6 Tidsfrister i byggesaker
I plan- og bygningsloven er det fastsatt frister for kommunens saksbehandling av byggesøknader. For noen frister utløses ingen rettsvirkning ved overskridelse, mens for andre utløses rettsvirkninger som tap av gebyr eller at tillatelse anses som gitt. Fristene er, uavhengig av rettsvirkning, forpliktende for kommunen.
6.1 Tidsfrist for behandling av byggesaker som krever dispensasjon fra plan
6.1.1 Bakgrunn
Det er i dag en generell frist på 12 uker for behandling av ordinære byggesøknader. Fristen på 12 uker gjelder kun for søknader som er i samsvar med gjeldende arealplaner, det vil si at tiltak som krever dispensasjon fra plan ikke er underlagt en tidsfristregel. Saker om dispensasjon fra byggereglene er derimot underlagt de vanlige tidsfristreglene.
Det kan være vanskelig å forstå, både for utbyggere, kommuner og andre aktører hvorfor det er tidsfrist når byggesaken krever dispensasjon fra byggereglene, men ikke når den også (eller bare) gjelder planspørsmål. Begge typene omfattes av kravene i plan- og bygningsloven § 19-2 om dispensasjon, dog med noen ulike vurderingstemaer.
Ved vurderingen av om man skal kunne dispensere fra planer, skal det etter plan- og bygningsloven § 19-2 fjerde ledd første punktum legges «særlig vekt» på statlige og regionale rammer og mål. Med dette menes ikke bare overordnede bestemmelser, men også overordnede mål for det aktuelle området. Mange saker som gjelder dispensasjon fra planbestemmelser og plan reiser spørsmål om bredere planvurderinger og helhetlige avveininger av arealbruk og interesser. Disse vurderingene og avveiningene knytter seg til forskjellige myndigheter og interesser med ansvar på ulike nivåer. Dersom berørt statlig fagmyndighet eller fylkeskommunen har gått i mot dispensasjon, følger det av bestemmelsens annet punktum at kommunen ikke bør gi dispensasjon. Videre vil denne type saker i noen kommuner behandles politisk. Departementet ser at dette innebærer en særskilt vurdering og/eller saksbehandling sammenlignet med dispensasjonsvurderingen som gjøres fra lov eller forskrift, men kan ikke se at dette alene skal tilsi at byggesak som krever dispensasjon fra byggereglene er underlagt en saksbehandlingsfrist mens byggesøknad som krever dispensasjon fra plan ikke er det.
Et annet forhold som også kan fremstå som vanskelig å forstå for tiltakshavere, er at det oppstår ulike saksbehandlingsprosesser for et tiltak avhengig av om kravet er gitt i lov eller plan, for eksempel krav om avstand fra nabogrense eller veg. Hvis for eksempel en plan har krav om en bestemt avstand fra nabogrense, må det ved et eventuelt avvik søkes om dispensasjon fra planen. Hvis planen derimot ikke har noe eget krav om avstand, er det kravet om 4 meters avstand fra nabogrense i plan- og bygningsloven § 29-4 som gjelder, og ved avvik må det søkes om dispensasjon fra lovens bestemmelse. Denne bestemmelsen står i byggesaksdelen av loven, og da gjelder tidsfristregelen. Fordi det ikke er fastsatt noen tidsfrist for saksbehandlingen av byggesøknader som krever dispensasjon fra plan, kan det føre til at slike saker blir liggende bak i saksbehandlingskøen, noe som kan oppleves som forskjellsbehandling for tiltakshaver og gi stor uforutsigbarhet for gjennomføring av et byggetiltak. Mange kommuner behandler likevel byggesaker som krever dispensasjon fra plan, og byggesaker som krever dispensasjon fra byggereglene likt, og da innenfor tidsfristen på 12 uker. I klagesaker er det innført felles frist.
Innføring av tidsfrist ved behandling av søknad om dispensasjon fra plan ble tidligere foreslått av Bygningslovutvalget i NOU 2005: 12. Fristen ble der foreslått satt til 16 uker. I forberedelsen av forslaget ble det vurdert om fristen ikke skulle gjelde der dispensasjonen gjaldt tiltak i strandsonen, plankrav og midlertidig forbud mot tiltak. Det ble imidlertid ikke funnet grunn til å skille mellom de forskjellige situasjonene. Forslaget fikk en blandet mottakelse av høringsinstansene. Forslaget ble ikke fremmet av Kommunal- og regionaldepartementet i Ot.prp. nr. 45 (2007–2008) punkt 7.5.5.10, men det ble uttrykt et generelt ønske om at daværende Miljøverndepartementet skulle vurdere å innføre en frist, ut fra behovet for likebehandling.
6.1.2 Gjeldende rett
Som nevnt under punkt 6.1.1. er det i dag en generell frist på 12 uker for behandling av ordinære byggesøknader, men fristen gjelder kun for søknader som er i samsvar med gjeldende arealplaner.
Utgangspunktet er at arealplaner med bestemmelser skal følges i en byggesak.
Når en tiltakshaver forbereder et prosjekt som utfordrer rammene i eksisterende plan, vil den ordinære fremgangsmåten være å endre planen. Utgangspunktet er at planer skal endres gjennom reglene for planprosess og endring for aktuelle plantype. Endringsprosessen trenger ikke være omfattende, for eksempel vil en mindre endring kunne avgjøres etter delegert myndighet av et politisk utvalg eller administrasjonen, slik at den ikke trenger å vedtas av kommunestyret, jf. plan- og bygningsloven § 12-14 andre ledd. For planendring gjelder særskilte saksbehandlingsregler som sikrer en bred offentlig hørings- og medvirkningsprosess.
Kommunen kan i byggesaksbehandlingen likevel etter en konkret vurdering, der lovens vilkår for dispensasjon er oppfylt, fravike gjeldende plangrunnlag ved å innvilge dispensasjon, jf. plan- og bygningsloven § 19-2.
En dispensasjon endrer ikke en plan, men gir tillatelse til å fravike planen for det aktuelle tiltaket søknaden gjelder. Dispensasjon skal kun benyttes i et begrenset omfang for å forhindre at planen uthules og undergraves som informasjons- og beslutningsgrunnlag. Ut fra hensynet til offentlighet, samråd og medvirkning i planprosessen, er det viktig at avvik fra plan av betydning ikke skjer ved dispensasjoner, men behandles etter reglene om planlegging.
Dispensasjon fra plan har hele tiden vært forutsatt å ha begrenset omfang og ikke medføre vesentlige avvik fra gjeldende plan. Dispensasjoner kan være særlig aktuelt for eldre planer hvor planområdet ikke er fullt utbygget, og der reguleringsbestemmelsene er til hinder eller direkte motvirker en hensiktsmessig utvikling av de gjenstående eiendommene. Kommunen bør ikke gi dispensasjon i strid med uttalelse fra statlig eller regional myndighet.
Siden det er tiltaket det dispenseres for, vil den aktuelle delen av planen eller den konkrete bestemmelsen det dispenseres fra, fortsatt bestå. En omfattende bruk av dispensasjoner innenfor et område vil kunne medføre en tilfeldig styring av arealbruken. I enkelte situasjoner kan dispensasjon likevel være en praktisk og forsvarlig løsning i byggesaken for alle parter.
6.1.3 Høringsforslaget
Høringsforslaget gikk ut på at også byggesaker som krever dispensasjon fra plan skulle behandles av kommunen innen 12 uker, inkludert den tid saken ligger til behandling hos andre myndigheter, med mulighet for fristforlengelse der andre myndigheter ikke rekker å gi rask nok tilbakemelding. Det vil si at nåværende tidsfristregler for behandling av byggesak også skal gjelde i byggesaker der det er søkt om dispensasjon fra plan. Dette for å gi et enhetlig regelverk og mer forutsigbare saksbehandlingsprosesser.
6.1.4 Hovedpunkter i høringsinstansenes syn
Forslaget om å innføre en tidsfrist ved behandling av byggesaker som krever dispensasjon fra plan støttes av flertallet både på utbyggersiden og av kommuner og fylkesmannsembeter, men mange har synspunkter på fristens lengde. Flere mener at fristen bør settes til 16 uker fordi saken som regel skal sendes andre myndigheter og for å få tid til politisk behandling i kommunene.
En del kommuner er negative til forslaget. Oslo kommune støtter ikke forslaget, men påpeker at dersom det likevel vedtas å innføre en tidsfrist, bør denne ikke være kortere enn 20 uker.
Kommunesektorens organisasjon mener at det ved fastsetting av tidsfrister må tas hensyn til politisk styring av arealbruk og stedsutvikling. Flere andre høringsinstanser påpeker at en 12 ukers saksbehandlingsfrist i dispensasjonssaker er for kort på grunn av andre myndigheters medvirkning i dispensasjonsvurderingen. Det vises også til at dispensasjonssøknader i en del kommuner behandles i politiske organer som gjerne har møte maksimalt en gang i måneden. I tillegg skal dispensasjonen på høring til direkte berørte statlige og regionale myndigheter og administrasjonen skal ha tid til å forberede saken til behandling i politiske organer. Det hevdes at disse kommunene enten må etablere en fast praksis for fristforlengelse, eller gjøre en individuell vurdering fra sak til sak om tidsfristen kan overholdes, før fristen eventuelt forlenges. Intensjonen om forutsigbarhet og likhet mellom kommunene vil derfor ikke slå til.
OBOS støtter forslaget, men er skeptisk til å gi kommunen en utvidet ensidig adgang til fristforlengelse i plansaker og i saker med berørte myndigheter, og mener at en slik utvidelse i alle fall må begrenses til å gjelde spesialtilfeller der det er saklig behov.
6.1.5 Departementets vurderinger
Tidsfrister skaper bedre forutsigbarhet og sannsynligvis en raskere og mer effektiv byggesaksbehandling. Dersom fristene er romslige nok til at kommunen ivaretar rettssikkerheten og behandler sakene riktig i forhold til nåværende regler, vil tidsfrister være positivt.
Byggesaker som krever dispensasjon fra plan og planbestemmelser kan reise spørsmål om bredere planvurderinger og helhetlige avveininger av arealbruk og interesser som også blant annet knytter seg til forskjellige myndigheter og interesser med ansvar på ulike nivåer. Disse sakene blir dermed av en annen karakter enn saker der det foretas en vurdering av tekniske krav og naboavstand. Det vil si at det kan være behov for andre prosesser før det eventuelt fattes vedtak. Videre vil denne type saker i noen kommuner behandles politisk. Det er derfor viktig å fastsette en fristlengde som både ivaretar nasjonale og regionale interesser og rettsikkerheten til den enkelte, samtidig som det skapes forutsigbarhet og raskere og mer effektiv byggesaksbehandling. Videre er det også viktig å ha en frist som kommunene selv mener de kan overholde. Dersom det innføres en for kort frist, kan en komme opp i den lite ønskelige situasjonen at nesten ingen følger regelen. Dette vil også kunne ha store økonomiske konsekvenser for kommunene i form av tapte gebyrinntekter, som er en konsekvens av tidsfristoverskridelse.
6.1.5.1 Byggesaker der det er søkt om dispensasjon fra plan og planbestemmelser
Mange høringsinstanser mener en saksbehandlingsfrist på 12 uker er for kort dersom tiden som medgår til å innhente høringsuttalelser fra statlige og regionale myndigheter skal regnes inn i saksbehandlingstiden, særlig sett hen til at det ikke er foreslått noen uttalelsesfrist for disse myndighetene.
Departementet er enig i at det vil kunne være problematisk for kommunen å overholde frister i byggesaker som krever dispensasjon der statlige og regionale myndigheter har krav på å få uttale seg, dersom de myndigheter som skal uttale seg ikke selv har noen frist å forholde seg til. Dette vil kunne medføre at andre myndigheters saksbehandlingstid vil kunne påvirke kommunens mulighet til å holde sin saksbehandlingsfrist, med den konsekvens at kommunen får reduserte gebyrinntekter. Dette kan i noen grad unngås ved at kommunen ensidig forlenger fristen. En utstrakt bruk av denne muligheten vil imidlertid fort kunne undergrave hovedregelen om at søknaden skal behandles innen 12 uker, og medføre ekstraarbeid for kommunene som må ta stilling til dette i hver enkelt sak.
Departementet viderefører likevel forslaget om at kommunen får en frist på 12 uker for å behandle byggesaker der det er søkt om dispensasjon fra plan eller planbestemmelser. Imidlertid foreslås det at fristen ikke løper i den tiden den ligger til uttalelse hos regionale og statlige myndigheter.
For å nå målet om at dispensasjonssøknader skal behandles innen en rimelig tid, foreslås det å utvide forskriftshjemmelen i plan- og bygningsloven § 19-2 slik at departementet i forskrift gis adgang til å fastsette tidsfrist for andre myndigheters uttalelse i dispensasjonssaker, se omtale av dette under punkt 6.1.5.2.
For byggesaker er bestemmelser om kommunenes adgang til fristforlengelse regulert i byggesaksforskriften §§ 7-2 og 7-3. Etter reglene i byggesaksforskriften § 7-3 første ledd kan kommunen ensidig forlenge fristen på 12 uker dersom saken er særlig komplisert, krever ekstra politisk avklaring, eller krever tillatelse eller samtykke fra andre myndigheter. Denne bestemmelsen omfatter ikke saker der berørte myndigheter skal uttale seg til søknader om dispensasjon i henhold til plan- og bygningsloven § 19-1. Dersom det innføres en frist for andre myndigheters uttalelse i dispensasjonssaker, ser departementet det som naturlig at dette blir tatt inn i byggesaksforskriften. Departementet mener det er et viktig prinsipp at tiltak som krever dispensasjon blir avklart med andre myndigheter. Videre bør disse myndighetene sikres en mulighet til å be om fristforlengelse dersom det innføres en frist for deres behandling. Det kan for eksempel være behov for en lengre uttalelsesfrist der det kreves barmarksbefaring eller i de tilfellene kulturmyndigheten etter kulturminneloven har en frist på 3 måneder for å avgi uttalelse, med mulighet for forlengelse ytterligere 1 måned. Også kommunens adgang til selv å forlenge fristen der de trenger mer tid vil bli utredet i forskriftsarbeidet.
Det er i byggesaksforskriften § 7-2 første ledd presisert at nødvendig tidsbruk for feilretting og supplering av opplysninger forlenger saksbehandlingsfristen. Dette vil også kunne være aktuelt i byggesaker som krever dispensasjon fra plan og planbestemmelser. Dette bør derfor klargjøres i forskriften.
I høringsbrevet ble det foreslått at prinsippet om gebyrnedsettelse også skal få anvendelse i byggesaker som krever dispensasjon fra plan eller planbestemmelser. Dette var ingen høringsinstanser uenig i. Departementet foreslår derfor at reglene om gebyrnedsettelse også gjelder ved overskridelse av fristen for disse sakene.
Departementet understreker at innføring av tidsfrist for behandling av byggesaker som krever dispensasjon fra plan eller planbestemmelser, på samme måte som øvrige dispensasjoner, ikke innebærer en lempeligere dispensasjonsvurdering eller berettiget forventning om tillatelse i strid med gjeldende plangrunnlag. Fristen er på samme måte som øvrige tidsfrister for kommunens saksbehandling, av økonomisk og administrativ karakter, og skal ikke tillegges rettsvirkninger av materiell art. Det er kun gebyrreduksjon som er virkemiddelet for oppfølgning ved eventuell fristoverskridelse.
6.1.5.2 Dispensasjonssøknader utenfor byggesak
Det følger av plan- og bygningsloven § 19-2 at departementet i forskrift kan fastsette tidsfrist for behandling av dispensasjonssaker. Som det fremgår av høringsbrevet vil det for rene dispensasjonssaker (dispensasjon utenfor byggesak) være naturlig med en presisering av saksbehandlingsfristen i forskrift, slik forskriftshjemmelen i plan- og bygningsloven § 19-2 siste ledd gir anledning til, slik at også disse sakene omfattes av 12-ukersfristen.
For å samkjøre regelverket for plan- og byggesak foreslår derfor departementet at forskriftshjemmelen i plan- og bygningsloven § 19-2 presiseres og utvides noe, slik at det uttrykkelig fremgår at departementet i forskrift også kan fastsette tidsfrist for andre myndigheters uttalelse i dispensasjonssaker, og gi regler om beregning av frister, adgang til fristforlengelse og konsekvenser ved fristoverskridelse. Når det gjelder adgangen til å fastsette tidsfrist for andre myndigheters uttalelse i dispensasjonssaker, og gi regler om beregning av frister og adgang til fristforlengelse antar departementet at dette ligger innenfor dagens ordlyd. Endringsforslaget om å gi regler om konsekvenser ved fristoverskridelse ved dispensasjonssøknader utenfor byggesak har ikke vært på høring, men det inngikk i høringen at det skal ha konsekvenser å oversitte fristen i byggesaker som også gjaldt dispensasjon. Videre viser departementet til at dette kun er en forskriftshjemmel, slik at en eventuell fastsettelse av slike regler vil bli gitt i forskrift som skal utredes og sendes på høring.
6.1.6 Administrative og økonomiske konsekvenser
For tiltakshavere og andre aktører i byggesaker vil 12-ukersfrist for byggesaker som krever dispensasjon fra plan være en ubetinget fordel for gjennomføring, forutsigbarhet og fremdrift i et byggetiltak.
Ved at plan- og bygningsloven § 21-7 også vil gjelde byggesaker som krever dispensasjon fra plan, herunder bestemmelser i plan, vil eventuell fristoverskridelse i disse sakene medføre at regelen om tilbakebetaling av gebyr også vil gjelde. Dette vil utfordre organiseringen av saksbehandlingen av byggesakene i mange kommuner som for eksempel har lagt opp til at alle byggesøknader om dispensasjon fra plan skal behandles politisk.
6.2 Tidsfrister med særskilt virkning
6.2.1 Bakgrunn
I byggesaker er det ikke uvanlig at naboer eller gjenboere har merknader eller protesterer mot et byggetiltak. Dersom det innkommer slike merknader eller protester mot byggetiltaket kan det få konsekvenser for hvilken tidsfrist som gjelder for saksbehandlingen i kommunen og hvilken rettsvirkning som utløses dersom kommunen ikke behandler søknaden innen fristens utløp.
Det kan virke urimelig at en nabomerknad eller protest skal ha slike virkninger. Det kan være tilfeldig om en nabo gir en merknad eller protest, og det er ikke sikkert at en merknad eller protest tilfører saken ytterligere relevante opplysninger. Det er ansvarlig søker som har ansvar for nabovarsling og som må redegjøre overfor kommunen om hvordan nabomerknader eller protester er håndtert. Det er derfor ingen ekstra prosess som blir pålagt kommunen dersom det gis nabomerknader eller protester mot et byggetiltak.
6.2.2 Gjeldende rett
Plan- og bygningsloven § 21-7 setter frister for kommunens saksbehandling av byggesøknader og ferdigattest. Byggesaksforskriften kapittel 7 har også regler om tidsfrister for saksbehandling.
Etter plan- og bygningsloven § 21-7 første ledd skal søknad om byggetillatelse avgjøres av kommunen innen 12 uker etter at fullstendig søknad foreligger, med mindre annet følger av andre og tredje ledd. Første ledd gjelder søknader for tiltak som nevnt i nåværende plan- og bygningslov §§ 20-1 og 20-2, det vil si søknad om tiltak som må forestås av foretak med ansvarsrett i byggeprosessen og søknad om tiltak som tiltakshaver kan stå ansvarlig for selv. Konsekvensen av fristoverskridelse for kommunen er at saksbehandlingsgebyret skal betales tilbake etter nærmere bestemmelser i forskrift, jf. byggesaksforskriften § 7-4.
Plan- og bygningsloven § 21-7 andre og tredje ledd gir unntak fra 12-ukersfristen. For de samme typer saker (tiltak etter nåværende plan- og bygningslov §§ 20-1 og 20-2) er fristen satt til 3 uker dersom tiltaket er i samsvar med bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven, det ikke foreligger merknader fra naboer eller gjenboere, og ytterligere tillatelse, samtykke eller uttalelse fra annen myndighet ikke er nødvendig. Dette er saker der søker har holdt seg innenfor alle rammer som er satt og som er ferdig prosjektert, slik at byggesøknaden ikke er delt opp, jf. plan- og bygningsloven § 21-2 femte ledd og byggesaksforskriften § 7-1 andre ledd. Dersom kommunen ikke har avgjort søknaden innen fristens utløp, regnes tillatelse som gitt.
Dersom det er naboprotester til søknader etter nåværende plan- og bygningslov § 20-2 (tiltak som ikke krever ansvarlige foretak), skal søknaden også behandles innen 3 uker, såfremt øvrige vilkår som nevnt i forrige avsnitt er oppfylt. Konsekvensen ved fristoverskridelse er imidlertid ikke at tillatelse regnes for gitt, og tiltaket kan dermed heller ikke settes i gang.
6.2.3 Høringsforslaget
Høringsforslaget gikk ut på at byggesaker i ett trinn som hovedregel skal behandles av kommunen innen 3 uker, uavhengig av om det er gitt nabomerknader eller protester, dersom tiltaket er i samsvar med bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven, og ytterligere tillatelse, samtykke eller uttalelse fra annen myndighet ikke er nødvendig. Videre ble det foreslått at rettsvirkningen av at fristen overskrides i disse tilfellene er at tillatelse regnes som gitt.
Bakgrunnen for forslaget var at nabomerknader ikke lenger skulle få betydning for saksbehandlingsfristen og hvilken rettsvirkning som inntrer ved fristoverskridelse.
6.2.4 Hovedpunkter i høringsinstansenes syn
Det har kommet inn i underkant av 30 høringsuttalelser til dette deltemaet, i hovedsak fra kommuner, men også fra fylkesmenn, bransjeorganisasjoner og enkeltfirmaer. Høringsinstansene ga ulike tilbakemeldinger på forslaget. Bransjeorganisasjonene var mest positive til forslaget, mens en stor andel av kommunene var negative.
En del av høringsinstansene var enige i at en nabomerknad ikke bør medføre 9 ukers lengre saksbehandlingstid i kommunen, og det ble hevdet at saken ikke nødvendigvis blir mer komplisert eller omfattende ved at det har kommet en nabomerknad. Imidlertid var mange kommuner bekymret for rettsikkerheten om behandlingstiden skal gå fra 12 til 3 uker ved nabomerknader i byggesak. Det ble uttrykt bekymring for at en lovpålagt saksbehandlingsfrist på 3 uker skal gå utover kvaliteten på behandlingen, og det ble påpekt at nabomerknader ofte medfører ekstraarbeid for kommunen i form av behov for å avholde befaringer og grundigere undersøkelser.
Kommunesektorens organisasjon mente det er svært uheldig om tillatelse som følge av fristoverskridelse ved passivitet gir rettsvirkninger. Nordhordland Digitalt var enige i dette og pekte på at rettssikkerheten for nabo med dette blir direkte knyttet til bygningsmyndighetenes evne til å behandle saken innen fristen. Også Huseiernes Landsforbund var imot forslaget, og viste til at dette medfører at det er naboene som først og fremst må bære konsekvensene av kommunens utilstrekkelige saksbehandling, og som blir sittende igjen med eventuelle ulemper denne måtte medføre. Huseiernes Landsforbund var imot en slik løsning på prinsipielt grunnlag, og viste til at kommunene gjennom å gebyrbelegge byggesaker både har mulighet og plikt til å sikre seg at de har nødvendige ressurser. Dersom kommunen ikke benytter denne muligheten, bør dette sanksjoneres overfor kommunen og ikke gå ut over den enkelte nabos rettssikkerhet.
6.2.5 Departementets vurderinger
6.2.5.1 Innledning
Departementet ser fordeler ved ikke å la nabomerknader eller naboprotester få betydning for saksbehandlingsfristen og hvilken rettsvirkning som inntrer ved fristoverskridelse.
Etter gjeldende rett vil en nabomerknad for tiltak som er i samsvar med plan- og bygningslovgivningen og avklart med andre myndigheter, føre til at saksbehandlingsfristen forlenges fra 3 til 12 uker for søknad om tiltak som må forestås av foretak med ansvarsrett i byggeprosessen (tiltak som omfattes av ny plan- og bygningslov § 20-3). Dette er tiltak over en viss størrelse, eksempelvis tilbygg over 50 m2 og frittliggende bygning over 70 m2, i tillegg til bolig- og næringsbygg. Konsekvensen ved fristoverskridelse er gebyrnedsettelse.
I saker der tiltakshaver selv kan stå som ansvarlig og tiltaket er i samsvar med plan- og bygningslovgivningen og avklart med andre myndigheter, vil en naboprotest etter gjeldende rett ikke medføre endring i saksbehandlingsfristen. En naboprotest vil imidlertid i slike tilfeller ha betydning for rettsvirkningen av fristoverskridelse.
Begrunnelsen for en lengre frist og andre rettsvirkninger ved fristoverskridelse for tiltak der det gis nabomerknader eller protester har vært at kommunens saksbehandling vil bli mer omfattende i slike saker. Det kan argumenteres for at dette ikke alltid er tilfelle og at det er urimelig at en nabomerknad skal få så stor betydning for om en søknad kan avgjøres på 3 eller 12 uker, eller om tillatelse regnes som gitt eller ikke. Det kan være tilfeldig om en nabo gir en merknad til det omsøkte tiltaket eller ikke, og det er ikke sikkert at en slik merknad tilfører saken ytterligere relevante opplysninger.
Som flere høringsinstanser påpekte, vil imidlertid forslaget kunne medføre en del problemer. Forslaget vil føre til økning i antall saker som skal behandles av kommunen innenfor fristen på 3 uker. Departementet ser at dette kan skape betydelige kapasitetsutfordringer i kommunene, særlig i tider med store svingninger i byggeaktiviteten og arbeidsmarkedet. I tider med høy aktivitet er det fare for at forslaget vil føre til igangsetting av flere tiltak som følge av fristoverskridelse og tilfeller av tiltak som ikke er i tråd med regelverket.
Departementet ser også utfordringer knyttet til forslaget om at tillatelse regnes som gitt dersom fristen oversittes også for tiltak det foreligger nabomerknader eller protester mot. Dette fordi forslaget vil medføre at en slik rettsvirkning vil få betydning for langt flere byggetiltak.
6.2.5.2 Vurdering av forslaget for tiltak etter nåværende plan- og bygningslov § 20-1
Høringsforslaget vil medføre at flere tiltak etter nåværende plan- og bygningslov § 20-1 skal behandles innen 3 uker og at tillatelse regnes som gitt dersom fristen overskrides. Dette fordi det ofte inngis nabomerknader til slike tiltak.
Etter departementets vurdering viser en del høringsmerknader at forslaget vil kunne føre til at en del flere byggetiltak over en viss størrelse og kompleksitet, og med flere ansvarlige foretak involvert, ikke vil bli behandlet før 3-ukersfristen er oversittet, og tillatelse dermed anses som gitt. Det vil også skape en usikkerhet for tiltakshavere. Departementet foreslår derfor å ikke videreføre høringsforslaget om å endre regelen slik at nabomerknader ikke får betydning for saksbehandlingsfristen og hvilke rettsvirkninger som inntrer ved fristoverskridelse for tiltak etter nåværende plan- og bygningslov § 20-1.
Tiltak etter nåværende plan- og bygningslov § 20-1 kan ha stor innvirkning på omgivelsene og de hensyn plan- og bygningslovgivningen er ment å ivareta. Det kan derfor være uheldig dersom tillatelse anses som gitt i disse sakene uten at det er foretatt en kommunal saksbehandling. Selv om slike tiltak er i samsvar med plan- og bygningslovgivningen og avklart med andre myndigheter, betyr det ikke nødvendigvis at tiltakene er enkle å ta stilling til for kommunen. Det kan for eksempel være tiltak som kommunen må vurdere i forhold til hensynssoner som gjelder ras og flom eller naturmangfold, eller tiltak der det er vanskelig å dokumentere energiløsninger med videre.
I noen tilfeller kan det også stilles spørsmål om hvor langt kommunen kan gå i å foreta skjønnsmessige vurderinger av tiltaket i ettertid dersom søknaden ikke behandles innen 3 uker. Departementet har blant annet tidligere lagt til grunn at kommunen i noen tilfeller har mistet retten til å vurdere tiltaket mot kravene til visuelle kvaliteter. Også hensyn til byutviklingen og utviklingen av området for øvrig, estetikkvurderingen, vurderingen av grunnforhold og så videre, tilsier at tiltak over en viss størrelse og kompleksitet bør avklares av kommunen før tillatelse regnes som gitt.
Dersom tiltak iverksettes uten at det er avklart av kommunen om det er i samsvar med plan- og bygningslovgivningen, vil dette kunne øke omfanget av byggevirksomhet i strid med regelverket som iverksettes med bakgrunn i kommunens overskridelse av 3-ukersfristen. Dette vil kunne medføre uopprettelig skade på natur og omgivelser og kunne medføre at store investeringer gjøres i tiltak som i ettertid viser seg å være ulovlige. I slike situasjoner vil det også være krevende for kommunen å gripe inn i ettertid.
Tiltakshavers situasjon vil også bli mer usikker dersom kommunen ikke fatter vedtak innen 3 uker. Både i dagens lov og i høringsforslaget er det en forutsetning at det kun er i tilfeller der tiltaket er i samsvar med plan- og bygningslovgivningen, at tillatelse regnes som gitt ved fristoverskridelse. Det vil si at et tiltak i strid med bestemmelsene ikke blir lovlig dersom en kommune ikke behandler søknaden innen fristens utløp. Kommunal søknadsbehandling gir en viss trygghet for tiltakets lovlighet, særlig med hensyn til samfunnets rammer slik de er nedfelt i lov, forskrift og kommunale planer. Tiltakshaver vil ikke få den samme tryggheten dersom kommunen ikke behandler søknaden innen 3 uker, og tillatelse anses som gitt. Tiltakshaver er da selv ansvarlig for tiltakets lovlighet. Kommunen kan på hvilket som helst tidspunkt senere finne ut at tiltaket likevel ikke var i overensstemmelse med regelverket, og deretter gi pålegg om retting, og eventuelt følge opp med sanksjoner som tvangsmulkt og overtredelsesgebyr. Tiltakshaver blir sittende igjen med ansvaret for at grunnleggende samfunnsmessige forhold blir ivaretatt i forbindelse med tiltaket.
6.2.5.3 Vurdering av forslaget for tiltak etter nåværende plan- og bygningslov § 20-2
Høringsforslaget vil medføre at tillatelse regnes som gitt for flere tiltak som omfattes av ny plan- og bygningslov § 20-4. Dette fordi det ofte inngis nabomerknader til slike tiltak.
Byggetiltak som tiltakshaver selv kan stå ansvarlig for er tilbygg under 50 m2, frittliggende uthus og garasjer under 70 m2, bruksendring av rom innenfor egen bruksenhet fra tilleggsdel til hoveddel, alminnelige driftsbygninger, mindre skilt og reklameinnretninger samt antennesystem. Mange av de hensyn som er skissert under punkt 6.1.5.2 er ikke like relevante for disse tiltakene.
For det første vil disse tiltakene ikke ha like stor innvirkning på omgivelsene og de hensyn plan- og bygningslovgivningen er ment å ivareta som tiltak som krever bruk av ansvarlige foretak. Også hensyn til byutviklingen og utviklingen av området for øvrig, estetikkvurderingen, vurderingen av grunnforhold og så videre, er ikke like fremtredende for disse tiltak som for større tiltak som krever bruk av ansvarlige foretak, og vil som oftest heller ikke kunne medføre like stor skade på natur og omgivelser som tiltak som krever bruk av ansvarlige foretak.
For det andre vil forslaget om å unnta flere typer tiltak fra søknadsplikten, som for eksempel også mindre frittliggende garasjer og uthus, medføre at kommunene vil få færre saker til behandling, se kapittel 3.
Departementet foreslår derfor at naboprotester ikke skal være avgjørende for hvilken rettsvirkning som inntrer ved overskridelse av saksbehandlingsfristen i saker der det omsøkte tiltaket omfattes av ny plan- og bygningslov § 20-4 (tiltak som ikke krever bruk av ansvarlige foretak). Dette vil bety at tillatelse regnes som gitt også i de sakene hvor nabo har protestert dersom kommunen ikke har behandlet søknaden innen fristens utløp, forutsatt at tiltaket er i samsvar med bestemmelser gitt i eller i medhold av denne lov, og ytterligere tillatelse, samtykke eller uttalelse fra annen myndighet ikke er nødvendig.
6.2.6 Administrative og økonomiske konsekvenser
For tiltak der tiltakshaver selv kan stå ansvarlig, jf. ny plan- og bygningslov § 20-4, vil forslaget om endring av rettsvirkning for eventuell overskridelse av 3-ukersfrist der naboer eller gjenboere har protestert, være en fordel for tiltakshaver, da tillatelse regnes som gitt.
Forslaget kan innebære større press på kommunene, som må ha gode systemer for gjennomgang av søknader som mottas og rekke å fatte vedtak innen fristens utløp. Det blir imidlertid ikke flere saker totalt sett og det blir en oppfordring til effektiv saksbehandling av naboprotester.
6.3 Rettsvirkning ved overskridelse av saksbehandlingsfristen for søknad om igangsetting av tiltak
6.3.1 Bakgrunn
Plan- og bygningslovens system er lagt opp slik at søknad om byggetillatelse kan deles opp i flere trinn, henholdsvis med søknad om rammetillatelse og igangsettingstillatelse, jf. nåværende plan- og bygningslov § 21-2. Trinnvis saksbehandling medfører at de fysiske rammene innenfor gjeldende planer og bestemmelser kan avklares før en går videre med detaljprosjektering og igangsetting av byggeprosjektet.
I 2003 ble det innført en frist på 3 uker for kommunens behandling av søknad om igangsettingstillatelser, jf. byggesaksforskriften § 7-1 første ledd bokstav b). Det er ikke knyttet noen rettsvirkninger til en eventuell overskridelse av fristen. Etter gjeldende rett må derfor tiltakshaver vente til tillatelse er gitt før arbeidet kan settes i gang, selv om kommunen har overskredet saksbehandlingsfristen på 3 uker.
I Meld. St. 28 (2011–2012) «Gode bygg for eit betre samfunn – ein framtidsretta bygningspolitikk» er reduksjon av den kommunale saksbehandlingen av søknader om igangsettingstillatelser fremhevet.
6.3.2 Gjeldende rett
Ved trinnvis behandling fattes det først et vedtak om rammetillatelse som legges til grunn for kommunens videre saksbehandling. Rammetillatelsen skal ta stilling til de aspekter ved tiltaket som berører allmennheten og samfunnets interesser. Det er rammetillatelsen som i utgangspunktet gir tiltakshaver rett til å bygge. En øvrig virkning av rammetillatelse er at den står seg overfor senere nedleggelse av midlertidig forbud mot tiltak eller omregulering.
Ved behandling av søknad om igangsetting skal det tas stilling til øvrige forhold som må avklares før tiltaket igangsettes. Det skal da dokumenteres at alle vilkår som følger av plan- og bygningslovgivningen er oppfylt, og dersom dette er tilfelle, har tiltakshaver krav på å få igangsettingstillatelse. Tillatelse kan ikke gis før eventuelle vilkår i rammetillatelsen er oppfylt, ansvarsretter er tildelt, kontrollomfanget er avgjort samt at eventuelle tillatelser fra andre myndigheter foreligger. Kommunen treffer et formelt vedtak, hvorpå tiltakshaver har en rett til å sette i gang og fullføre byggearbeidene uten ytterligere medvirkning fra kommunen.
Kommunen skal behandle en søknad om igangsetting innen tre uker, men det er ikke knyttet noen rettsvirkninger til en eventuell overskridelse av fristen.
En igangsettingstillatelse er et enkeltvedtak og kan påklages av en part eller annen med rettslig klageinteresse. For å kunne klage må vedkommende således ha tilknytning til saken vedtaket gjelder, og vedtaket må få rettslig eller praktisk direkte virkning for ham.
6.3.3 Høringsforslaget
Forslaget gikk ut på at tiltaket kan settes i gang dersom kommunen overskrider 3-ukersfristen for behandling av søknad om igangsettingstillatelse, men uten at tillatelse formelt anses som gitt. I høringsforslaget ble det også drøftet om det er hensiktsmessig å erstatte dagens søknad og vedtak om igangsettingstillatelse med en registreringsordning, men det ble konkludert med at en registreringsordning for igangsatte tiltak ikke er formålstjenlig på nåværende tidspunkt. Det ble også fremmet et endringsforslag vedrørende begrensninger i klageadgangen som vil medføre presiseringer hva angår klagemulighetene på igangsettingstillatelser.
6.3.4 Hovedpunkter i høringsinstansenes syn
Det har kommet inn cirka 20 høringsuttalelser til dette deltemaet. Det var bred tilslutning til forslaget om å innføre rettsvirkning for overskridelse av saksbehandlingsfristen for behandling av søknad om igangsettingstillatelse. Noen få hadde i tillegg synspunkter på hva rettsvirkningen bør være.
Fylkesmannen i Østfold, Eidsvoll kommune, Kristiansand kommune, Mæland kommune, Sarpsborg kommune, SWECO og Huseiernes Landsforbund støttet forslaget. Forslaget ble også støttet av Oslo kommune under departementets forutsetning om at tillatelse ikke regnes for å være gitt, og kommunen dermed ikke mister anledning til å vurdere søknaden, og eventuelt kan følge opp avvik fra vilkår og forutsetninger som er stilt i rammetillatelsen. OBOS mente at departementets forslag til løsning ikke går langt nok. Regelen bør være at dersom ikke tillatelse er gitt innen 3 uker, så må den være å anse som gitt.
Noen høringsinstanser kommenterte også departementets omtale av eventuelt å erstatte søknad om igangsettingstillatelse med en registreringsordning. Departementet konkluderte i høringsnotatet med at det ikke er aktuelt å vurdere en registreringsordning for igangsetting av tiltak på nåværende tidspunkt. OBOS var tilfreds med at departementet opprettholder den fleksibilitet som dagens ordning med søknad om igangsettingstillatelse innebærer, fremfor en løsning som innebærer en stor grad av detaljprosjektering på rammestadiet, og mente at dagens løsning er kostnadseffektiv. Også Sarpsborg kommune, Eidsvoll kommune, Fylkesmannen i Østfold, Fylkesmannen i Hedmark og Samskipsrådet var enige med departementet i at det ikke er hensiktsmessig å erstatte søknad om igangsettingstillatelse med en registreringsordning. Byggenæringens Landsforening og Maskinentreprenørenes forbund ønsket at departementet på nytt vurderer om det er behov for å opprettholde en egen igangsettingstillatelse eller om igangsetting kan bli en ren registreringssak.
6.3.5 Departementets vurdering
6.3.5.1 Saksbehandlingsfrist – rettsvirkning
På bakgrunn av de innkomne uttalelser opprettholder departementet sitt forslag om at dersom kommunen overskrider 3-ukersfristen for behandling av søknad om igangsettingstillatelse, så kan tiltaket igangsettes. Tillatelsen anses formelt ikke som gitt.
Tidsfrister i byggesaksbehandlingen er i løpet av de siste 20 årene gradvis blitt innført for flere sakstyper. Dette på bakgrunn av at bygge- og anleggsnæringen er avhengig av forutberegnelighet og fremdrift i den samfunnsmessige verdiskapningen. For tiltakshaver er det viktig at tidspunktet for igangsettingstillatelsen er forutsigbart, da det har stor betydning for planlagt fremdrift og bemanning, samt innkjøp av produkter, leveranser og tjenester. Det at det ikke er knyttet noen særskilte rettsvirkninger til overskridelse av fristen kan også medføre uheldige situasjoner i de tilfeller hvor tiltakshaver søker om igangsettingstillatelse tett opp under fristen for rammetillatelsens gyldighetsperiode, og kommunen ikke rekker å behandle denne før tillatelsen utløper. Det er ikke uvanlig at tiltakshaver foretar store investeringer mellom rammetillatelse og igangsettingstillatelse.
Departementet mener derfor at innføring av rettsvirkning for overskridelse av saksbehandlingstiden for søknad om igangsettingstillatelse kan virke effektiviserende og sikre forutsigbarhet.
Departementet viderefører forslaget om rettsvirkning som tilsier at tiltakshaver kan sette i gang, men at kommunen skal kvittere ut saken og behandle søknad om igangsettingstillatelse også der fristen i utgangspunktet ikke er overholdt. Etter departementets syn medfører dette en sikkerhet både for tiltakshaver og kommunen. Tiltakshaver har muligheten til å starte med byggearbeidene slik at fremdrift sikres, men vil få et svar på om saken er klar for videre arbeider. Det anses som en fordel for tiltakshaver å få denne typen avklaring. Kommunens rolle i å sikre viktige samfunnshensyn opprettholdes også. Dersom igangsettingstillatelse regnes som gitt etter utløpet av fristen, vil kommunens passivitet medføre at vedtak fattes automatisk uten behandling, og kommunen mister sine muligheter for å «kvittere» ut byggesaken i forhold til de vilkår og forutsetninger som er stilt i rammetillatelsen. Dette dreier seg i hovedsak om viktige samfunnshensyn. Ved en slik løsning ville også kommunens mulighet til å følge opp slike forhold være begrenset, og kommunen ville måtte gå veien om omgjøringsreglene dersom forutsetningene for igangsettingstillatelse ikke er oppfylt.
Forslaget skal sikre at tiltakshaver ikke er avhengig av å vente på kommunens tillatelser for å sette i gang byggeprosjektet når kommunen ikke overholder lovpålagt saksbehandlingsfrist. Tiltakshaver kan sette i gang byggearbeidet dersom kommunen ikke har behandlet søknaden innen 3 uker, men har da også ansvaret for at forutsetningene for igangsettingstillatelse er oppfylt. En eventuell fristoverskridelse medfører ikke noen annen rettsvirkning. Kommunen har plikt til å utstede igangsettingstillatelse, men kan også avslå dersom forutsetningene for igangsettingstillatelse ikke er oppfylt.
6.3.5.2 Klage – igangsettingstillatelse
På bakgrunn av de innkomne uttalelser opprettholder departementet sitt forslag om å foreta presiseringer i plan- og bygningsloven § 1-9 om klageadgang, og det vises til kapittel 7 om begrensninger i klageadgangen for nærmere redegjørelse for foreslåtte endringer.
Departementets endringsforslag vedrørende begrensninger i klageadgangen vil medføre presiseringer hva angår klagemulighetene på igangsettingstillatelser. Dette for å begrense mulighetene for omkamper i form av klager på tidligere avgjorte forhold, slik at man forhindrer at naboer og andre benytter igangsettingstillatelsen som en mulighet for omkamp om byggetiltaket. Etter departementets syn kan en igangsettingstillatelse bare påklages av naboer eller gjenboere i de tilfeller den skulle tillate noe mer eller annet enn det som ligger i rammetillatelsen.
Får tiltakshaver avslag på søknad om igangsettingstillatelse, kan han selvsagt påklage avslaget.
6.3.5.3 Forenklet saksbehandlingsprosess
Departementet anbefaler å videreføre høringsbrevets konklusjon om at det ikke foretas en endring som innebærer at søknad om igangsettingstillatelse erstattes av en ren registrering. Dette til tross for at noen få høringsinstanser ber departementet på nytt vurdere om det er behov for en egen igangsettingstillatelse eller om igangsetting kan bli en ren registreringssak.
Departementet mener en slik løsning ikke er tilstrekkelig utredet og vil føre til at flere forhold og krav må avklares fullt ut i rammesøknaden. Dagens ordning med søknad om igangsettingstillatelse gir en fleksibilitet når det gjelder hvilke detaljer som må avklares i rammetillatelsen. Dette antas å være mer kostnadseffektivt enn en løsning som vil innebære en stor grad av detaljprosjektering på rammestadiet. Dersom det legges opp til en ordning hvor flere forhold må avklares og dokumenteres tidlig i prosessen, vil dette føre til at en større andel av tiltakets prosjekteringsutgifter påløper forut for rammesøknaden og uten sikkerhet for at prosjektet kan godkjennes. Departementet er også i tvil om en registreringsordning totalt sett ville medført en ressursbesparelse i kommunene, eller om den kun ville innebære en flytting av ressursbruken fra saksbehandling til tilsynsoppgaver.
Også de endringer som gjøres i godkjenningsordningen, mener departementet underbygger at igangsettingstillatelsen bør opprettholdes. Systemet med ansvarlige foretak videreføres, og har bred støtte i høringen. Etter forslaget skal foretakene erklære at de påtar seg ansvaret før eller senest på tidspunkt for igangsatt arbeid, i stedet for å godkjennes før arbeidet begynner. Erklæringen vil, som ansvarsrettssøknaden i dag, være viktig for å avklare grensene mellom foretakenes ansvar. Selv om ansvarserklæringen skal foreligge senest på tidspunktet for igangsatt arbeid, skal ansvarsområdene i tiltaket være definert i forbindelse med igangsettingstillatelsen, og dette skal fremgå av gjennomføringsplanen. På denne måten opprettholdes igangsettingstillatelsen som et skjæringspunkt for ansvarsforholdene.
6.3.6 Administrative og økonomiske konsekvenser
De foreslåtte endringene vil effektivisere byggesaksprosessen uten at dette skjer på bekostning av kvalitet eller rettssikkerhet.
For kommunene innebærer forslaget at det knyttes rettsvirkninger til en eventuell overskridelse av allerede etablert saksbehandlingsfrist for søknader om igangsettingstillatelse.
Forslaget innebærer en rett for tiltakshaver til å sette i gang tiltaket, slik at byggeprosessen ikke blir forsinket. Imidlertid vil forslaget for tiltakshaver også innebære en økt risiko for at byggetiltaket blir satt i gang selv om vilkårene for dette ikke er til stede. Selv om kommunen har plikt til å utstede igangsettingstillatelse senere, kan en søknad selvsagt avslås dersom forutsetningene for igangsettingstillatelse ikke er oppfylt. Tiltakshaver mister tryggheten og forutsigbarheten som et vedtak i forkant innebærer dersom han ikke venter på kommunens vedtak.
For øvrig antas endringene ikke å medføre økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning for det offentlige eller private.