse elevene som oftest ikke har fullt så store språkutfordringer som elever i innføringstilbud, kan også disse ha behov for lengre tid. Om dette uttalte departementet:
«Hvorvidt sakkyndig vurdering er mer hensiktsmessig her enn for elever i innføringstilbud, kan det stilles spørsmål ved. Etter departementets vurdering er det imidlertid neppe grunn til å ha ulike saksbehandlingsregler for disse to gruppene, ettersom også disse elevene får utvidet tid basert på en vurdering av behovet for språkopplæring og utbyttet av utvidet tid.»
Departementet viste i høringsnotatet til at den foreslåtte endringen innebærer at saksbehandlingsreglene for utvidet tid for elever med særskilt språkopplæring endres, slik at det er tilstrekkelig at fylkeskommunen undersøker og vurderer elevens behov og utbytte av utvidet tid i videregående opplæring. Dette gjelder tilsvarende for private skoler ettersom det følger av privatskoleloven § 3-3 fjerde ledd at opplæringsloven § 3-1 femte ledd gjelder så langt det passer for elever ved private videregående skoler.
7.3.2 Høringsuttalelser
26 høringsinstanser har kommet med tilbakemelding til dette lovforslaget. 22 høringsinstanser støtter forslaget om å ta bort kravet til sakkyndig vurdering, to instanser har kommentarer uten å gi uttrykk for om de er for eller imot forslaget, én støtter delvis forslaget, og én støtter det ikke.
Av høringsinstansene som har kommet med tilbakemelding er det 11 fylkeskommuner, og alle er positive til lovendringen. Oslo kommune støtter forslaget og viser til at elever med rett til særskilt språkopplæring har behov for mer opplæring i norsk språk, og at dette behovet knytter seg til innvandringshistorie og ikke nødvendigvis til lærevansker som behøver utredning eller sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten. Troms fylkeskommune mener forslaget fører til at man unngår en klientifisering av elever som i utgangspunktet ikke trenger bistand fra PPT.
Telemark fylkeskommune skriver at:
«Mange elever som burde hatt nytte av dette tilbudet benytter seg ikke av det, og det er derfor viktig å forenkle denne prosessen. Særskilt norskopplæring er dessuten ikke å regne som spesialundervisning, og det er derfor ikke riktig å kreve sakkyndig vurdering i forbindelse med vedtak om ekstra tid i videregående skole.»
Fjell kommune ønsker forslaget om å fjerne kravet til sakkyndig vurdering velkommen, og skriver at:
«Fylkeskommunen sin kompetanse på kartlegging av minoritetsspråklege er så god og grundig, at det er unødvendig å bruke PPT for å vurdere om eleven har behov for ekstra tid i videregåande skule.»
Utdanningsforbundet støtter forslaget, så lenge kravet om sakkyndig vurdering ikke tas bort for andre tilfeller i § 3-1 femte ledd enn foreslått. Organisasjonene NAFO, NHO, FUG og ISAAC støtter også lovforslaget. KS skriver at de er positive til departementets forslag og mener det rydder i forholdet mellom spesialundervisning, som krever sakkyndig vurdering, og språklig tilrettelagt opplæring, som ikke krever sakkyndig vurdering.
Barneombudet er enig i at fylkeskommunens språkkartlegging burde være tilstrekkelig til å fatte vedtak og at dette vil føre til effektivisering, men mener at skoleeier kan være tilbøyelig til å la økonomiske prioriteringer gå foran elevens beste og at elever kan trenge en sakkyndig vurdering i de tilfeller der fylkeskommunen avslår retten. Barneombudet mener derfor at eleven må samtykke dersom det skal fattes vedtak uten sakkyndig vurdering.
Helse- og omsorgsdepartementet gir ikke uttrykk for om departementet er for eller mot forslaget, men etterspør en vurdering av fylkeskommunenes kompetanse til å kartlegge elevenes behov for særskilt språkopplæring og hvordan det skal kvalitetssikres at det blir gjort en grundig og individuelt tilpasset vurdering og kartlegging av denne gruppen.
Likestillings- og diskrimineringsombudet mener kravet om sakkyndig vurdering bør bli stående, og viser til at forskning har vist at språklige minoritetselever med andre typer læringsvansker i tillegg til språkvansker, for eksempel dysleksi, risikerer å bli stående uten et lovpålagt tilrettelagt tilbud for sin nedsatte funksjonsevne. Dermed kan effektiviseringshensyn komme i direkte konflikt med hensynet til sentrale menneskerettighetsforpliktelser om et likeverdig undervisningstilbud.
7.4 Departementets vurderinger og forslag
7.4.1 Generelt om forslaget
Elever med rett til særskilt språkopplæring kan ha behov for ekstra tid til å gjennomføre videregående opplæring. Det kan for eksempel være at eleven har kommet til Norge sent i opplæringsløpet og derfor har vanskeligheter med å bruke norsk som opplæringsspråk. Noen av disse elevene kan ha behov for å gå ett eller to år i innføringstilbud for å lære norsk før de følger ordinære klasser, noe som innebærer at de bruker av sin rett til videregående opplæring. Etter gjeldende rett gir opplæringsloven § 3-1 elever som har rett til særskilt språkopplæring etter opplæringsloven § 3-12, rett til videregående opplæring i inntil to år ekstra når eleven trenger det i forhold til opplæringsmålene. Hvorvidt en elev har rett til særskilt språkopplæring, avgjøres av fylkeskommunen ved en kartlegging av elevens norskferdigheter, jf. opplæringsloven § 3-12. Om eleven har rett på ekstra tid i videregående opplæring, avgjøres etter at PP-tjenesten har foretatt en sakkyndig vurdering av elevens behov og utbytte av utvidet tid, jf. § 3-1 femte ledd.
Nesten alle høringsinstansene som har kommet med tilbakemelding er positive til forslaget, og fremhever at det ikke er nødvendig eller hensiktsmessig med et krav om sakkyndig vurdering for å fatte vedtak om utvidet tid for denne elevgruppen. Det oppgis at behovet til disse elevene knytter seg til norskferdigheter og ikke nødvendigvis lærevansker som behøver bistand fra PP-tjenesten. Departementet mener det vil være unødvendig tids- og ressursbruk at PP-tjenesten skal utarbeide sakkyndig vurdering i slike saker. Departementet vil særlig trekke frem at fylkeskommunene allerede foretar kartleggingen av elevenes norskferdigheter, noe som vil være sentralt i vurderingen av elevens behov for utvidet tid. I tillegg har fylkeskommunen god kjennskap til disse elevene og deres behov, blant annet gjennom opplæring og kartlegging. Departementet mener derfor at vedtak om utvidet tid for denne elevgruppen vil bli fattet på et forsvarlig og riktig grunnlag selv om PP-tjenesten ikke er med i vurderingen av om eleven har behov for ekstra tid.
Helse- og omsorgsdepartementet etterspør en vurdering av fylkeskommunenes kompetanse til å kartlegge elevenes behov for særskilt språkopplæring, og hvordan det skal kvalitetssikres at det blir gjort en grundig og individuelt tilpasset vurdering og kartlegging av denne gruppen. Departementet vil understreke at forslaget ikke innebærer noen endring i oppgavene til fylkeskommunen når det gjelder å vurdere om en elev har rett til særskilt språkopplæring etter § 3-12. Fylkeskommunen har allerede i dag plikt til å kartlegge minoritetsspråklige elevers ferdigheter i norsk før det blir fattet vedtak om særskilt språkopplæring. Det kan også legges til at skoleeier har ansvar for å ha riktig og nødvendig kompetanse i virksomheten, og et system som gir anledning til nødvendig kompetanseutvikling, jf. opplæringsloven § 10-8.
Utdanningsforbundet støtter forslaget så lenge det ikke gjelder andre tilfeller enn foreslått. Departementet vil understreke at forslaget om å ta bort kravet til sakkyndig vurdering bare gjelder for elever med vedtak om særskilt språkopplæring etter § 3-12. Dersom det foreligger en mer sammensatt begrunnelse for at eleven trenger ekstra tid i videregående opplæring, for eksempel at eleven har behov for spesialundervisning i tillegg til særskilt språkopplæring, må PP-tjenesten utarbeide en sakkyndig vurdering.
Barneombudet støtter i utgangspunktet forslaget, men foreslår at det stilles krav om samtykke fra eleven dersom det skal fattes vedtak uten sakkyndig vurdering. Dette fordi skoleeier kan være tilbøyelig til å la økonomiske prioriteringer gå foran elevens beste. Barneombudet viser til at utvidet tid gir økte utgifter for fylkeskommunene, og at elever som ikke går i innføringstilbud kan ha behov for en sakkyndig vurdering i de tilfeller der fylkeskommunene avslår retten. Departementet kan ikke se at det skal være nødvendig å stille krav om samtykke fra eleven, slik ombudet foreslår. Departementet vil understreke at fylkeskommunen ikke kan avslå en elevs rett til ekstra tid i videregående opplæring fordi oppfyllelse av retten gir økte utgifter. Departementet vil også peke på muligheten eleven har til å klage til fylkesmannen, dersom det ikke innvilges utvidet tid og eleven selv mener han/hun har behov for dette.
Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) mener kravet om sakkyndig vurdering bør bli stående og viser til at forskning har vist at språklige minoritetselever med andre typer læringsvansker i tillegg til språkvansker, for eksempel dysleksi, risikerer å bli stående uten et lovpålagt tilrettelagt tilbud for sin nedsatte funksjonsevne. LDO mener derfor at effektiviseringshensyn kan komme i direkte konflikt med hensynet til sentrale menneskerettighetsforpliktelser om et likeverdig undervisningstilbud. LDO peker også på at forslaget samsvarer dårlig med satsningen mot frafall av minoritetselever, ettersom endringen vil kunne ramme minoritetselever som sliter og står i fare for å falle ut av videregående utdanning. Departementet vil understreke at det bare er i tilfeller der eleven kan få utvidet tid på grunn av at eleven har rett til særskilt språkopplæring, at sakkyndig vurdering ikke er nødvendig. I tilfeller der det foreligger en mer sammensatt begrunnelse for at eleven trenger ekstra tid i videregående opplæring, for eksempel at eleven har behov for spesialundervisning i tillegg til særskilt språkopplæring, må PP-tjenesten utarbeide en sakkyndig vurdering. Departementet vil også vise til at dagens ordning med sakkyndig vurdering før det fattes vedtak om ekstra tid i videregående opplæring, ikke har som hensikt å få kartlagt behov for spesialundervisning. Dette skal gjøres uavhengig av retten til utvidet tid dersom skolen antar at eleven også kan ha behov for spesialundervisning. Forslaget om å ta bort kravet til sakkyndig vurdering innebærer at det legges til rette for en bedre og raskere oppfyllelse av å få vedtak om utvidet tid. Departementet kan ikke se noen grunn til at dette ikke samsvarer med arbeidet om å hindre frafall av minoritetselever i videregående skole.
7.4.2 Departementets forslag
Departementet foreslår, i samsvar med høringsnotatet, at kravet om sakkyndig vurdering ved vedtak om inntil to år ekstra tid i videregående opplæring tas bort for elever som har rett til særskilt språkopplæring etter § 3-12. Forslaget innebærer at saksbehandlingsreglene for utvidet tid for elever med særskilt språkopplæring endres, slik at det er tilstrekkelig at fylkeskommunen undersøker og vurderer elevens behov og utbytte av utvidet tid i videregående opplæring. Dette gjelder tilsvarende for private skoler, ettersom det følger av privatskoleloven § 3-3 fjerde ledd at opplæringsloven § 3-1 femte ledd gjelder så langt det passer for elever ved private videregående skoler.