Del 3
Modernisering av kommunesektoren, lokaldemokrati og kommunalt handlingsrom

5 En enklere hverdag for folk flest

Regjeringen ønsker en enklere hverdag for både innbyggere og næringsliv gjennom å forenkle, fornye og forbedre tjenestene i offentlig sektor. Regjeringen har derfor valgt en enklere hverdag for folk flest som ett av sine åtte satsingsområder. Dette innebærer en sentral rolle også for kommunene.

5.1 Regjeringens arbeid for en enklere hverdag

Et systematisk moderniseringsarbeid er satt i gang gjennom regjeringens satsingsområde «En enklere hverdag for folk flest». Også i andre av de åtte satsingsområdene som regjeringen har prioritert, inngår viktige reformer i statlig og kommunal sektor, endringer som vil ha betydning for innbyggere og næringsliv.

Viktige tematiske områder i moderniseringsarbeidet er å:

• Øke valgfriheten for innbyggerne

• Fjerne tidstyver i arbeidet

• Forenkle regelverk

• Digitalisere forvaltningen og offentlige tjenester

• Bedre styring og ledelse i forvaltningen

Økt valgfrihet for innbyggerne omfatter ulike tiltak som vil øke innbyggernes mulighet til å velge selv. Det handler blant annet om friere brukervalg i kommunal sektor og større valgfrihet ved valg av skole eller behandling i helse- og omsorgstjenester (psykisk helsevern, rusomsorg, brukerstyrt personlig assistanse, rehabilitering).

Tidstyver er et begrep som kan brukes om aktiviteter, rutiner og uklart språk som skaper unødig tidsbruk for innbyggerne («foran skranken»), og om ineffektive løsninger internt i forvaltningen og unødvendig regelverk («bak skranken»).

Staten har gjennom prosjektet «Klart språk i staten» jobbet med å stimulere til et bedre og mer brukervennlig språk i statlige virksomheter. Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) har sammen med Språkrådet vært ansvarlige for prosjektet. Prosjektet ble avsluttet i 2012, men arbeidet for et bedre og mer brukervennlig språk i statlige virksomheter fortsetter selv om prosjektperioden er over. Klarspråkarbeidet blir nå utvidet til kommunal sektor. KS har fått støtte fra departementet til å gjennomføre et pilotprosjekt for klart språk i kommunesektoren. Kommunene har mye kontakt med innbyggerne og næringslivet og tilbyr i stor grad de samme tjenestene over hele landet. Kommunene produserer også et stort volum av brev og dokumenter, blant annet i form av vedtak, retningslinjer og informasjonsbrev. Det er derfor et stort gjenbrukspotensiale for forståelige og klare standardtekster. Godt og forståelig språk vil kunne bidra til å bedre rettsikkerheten. Innbyggere som ikke forstår informasjonen fra det offentlige, vil heller ikke være i stand til ivareta egne rettigheter og forstå sine plikter. Godt språk i kommunikasjonen med innbyggerne vil også kunne bety færre telefonhenvendelser og vil kunne frigjøre ressurser i den kommunale forvaltningen. Dårlig språk er anslått å koste staten 300 mill. kroner årlig. Det er ikke gjort tilsvarende undersøkelser for kommunesektoren, men det er grunn til å tro at kostnadene for kommunesektoren også er betydelige.

Enklere regelverk er et viktig bidrag til å gi en enklere hverdag for folk flest. Den politiske plattformen lister opp flere konkrete regler som skal forenkles. Blant annet har regjeringen startet en gjennomgang for å få enklere regler for behandlingen av plan- og byggesaker. Disse endringene vil bidra til å holde byggekostnadene nede, øke tempoet i planprosessene og skape en enklere hverdag for næringsliv, kommuner og folk flest. Forenkling av lover og regler betyr også at det blir enklere for innbyggerne å forstå loven og følge reglene. En viktig form for forenkling er å arbeide for klarere språk i brev og skjemaer fra offentlige organer og i lover og forskrifter.

Digitalisering av offentlige tjenester og automatisering av interne arbeidsprosesser er viktig for å forenkle, fornye og forbedre forvaltningen. Digitaliserte tjenester vil gi en enklere hverdag både for innbyggere og næringsliv, samtidig som det legger til rette for at stat og kommune kan løse oppgavene mer effektivt. Ved å digitalisere interne arbeidsprosesser i forvaltningen og ulike tjenester som befolkningen må søke myndighetene om, kan vi få raskere svar og bedre rettssikkerhet. Kartverket foretar årlig nesten 1,5 millioner registreringer i tinglysing av fast eiendom og borettsandeler, tilsvarende 16 millioner papirark hvert år. Hvert år sendes det 500 000 brev fra Husbanken i forbindelse med bostøtteordningen. Kommunene bruker 50 000 timer til å punche data for den samme ordningen. Disse vil nå bli digitalisert. I tiden framover vil stadig flere offentlige tjenester bli tilgjengelige på nett, slik at de kan benyttes uavhengig av kontorenes åpningstider. Dette betyr avbyråkratisering og forenkling i praksis. Både innbyggerne og medarbeiderne i offentlig sektor vil merke det.

Bedre styring og ledelse i forvaltningen er et sentralt tema. Gjennom systematisk arbeid med å forenkle, fornye og forbedre offentlig sektor vil vi oppnå at offentlig forvaltning blir mer opptatt av resultater og gjennomføring. I dette moderniseringsarbeidet er lederne i offentlig sektor nøkkelpersoner for å utvikle organisasjonene i tråd med nye behov og i å forstå teknologiens muligheter. For å lykkes i sine ambisjoner vil regjeringen ha oppmerksomhet mot ledelse, styring av offentlige virksomheter og samordning og samhandling på tvers av forvaltningsorganer og forvaltningsnivåer. Regjeringen legger vekt på at det skal vises mer tillit og detaljstyres mindre.

5.2 Innovasjon og fornying

Kommunene spiller en avgjørende rolle i å fornye, forenkle og forbedre offentlig sektor. Mange kommuner har allerede kommet langt i å tenke nytt om hvordan de kan gi bedre tjenester til sine innbyggere.

Regjeringen ønsker å bidra til at kommunene kan tenke nytt, og at det utvikles innovative løsninger på de ulike utfordringene samfunnet står overfor. Regjeringen har derfor gitt tilslutning til en rekke tiltak som skal støtte opp om innovasjon og nytenkning i kommunene.

Det er gitt støtte til et innovasjonsstudium for kommunalt ansatte, ved høgskolene på Lillehammer og Gjøvik. Studiet skal bidra til utvikling og spredning av kunnskap om innovasjonsprosesser i kommunesektoren, ved å gi de omtrent 30 studentene kunnskap om hvordan man planlegger og gjennomfører et innovasjonsprosjekt.

Difi har fått i oppdrag å være kompetansemiljø og pådriver for innovasjon i offentlig sektor. For 2014 vil det bli lagt særlig vekt på kommunene. Det foretas samtidig i 2014 en omfattende evaluering av Difis oppgaver, som det tas sikte på at skal bli ferdigstilt tidlig 2015.

For å synliggjøre de gode ideene og å motivere til innovasjon, skal det sommeren 2014 deles ut en innovasjonspris. Prisen går til en kommune (evt. flere) som har greid å tenke nytt og sette innovative ideer ut i livet. Søknadsfristen gikk ut 1. april, og departementet mottok 40 søknader innen fristens utløp.

Fylkesmennene har i en årrekke gjennom skjønnstilskuddet gitt støtte til utviklings- og fornyingsprosjekter i kommunesektoren. Nytt av 2014 er at kommuner som ønsker å prøve ut innovative tiltak kan søke fylkesmannen om skjønnsmidler til innovasjons- og fornyingstiltak. Innovasjonsprosjekter skal i 2014 prioriteres. Kommunene finner nærmere informasjon om dette ved de enkelte fylkesmannsembetene. I tillegg til dette er det som oppfølging av Meld. St. 29 (2012–2013) Morgendagens omsorg bevilget midler til kommunenes innovasjonsarbeid på omsorgsfeltet, blant annet til utvikling av velferdsteknologi, nye arbeidsmetoder og faglig omstilling.

5.3 Sammen om en bedre kommune

Kommunenes utfordringer framover er beskrevet i kapittel 1. Kommunene står blant annet overfor store utfordringer knyttet til demografi, noe som vil legge større press på velferdstjenestene. Medarbeiderne er kommunenes viktigste ressurs for å levere et godt tjenestetilbud, og kommunene opplever allerede i dag utfordringer med å rekruttere arbeidstakere. Dette vil bare øke. For å rekruttere er det nødvendig å ha et godt omdømme, som henger sammen med et godt arbeidsmiljø, forutsigbare stillinger som unge kan leve av, og et nærvær som skaper stabile og utviklende arbeidsplasser. Gode løsninger på disse utfordringene er avgjørende for kommunenes evne og kapasitet til å levere gode tjenester til innbyggerne, også i framtiden.

Disse utfordringene tar kommunene som deltar i utviklingsprogrammet Sammen om en bedre kommune tak i. Departementet samarbeider med KS og hovedsammenslutningene i arbeidslivet om utviklingsprogrammet, hvor 104 kommuner deltar med sine lokale prosjekter. Programmet startet opp høsten 2011 og vil gå ut 2015. Kommunene mottar tilskudd fra departementet.

I de fleste av prosjektene ligger også et potensial for fornying og innovasjon. Vi trenger blant annet en innovativ tilnærming for å løse deltidskulturen i kommunesektoren. Kanskje er nettopp nye måter å organisere en oppgave på, det som skal til for å finne arbeidstidsordninger som kan gi større stillinger og mer heltidskultur. Ett av nettverkene i programmet jobber med innovasjonsmetodikk knyttet til temaene i programmet. Det betyr at de går grundig inn i behovet for tjenester. Hva er behovet til tjenesten, til brukeren, til innbyggeren? Dét blir utgangspunktet for det videre arbeidet.

Programmet har også synliggjort betydningen av god ledelse. I både sykefraværsarbeid, arbeid med heltidskultur, kompetanseutvikling og kultur for fornying og endring er ledelse en avgjørende faktor. Mange av kommunene jobber med lederutvikling i sine prosjekter. Spesielt i helse- og omsorgssektoren i kommunene er det mange ansatte per leder, noe som gjør oppfølging av den enkelte ansatte til en stor utfordring.

Et vellykket arbeid med reduksjon av sykefraværet, økning av heltidsstillingene eller økt kompetanse og bedret rekruttering til beste for innbyggerne, kan ikke gjøres av en enkelt leder eller enhet isolert. Den enkelte enhet er avhengig av resten av organisasjonen for å få til endringer som varer over tid. Dét betyr samtidig at arbeidet berører alle hovedaktørene i kommuneorganisasjonen: de ansatte og deres tillitsvalgte, de administrative og faglige lederne, og de folkevalgte lederne. Programmet har tatt konsekvensen av dette, ved å sette som en forutsetning for deltakelse at alle tre hovedaktørene er med på arbeidet. Mange av kommunene i programmet har jobbet bevisst med å utvikle det lokale samarbeidet. Flere har opplevd at det da ikke bare er skapt resultater i de prosjektene som kommunen har gått inn i programmet med, men at en endret måte å jobbe sammen på i utviklingsarbeidet har ført til endring og resultater også på andre områder.

Av foreløpige resultater i programmet har flere av kommunene oppnådd reduksjon i sykefraværet og en økning i gjennomsnittlig stillingsstørrelse. Det har vært en økt aktivitet rettet mot kompetansekartlegging og -utvikling og intern samordning, samt utprøving av alternative arbeidstidsordninger. Av utfordringer i arbeidet rapporterer kommunene forankring og prioritering av utviklingsarbeidet som viktige generelle utfordringer. Innenfor heltidsarbeidet framheves særlig motivering av de ansatte og behovet for å organisere arbeidet annerledes som utfordringer.

Arbeidet i Sammen om en bedre kommune har også vist at utviklingsarbeid av denne typen tar tid. Det gjelder både selve prosjektarbeidet, men også overgangen fra prosjekt til drift. Det oppleves derfor positivt at programmet har en lengre tidsramme enn vanlig.

6 Levende lokaldemokrati

6.1 Innledning

Regjeringen vil styrke lokaldemokratiet ved å flytte makt og ansvar til kommunene. Regjeringen vil reduseres den statlige detaljstyringen og øke det lokale selvstyre. Det betyr at folk flest får økt innflytelse over sin egen hverdag og sitt eget lokalmiljø.

Kommunene er grunnmuren i det norske demokratiet. Med kommuner og fylkeskommuner legger lokaldemokratiet til rette for innbyggernes deltakelse og engasjement i det offentlige liv.

På lokalt nivå er kommunene innbyggernes eget organ for det lokale fellesskapet. Innbyggerne velger sine egne ledere som gis ansvar til å gjøre bindende kollektive vedtak på vegne av innbyggerne. Gjennom valg får de folkevalgte et mandat fra innbyggerne. Ved valg stilles de til ansvar for måten de har ivaretatt mandatet i perioden siden forrige valg.

Nærheten mellom innbyggerne og kommunen gir et godt grunnlag for å tilpasse offentlig velferd til innbyggernes ønsker og behov lokalt. Lokal tilpasning bidrar til effektiv offentlig tjenesteproduksjon.

Staten og kommunene

En forutsetning for et godt lokaldemokrati er at kommunene har oppgaver og frihet til å foreta egne politiske valg.

I utgangspunktet har kommunen et stort handlingsrom. Det kommunale selvstyret er negativt avgrenset. Kommunene kan påta seg oppgaver som ikke er tillagt andre å utføre gjennom statlige lovvedtak. Men særlig juridiske og økonomiske rammebetingelser fra staten, setter grenser for dette handlingsrommet. Rettighetsfesting, krav til innholdet i oppgavene og hvordan de gjennomføres, samt begrensede muligheter til å påvirke egne inntektsrammer begrenser kommunenes handlingsrom.

Regjeringen arbeider for at lovverk som regulerer kommunal virksomhet skal uformes slik at det gir kommunene spillerom for at større deler av den kommunale virksomhet styres etter lokalpolitiske beslutninger. Med større og mer robuste kommuner kan den statlige detaljstyringen reduseres.

Det er et utgangspunkt for denne regjeringen at statlige overføringer til kommunesektoren i hovedsak skal gis gjennom rammebevilgninger. Dette er viktig for at lokaldemokratiet skal kunne utfolde seg.

Kommunen og innbyggerne

En annen forutsetning for et godt lokaldemokrati er knyttet til kommunenes evne til selv å organisere lokaldemokratiet i egen kommune. Lokalpolitikerne har selv et vesentlig ansvar for å sikre effektiv politisk styring og sørge for at forholdet til innbyggerne ivaretas på en god måte.

Det skal være et godt samspill mellom kommunen og innbyggerne. Kommunen er avhengig av politiske ledere som er bevisste sitt demokratiske ansvar. Kommunestyret må representere innbyggernes meninger, krav og interesser på en god måte. Disse er viktige som grunnlag for kommunestyrets beslutninger. Kommunestyrerepresentantene har en ombudsrolle. God kontakt mellom lokalt folkevalgte og borgerne er en viktig side ved vårt politiske system.

Kommunestyret skal på en best mulig måte ta hensyn til interessene til ulike befolkningsgrupper. Kommunestyrer hvor kvinner og menn, ulike aldersgrupper, ulike samfunnssektorer og næringer er representert, kan bidra til dette. Det er på denne bakgrunnen departementet tilbyr kommuner med svak kvinnerepresentasjon bistand til å gjennomføre en «lokalvalgdag» for å styrke rekrutteringen av kvinner til lokalpolitikken ved lokalvalget i 2015.

I forholdet mellom kommunen og innbyggerne er det viktig at det legges til rette for åpenhet og innsyn. Det er en del av lokaldemokratiet at innbyggerne i kommunen skal kunne følge med i kommunale beslutningsprosesser om hvordan kommunens og fellesskapets ressurser utnyttes. Åpenhet og informasjon er nødvendig for at vi skal ha informerte borgere. Det legger grunnlaget for at det skal kunne foregå en kritisk diskusjon om kommunens forvaltning av fellesskapets ressurser. Velgerne vil på en mer opplyst måte kunne stille lokalpolitikerne til ansvar ved neste valg.

Innbyggernes medvirkning i kommunale beslutningsprosesser er en viktig del av et levende lokaldemokrati. Kommunene legger på ulike måter til rette for at innbyggerne skal kunne påvirke når kommunen forbereder kommunale beslutninger. Brukerundersøkelser, rådsordninger hvor særlige grupper er representert og høringer er eksempler på måter å organisere medvirkning. Medvirkning gir som regel bedre beslutninger og resultater tilpasset innbyggernes krav og behov. Det gir også beslutninger en sterkere demokratisk forankring når berørte innbyggere kan få si sin mening i en sak.

Til sammen er dette forhold som er viktig for tillitsforholdet mellom innbyggerne og kommunens politiske ledelse.

God styring

For mange av innbyggerne er det kvaliteten på tjenestene og om kommunen forvalter skattebetalernes penger på en effektiv måte som er den avgjørende målestokken for hvor godt lokaldemokratiet er i kommunen. Dette krever god styring.

Det er kommunestyret som har det overordnede ansvaret for styringen av kommunen.

Kommunestyret skal se til at administrasjonen gjennomfører oppgavene sine i samsvar med politiske beslutninger, nasjonalt regelverk og god forvaltningsskikk, samt innenfor tilgjengelige økonomiske ressurser. Kommunestyret har også det overordnede ansvaret for at kommunens ressurser utnyttes effektivt.

God styring er avhengig av godt samspill mellom folkevalgte organer, administrasjonen og de som utfører tjenesteproduksjonen. Dette innebærer blant annet at kommunestyret delegerer oppgaver i trygg forvisning om at administrasjonen holder seg innenfor fullmaktene de har fått tildelt. Samtidig skal administrasjonen utnytte sitt administrative skjønn slik at oppgavene løses mest mulig effektivt til glede og nytte for innbyggerne. Administrasjonen har ansvar for at politiske mål omgjøres til resultater. I en godt fungerende styringskjede er det nødvendig med godt fungerende rapporteringsmekanismer slik at kommunestyret kan kontrollere om resultatene er i samsvar med vedtatte politiske mål.

I tillegg er det et utviklingstrekk at kommunestyrene delegerer oppgaver til selskaper der også private og andre kommuner kan ha eierskap. På denne måten kan kommunen utvide sin handlingskapasitet. Samtidig innebærer dette at kommunen må tilpasse seg nye typer styringsprosesser. Dette fordrer gode rutiner og prosedyrer i administrasjonen. Styring av selskap utfordrer tradisjonelle måter å tenke lokaldemokrati på.

6.2 Et levende lokaldemokrati

Som ett av sine satsingsområder vil regjeringen styrke lokaldemokratiet og gjennomføre en kommunereform. Større og mer robuste kommuner vil muliggjøre at kommunene får flere og større oppgaver og kan gis mer ansvar enn det mange av dagens kommuner vil kunne gis.

Regjeringens vil redusere den statlige detaljstyringen av kommunene. Styring for å få til effektiv løsning av offentlig oppgaver lokalt, vil i større grad overlates til lokale folkevalgte organer. For å håndtere saker hvor staten og kommunene ikke er enige, utreder regjeringen en tvisteløsningsordning. Regjeringen utreder også en redusert adgang for statlige instanser til å overprøve kommunens skjønnsutøvelse. Dette vil til sammen bidra til mer tydelige ansvarsforhold med hensyn til hva som er statlig og kommunalt ansvar.

Regjeringen er innforstått med at en endring av kommunestrukturen også vil innebære en endring i det lokale demokratiet mange steder. Større kommuner kan føre til større avstand mellom innbyggerne og lokalpolitikerne. På den annen side vil sterkere kommuner kunne gi innbyggerne større innflytelse. Flere oppgaver og utvidet lokalt politisk skjønn gir lokalpolitikerne i samspill med innbyggerne flere saker å ta stilling til. Innbyggerne vil kunne oppleve at de får innflytelse i saker der lokalpolitikerne tidligere kunne vise til at dette er statens ansvarsområde. Større kommuner vil også medføre at enkelte samarbeid mellom kommuner om oppgaveløsning gjennom interkommunalt samarbeid vil forsvinne. Dette vil gi de folkevalgte mer direkte styring av en del oppgaver. Større kommuner vil gi disse kommunene muligheter til å styrke sin faglige kompetanse.

For å sikre gode muligheter for innbyggerne til å utøve demokratisk innflytelse er det mulig på en systematisk måte å legge til rette for innbyggermedvirkning utover det mange kommuner gjør i dag. Dette kan for eksempel skje gjennom organisering av medvirkningsordninger og bruk av metoder for innbyggerinvolvering. Tilrettelegging for deltakelse og et godt samspill mellom kommunen og innbyggerne bør være en del av utviklingsarbeidet i kommunene i forbindelse med kommunereformen.

En kommunereform er en god anledning for den enkelte kommune til å gjennomgå sin demokratiske praksis. Kommunene må selv utvikle og forvalte ordninger og arenaer som gir innbyggerne anledning til å få komme med sine synspunkter i aktuelle saker. Kommunen får da bedre forutsetninger for å tilpasse for eksempel tjenestene til innbyggernes behov. Departementet vil peke på muligheten for å opprette kommunedelsutvalg etter Kommuneloven § 12 eller på andre måter organisere deltakelsesarenaer for innbyggerne i ulike geografiske områder i kommunen. Kommunene kan også stimulere det frivillige organisasjonslivet og legge til rette for et godt samspill med sivilsamfunnet som også vil gi en merverdi for lokaldemokratiet.

For regjeringen er det viktig med høy valgdeltakelse. Kommunestyre- og fylkestingsvalg skal tilrettelegges på en god måte slik at alle får mulighet til å stemme. Informasjonsansvaret til valgmyndighetene innebærer blant annet å informere om regelverket og gi praktisk informasjon til alle velgere om når, hvor og hvordan de kan stemme.

I arbeidet med kommunereformen vil departementet også kunne bidra i kommunenes arbeid med å utvikle eget lokaldemokrati. Gjennom å dra fram eksempler på kommuner med god demokratipraksis, for eksempel med forbilledlig innsats for innbyggernes medvirkning, vil departementet kunne spre erfaringer som bidrar til læring og utvikling av demokratiet i flere kommuner.

Departementet bidrar i 2014 økonomisk til å gjennomføre en innbygger- og lokalpolitikerundersøkelse, i regi av KS, om hvordan lokaldemokratiet i egen kommune oppleves. En tilsvarende undersøkelse ble gjennomført i 2010 i 90 kommuner. Undersøkelsen ga grunnlag for å vurdere gode og svake sider ved lokaldemokratiet i den enkelte kommune og anledning til sette inn tiltak for å styrke demokratiet.

Kommunene er komplekse organisasjoner med høye krav til faglig kompetanse både i det administrative leddet og tjenesteytingsleddet. Regjeringen mener at større kommuner vil bidra til at den faglige kompetansen i kommunene styrkes. Innbyggerne vil dermed ha større trygghet for at kommunen leverer tjenester av høy kvalitet.

For å ha en effektiv politisk og administrativ organisering i kommunene er det viktig med et moderne lovverk som ramme. Det er nedsatt et lovutvalg som skal foreta en helhetlig gjennomgang av kommuneloven for å styrke det kommunale selvstyret og lokaldemokratiet.

Regjeringen vil la kommunene beholde en andel av den lokale verdiskapningen. Det kan bidra til at kommunene og lokaldemokratiet fører en mer aktiv lokal næringspolitikk og dermed øker det lokale skattegrunnlaget. Regjeringen vil vurdere ulike modeller for tilbakeføring av deler av selskapsskatten til kommunene fram mot kommuneproposisjonen for 2016.

Departementet legger også opp til periodevis rapportering om situasjonen for lokaldemokratiet. På denne måten legges det til rette for at det gis et systematisk bilde av hvordan lokaldemokratiet utvikler seg, blant annet før og etter kommuneformen.

6.3 Nyere kunnskap og aktuelt prosjektarbeid

6.3.1 Stemmerett for 16-åringer. Evalueringen etter 2011-forsøket. Gjennomføring av nytt forsøk.

Bakgrunn

Ved kommunestyrevalget i 2011 ble det gjennomført forsøk med nedsatt stemmerettsalder til 16 år. Etter invitasjon til alle kommunene hvor 143 sendte inn søknad, ble 20 kommuner samt Longyearbyen lokalstyre valgt ut til å delta. Til sammen ca. 9400 16- og 17-åringer fikk anledning til å stemme. De 20 kommunene var spredt over hele landet. Alle fylkene unntatt Oslo var representert. Det var stor interesse for forsøket, både i riksmedia og lokalmedia. Stortinget sluttet seg til en forsøksordning i forbindelse med behandlingen av St. meld. nr. 33 (2007–2008) Eit sterkt lokaldemokrati.

Evalueringen av forsøket

Forsøket ble evaluert av Institutt for samfunnsforskning sammen med Rokkansenteret ved Universitetet i Bergen. Resultater fra evalueringen foreligger i egen rapport Stemmerett for 16-åringer redigert av Johannes Bergh (2013).

Det ble relativt sett høy valgdeltakelse i gruppen av 16- og 17-åringer. 58 pst. i denne gruppen benyttet seg av stemmeretten. Den generelle valgdeltakelsen blant de ordinære førstegangsvelgerne i forsøkskommunene var 46 pst., det samme som på landsbasis. Valgdeltakelsen blant alle velgerne i forsøkskommunene var 63 pst. I landet var deltakelsen 65 pst. I et perspektiv hvor høy valgdeltakelse er viktig, ble således forsøket en suksess, da valgdeltakelsen blant de yngste velgerne var betydelig høyere enn blant de vanlige førstegangsvelgerne mellom 18 og 21 år. Tall for valgdeltakelse i forsøkskommunene er vist i tabell 6.1.

En nøkkel til høy valgdeltakelse og engasjement var et godt samarbeid mellom kommunen, skolen og ungdomsrådet.

Evalueringen fant ikke indikasjoner på at deltakelse i prosjektet førte til økt politisk modenhet blant 16- og 17-åringene. Samtidig gir ikke materialet grunnlag for å hevde at 16- og 17-åringer ikke er modne nok til å delta i valg.

16- og 17-åringenes stemmegivning skilte seg ikke i nevneverdig grad fra andre velgere når det gjaldt hvilke parti de stemte på. Ingen av partiene kunne hente ut noen særlig gevinst av redusert stemmerettsalder.

Evalueringen viser at det er liten støtte i opinionen for å senke stemmerettsalderen fra 18 til 16 år. Stortingsvalgundersøkelsen fra 1977 viste at det også var liten støtte for å sette ned stemmerettsalderen fra 20 til 18 år ved lokalvalget i 1979.

I forsøkskommunene var det en dobling i andelen unge kommunestyrerepresentanter mellom 18 og 25 år, fra 5,2 til 10,4 pst. I de øvrige kommunene var det også en økning, fra 3,8 til 5,9 pst.

Det var forventet at de som fikk stemme som 16- og 17-åringer ved kommunevalget i 2011 ville benytte stemmeretten sin i større grad enn andre i samme alderskategori ved stortingsvalget i 2013. Resonnementet er at dersom man får etablert stemmevaner tidlig i livet er det også større muligheter for at man stemmer senere i livet. Dette resonnementet holdt ikke stikk i dette tilfellet; det var ikke slik at de som fikk stemme som 16- og17-åringer i 2011, stemte i større grad enn andre på samme alder (18 til 19 år) ved stortingsvalget i 2013.

Oppfølging av forsøket

Ut fra en samlet vurdering og ønske om mer erfaring har regjeringen bestemt at det skal gjennomføres et nytt forsøk med nedsatt stemmerett til 16 år i 20 kommuner ved kommunestyrevalget i 2015.

6.3.2 Lokalvalgdag – tiltak for å øke kvinneandelen i kommunestyrene, bakgrunn og mål

Bakgrunn

Kvinneandelen i kommunestyrene er på 38 pst. i denne valgperioden. 22 pst. av ordførerne er kvinner og 78 pst. er menn.

Om vi tar det lange tidsperspektivet på andelen kvinner i kommunestyrene, har endringen vært fra 0 tidlig på 1900-tallet, til rundt 38 pst. ved siste lokalvalg i 2011. Utviklingen skjøt fart fra slutten av 1960-tallet da representasjon av kvinner var på under 10 pst., og frem til 1990-tallet da man kom godt over 30 pst. Etter det har økningen stagnert og ser ut til å ha stabilisert seg rundt 38 pst. i landsgjennomsnitt, se tabell 6.2.

Tabellen viser at formannskapene i gjennomsnitt har 41 pst. kvinner. I siste periode var det likevel fire formannskap som bare hadde menn. Formannskapene skal velges av og mellom kommunestyremedlemmene, slik at kvinneandelen her vil være avhengig av kvinneandelen i kommunestyrene.

Det er store variasjoner i andelen kvinner i kommunestyrene. Det kommunestyret som lå lavest ved siste valg hadde 4,8 pst. kvinner, mens det som lå høyest hadde 61,3 pst. 72 kommuner hadde under 30 pst. kvinner ved 2011-valget.

Rekruttering og nominering – partienes viktige rolle

Det finnes omfattende dokumentasjon for at det er en sterk sammenheng mellom kandidatenes listeplassering og deres andel av velgernes personstemmer.

Toppkandidater og kandidater som partiene har forhåndsprioritert gjennom stemmetillegg, får i hovedsak betydelig flere personstemmer enn kandidater uten stemmetillegg og kandidater som står lengre nede på listen (Christensen m.fl. 2004, Christensen m.fl. 2008, Hellevik og Bergh 2005, Bergh, Hellevik og Bjørklund 2010).

Gjennom nominasjonsprosessen har partiene dermed en nøkkelrolle når det gjelder å styrke kvinner sin posisjon i lokalpolitikken.

Forskere (Ringkjøb og Aars 2008) har i tillegg funnet at det over tid også er forskjeller mellom kommunene når det gjelder representasjon av kvinner. Det finnes en gruppe kommuner som ved alle de tre lokalvalgene mellom 1995 og 2003 hadde lavest kvinnerepresentasjon, mens en annen gruppe var blant de med høyest andel kvinner. De konkluderer med at en avgjørende grunn til at kvinner når fram i de kommunene som har høyest andel kvinner i kommunestyrene, er det som skjer i partienes nominasjonsprosess. Det er ikke så store forskjeller på hvor stor andel av listekandidatene som er kvinner og menn på hele listen. Forskjellen er større når man ser på toppkandidatene. Kvinner blir prioritert høyere på listene, både som ordførerkandidater, blant kandidater med stemmetillegg og blant de 5 øverste på listene, i den gruppen av kommuner med høyest kvinneandel. I de kommunene med høyest kvinnerepresentasjon, blir kvinner plassert på valglistene slik at de har en langt bedre mulighet til å bli valgt. I disse kommunene ønsker også kvinner i større grad å stille til gjenvalg.

Om tiltaket Lokalvalgdagen

Med tiltaket Lokalvalgdagen vil Kommunal- og moderniseringsdepartementet bidra til å øke bevisstheten rundt rekruttering og nominering og om partienes viktige rolle for å få en balansert representasjon av kvinner og menn i kommunestyrene. De 72 kommunene som hadde under 30 prosent kvinner i kommunestyret, ble i januar 2014 invitert til å delta i Lokalvalgdagen. Det har meldt seg 48 kommuner fra hele landet til å delta.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har engasjert et team av valgforskere fra Institutt for samfunnsforskning og Uni Rokkansenteret til å analysere årsakene til den lave kvinneandelen i disse kommunene. Tiltaket går ut på at de deltakende kommunene i løpet av høsten 2014 arrangerer et utvidet kommunestyremøte der temaet er rekruttering av kvinner til lokalpolitikken. En valgforsker vil innlede om betydningen av stemmetillegg og listeplassering for å bli valgt i vedkommende kommune. Valgforskerne vil basere dette på kjønnssammensetningen i kommunestyret, og den sammensetningen som ville blitt resultatet uten personstemmer, altså dersom partienes lister hadde avgjort hvem som ble valgt inn. Dette blir utgangspunktet for en vurdering av årsakene til den lave kvinneandelen i det enkelte kommunestyre. I den forbindelse undersøker de også om den lave kvinnerepresentasjonen etter 2011-valget er uttrykk for en langvarig tendens eller et engangstilfelle. Foredraget vil også ta for seg det internasjonale og nasjonale bildet av kjønnsfordelingen i kommunestyrer og andre lokalpolitiske maktposisjoner.

Partiene bestemmer selvsagt listeplasseringen og hvem de eventuelt vil gi stemmetillegg, og hvilke kandidater de vil kjøre fram i valgkampen. Departementet understreker at det er opp til kommunene selv å avgjøre om og på hvilken måte de vil jobbe for å sikre en bedre kjønnsbalanse i kommunepolitikken.

6.3.3 Kommunale selskaper og folkevalgt styring gjennom kommunalt eierskap

Kommunale selskaper utgjør i dag en viktig del av den kommunale virksomheten. Veksten i kommunaleide selskaper var kraftig i perioden fra 1996–2006 (Ringkjøb, Aars og Vabo 2008), og antallet doblet seg. I dag ligger antallet kommunale selskaper på om lag 2500. Mer av den kommunale aktiviteten skjer utenfor den tradisjonelle kommunale organisasjonen enn for 15–20 år siden.

Selskapsorganiseringen innebærer at lokalpolitikernes styring er blitt mer kompleks – med nye typer styringsprosesser. Det innebærer at lokalpolitikerne må styre på nye måter. Det kommunale eierskapet har medført nye roller for lokalpolitikerne som krever ny kompetanse. Den kommunale eierskapsrollen krever også endring av prosedyrer og rutiner i administrasjonen, og dels nye typer kompetanse i administrasjonen.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet får gjennomført et forskningsprosjekt for å kartlegge disse organisatoriske endringene som har skjedd i kommunene i løpet av de siste tjue årene. Spesielt ønsker departementet å få utdypet hvilke muligheter og utfordringer for styring og kontroll som organisering i fristilte selskaper gir, og spesielt hvordan kommunene praktiserer styringen av selskapene sine. Hva innebærer en slik styring for lokaldemokratiet? Hva er god demokratipraksis når lokalpolitikerne må styre på mer indirekte måter?

En rapport som dokumenterer dette skal foreligge ved årsskiftet 2014/15. Departementet samarbeider med KS om oppfølgingen av dette arbeidet.

6.3.4 Minsak.no status

I januar 2013 lanserte Kommunal- og regionaldepartementet nettportalen minsak.no/misak.no som er en nettportal som legger til rette for å fremme og undertegne innbyggerinitiativ på internett. Formålet er å gjøre det enklere for innbyggerne i en kommune å fremme sine saker gjennom innbyggerinitiativ etter Kommunelovens § 39a. Gjennom portalen er det dermed etablert en arena for lokaldemokratisk deltakelse.

Siden departementet begynte å registrere trafikken i midten av mai 2013 og til midten av mars 2014 har det vært ca 150 000 besøk på nettsiden fra ca. 100 000 besøkende. En stor del av besøkene skjer via sosiale medier. Det har anslagsvis blitt opprettet 350 saker. Til sammen er 61 saker sendt inn til kommunene.

6.3.5 Etikk, åpenhet, integritet og antikorrupsjonsarbeid

For at samfunnet kan opprettholde høy tillit til kommunal sektor, må kommunenes virksomhet bygge på verdier som åpenhet, rolleklarhet og etisk bevissthet.

Regjeringen har som mål å legge til rette for en mest mulig effektiv bruk av fellesskapets ressurser. Robuste og åpne kommuner er viktige aktører her. Regjeringen gir derfor tilskudd til to prosjekter som støtter kommunenes eget arbeid med etikk, økt åpenhet, integritet og antikorrupsjonsarbeid. Se mer om dette under pkt 3.2 i vedlegg 5.

6.3.6 Lokaldemokratiundersøkelse 2014 i regi av KS i samarbeid med KMD

Kommunal- og moderniseringsdepartementet støtter KS økonomisk for gjennomføring av lokaldemokratiundersøkelser i kommunene.

Kommunene kan søke om å få gjennomført en undersøkelse hvor innbyggere og folkevalgte i kommunestyret blir stilt spørsmål om hvordan de vurderer lokaldemokratiet i egen kommune. Resultatene fra undersøkelsen skal gi et bilde av tilstanden for demokratiet i kommunen og si noe om hvor det kan være behov for endring og utvikling.

I 2009/2010 gjennomførte 91 kommuner denne undersøkelsen, og i mange kommuner fulgte gode debatter og mye godt demokratiarbeid. Dette gir muligheter for å sammenligne årets undersøkelse med 2009/2010-undersøkelsen.

Resultatene fra undersøkelsen vil bli lagt inn i lokaldemokratidatabasen på www.bedrekommune.no, slik at resultatene fra egen kommune kan sammenlignes med resultatene i andre kommuner.

6.3.7 Europarådets strategi for godt styresett.

Siden 2007 har departementet sammen med KS arbeidet aktivt for å iverksette Europarådets strategi for innovasjon og godt styresett i kommunene. KRD gir i 2014 tilskudd til KS for å følge opp strategien. Strategien er utviklet for å fremme lokaldemokratiet blant Europarådets medlemsstater og bygger på 12 prinsipper for sentrale demokratiske verdier i kommunene. Prinsippene er knyttet til: (1) Rettferdige valg, representasjon og deltakelse, (2) en responderende kommune, (3) effektivitet, (4) åpenhet, (5) rettsikkerhet, (6) etikk, (7) tilfredsstillende kompetanse og kapasitet i kommunen, (8) innovasjon og åpenhet for forandring i kommunene, (9) bærekraft og langsiktighet, (10) sunn finansiell styring, (11) menneskerettigheter, kulturelt mangfold og sosial samhørighet samt (12) ansvarlighet.

I oppfølgingen av strategien har Norge som pilotland deltatt i utviklingen av et verktøy for en europeisk sertifiseringsordning og utmerkelse for godt styresett i kommuner. Norge har akkreditering fra Europarådet fram til 2015 for tildeling av utmerkelsen til kommunene. I 2014 har 10 kommuner kvalifisert seg for og mottatt prisen: Rindal, Evenes, Ski, Ås, Øvre Eiker, Tynset, Lørenskog, Asker, Gjesdal og Marnadal.

6.3.8 Omtale av prosjekt om statusrapportering om lokaldemokratiet

I Kommuneproposisjonen 2014 ble det foreslått at det skulle utarbeides et opplegg for en statusrapportering om situasjonen for lokaldemokratiet. Planen er at en slik statusoppdatering presenteres i Kommuneproposisjonen minimum hvert fjerde år.

En statusoppdatering skal redegjøre både for utviklingen i den statlige styringen (statlige rammer for lokaldemokratiet) og hvordan lokaldemokratiet utfolder seg lokalt, blant annet om kommunene selv legger til rette for deltakelse fra innbyggerne, og hvordan de organiserer den politiske styringen for å oppnå best mulig folkevalgt styring. Slik vil det bli gitt et mer samlet bilde av vilkårene for og situasjonen for lokaldemokratiet.

Departementet legger opp til en slik statusoppdatering første gang i kommuneproposisjonen for 2016, dvs. våren 2015. Statusrapporteringen skal deretter minimum skje en gang i hver valgperiode.

6.3.9 Undersøkelse om obligatoriske representasjonsordninger i kommunesektoren

For å få en oversikt over hvilke erfaringer kommuner og fylkeskommuner har med de eksisterende lovpålagte ordningene med eldreråd og råd for personer med nedsatt funksjonsevne har Norsk Institutt for by- og regionforskning (NIBR) på oppdrag fra departementet gjennomført en kartlegging av hvordan ordningene fungerer. Resultatene av undersøkelsen foreligger i rapporten Råd, regler og representasjon av Marte Winsvold, Siri Nørve, Guri-Mette Vestby og Sigrid Stokstad (NIBR-notat 2014: 101).

Kartleggingen viser at de fleste kommuner har opprettet separate råd for de to gruppene. Ingen kommuner og bare én fylkeskommune har benyttet seg av anledningen til å etablere annen representasjonsordning for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Få kommuner har benyttet seg av muligheten til å etablere interkommunale råd for denne gruppen. Litt flere, drøyt en tiendedel av kommunene, har etablert fellesråd for eldre og mennesker med nedsatt funksjonsevne. Kommunene som har etablert fellesråd er i gjennomsnitt mindre enn kommunene som har etablert rene råd.

Rådene er stort sett sammensatt slik det er beskrevet i lov og rundskriv. I eldrerådene er flertallet av medlemmene alderspensjonister. I råd for mennesker med nedsatt funksjonsevne er de fleste medlemmene over 40 år, og de under 25 år er nesten ikke representert. I begge rådstypene utgjør politikere omtrent en tredjedel av rådsmedlemmene.

Undersøkelsen viser at de langt fleste rådene disponerer en sekretær men med lavere stillingsbrøk enn forventet. Sekretærens rolle er svært viktig for rådets virkemåte. De fleste rådene får en eller annen form for opplæring. Fylkeskommunen har en viktig funksjon når det gjelder opplæring av de kommunale rådene.

Rådene arbeider stort sett med de sakene som er nevnt spesielt i lov og rundskriv. Rådets sekretær er den som oftest oppgis å bestemme hvilke saker som forelegges rådene. Rådene responderer for øvrig både på saker de blir forelagt og de tar opp saker på eget initiativ. Det er en tendens til at begge rådstyper er noe mer responderende enn proaktive. Flertallet av rådene, nær 70 pst. av begge rådstyper, vurderer sin egen innflytelse som svært eller ganske stor. Noe færre fellesråd, under 60 pst., vurderer sin egen innflytelse som stor.

6.4 Omtale av arbeid med statlige rammebetingelser

6.4.1 Kommunelovutvalget

Kommuneloven trådte i kraft 1. januar 1993. Siden den gang har både kommunene og samfunnet utviklet seg, både med hensyn til hvordan kommunene organiserer virksomheten sin og med hensyn til hvilke krav innbyggerne stiller til kommunen. Det er nedsatt et offentlig utvalg, kommunelovutvalget, som skal foreta en helhetlig gjennomgang av kommuneloven for å styrke det kommunale selvstyret. Utvalget skal blant annet vurdere om reglene i kommuneloven er nødvendige, eller om de legger for sterke begrensninger på kommunenes handlefrihet. En ny lov vil være et viktig bidrag til et velfungerende lokaldemokrati og at kommunene også i framtiden skal kunne levere gode tjenester til innbyggerne på en effektiv måte. Utvalget skal levere sin utredning innen 31. desember 2015.

6.4.2 Tvisteløsning

Regjeringen utreder en tvisteløsningsmekanisme som skal håndtere tvister mellom statsforvaltningen og kommunen. Når en kommune mener at statlig overprøving av egne vedtak eller praksis ikke er korrekt, vil kommunen kunne få en ny vurdering gjennom en tvisteløsningsordning. I dag er kommunene i stor grad avskåret fra å bringe statsforvaltningens endelige avgjørelser inn for overprøving av en uavhengig instans. I arbeidet inngår blant annet en utredning av om disse tvistene skal behandles av de alminnelige domstolene, eller om det bør opprettes et uavhengig tvisteløsningsorgan utenfor domstolene.

Det utredes også hvordan statlig klageinstansers adgang til å overprøve kommunens utøvelse kan begrenses.

6.5 Lokaldemokratiet i internasjonal sammenheng

Hele kommunesektoren påvirkes i økende grad av regelverk og arbeidsformer som er resultat av internasjonalisering og samarbeidet i EU/EØS. Norge deltar i internasjonale fora for å ivareta norske interesser og kommunesektorens handlingsrom.

Kommunene har en viktig rolle ved at de i betydelig grad er ansvarlig for å sette EUs sekundære lov- og regelverk ut i livet, i tråd med slik det praktiseres i andre EØS-land. Kommunene kommer slik direkte i søkelyset til EFTAs overvåkingsorgan.

Regjeringen vil føre en aktiv politikk for å ivareta norske interesser ved å medvirke tidligere i prosesser i EU. Det er viktig at det legges til rette for at norske holdninger kan fremmes tidligst mulig når EU utformer nytt regelverk og ny politikk som har betydning for Norge og norsk lokalforvaltning.

Undersøkelser som har påvist omfanget av påvirkning av EU på kommunal sektor, viser at anslagsvis 60–70 pst. av alle saker på dagsordenen i kommunestyrer og fylkesting var berørt av EØS- regelverk. Departementet viser til at Europapolitisk Forum med representanter for sentrale, regionale og lokale myndigheter, samt Sametinget, er en viktig arena for dialog om oppfølgning av europapolitiske spørsmål. I denne sammenhengen arbeides det også med å utvikle samarbeid med representanter for partene i arbeidslivet og regionskontorene i Brussel om tidlig identifisering av EU-tiltak som antas å bli viktige for Norge og kommunesektoren.

Et levende lokaldemokrati er viktig for regjeringen. Utveksling av erfaringer med andre land om reformer og å styrke lokaldemokratiet er et viktig tema for samarbeid mellom land blant annet i Europarådet.

Departementet deltar i Europarådets Europeiske komité for demokrati og styresett (CDDG). Prioriterte temaer i perioden 2014–2016 er å fremme demokratiske styresett i medlemslandene gjennom erfaringsutveksling om reformer og modernisering av demokratiske institusjoner på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå.

Departementet samarbeider med KS om oppfølgning og implementering av Europarådets strategi for innovasjon og godt styresett, gjennom å invitere kommunene til å delta i en europeisk sertifiseringsordning, jf. nærmere omtale i pkt. 6.3.7.

Norge deltar også i FN-organisasjonen UN- Habitats arbeid med desentralisering og styring av lokale myndigheters arbeid med utvikling av godt styresett.

Nordisk samarbeid er en viktig arena for Norge. Kommunal- og moderniseringsministeren vil 13.–15. august være vertskap i Oslo for det årlige nordiske kommunalministermøte. Hovedtema for møtet vil være «Kommunereformer – status for de enkelte land.»

Litteratur:

Bergh Johannes, Thor Bjørklund og Ottar Hellevik, Personutvelgingen i norske valg, Norsk statsvitenskapelig tidsskrift 26 (2) 2010, 105-131.

Bergh Johannes (red.), Stemmerett for 16-åringer – Resultater fra evalueringen av forsøket med senket stemmerettsalder ved lokalvalget 2011. Rapport 2014:01 Institutt for samfunnsforskning.

Christensen m.fl., Ny personvalgordning og hva så? En analyse av kommune – og fylkestingsvalget i 2003. Rapport 8, Rokkansenteret, 2004.

Christensen m.fl., To valg med ny personvalgordning – Kontinuitet eller endring? Rapport 9, Rokkansenteret, 2008.

Hellevik Ottar og Johannes Bergh, Personutvelgingen. Ny ordning uten resultat, i Jo Saglie og Thor Bjørklund (red) 2005, Lokalvalg og lokalt folkestyre. Oslo: Gyldendal Akademisk.

Ringkjøb, Hans-Erik og Jacob Aars, Får vi også vere med? Om kvinner i norsk lokalpolitikk. Rokkansenteret, notat nr. 3 – 2008.

Ringkjøb Hans-Erik, Jacob Aars og Signy Vabo, Lokalt folkestyre AS. Eierskap og styringsroller i kommunale selskap, Rokkansenteret Rapport nr.1 2008.

Opedal Ståle, Atle Blomgren og Ann Karin Tennås Holmen, Kommunale foretak – konsekvenser for folkevalgt styring og lokaldemokrati, Rapport IRIS – 2002/072.

Winsvold, Marte, Siri Nørve, Guri-Mette Vestby og Sigrid Stokstad Råd, regler og representasjon (NIBR-notat 2014: 101).