Forsiden

Høringssvar fra Amnesty International Norge

Dato: 18.03.2020

Høringssvar fra Amnesty International Norge

Etikkinformasjonsutvalgets forslag til lov om virksomheters åpenhet om leverandørkjeder, kunnskapsplikt og aktsomhetsvurderinger

18.3.2020

1. Generelt

Vi takker for muligheten til å komme med innspill til Etikkinformasjonsutvalgets utkast til "Lov om åpenhet om leverandørkjeder, kunnskapsplikt og aktsomhetsvurderinger".

Vi vil rose Etikkinformasjonsutvalget for å ha gjort et grundig arbeid, og for å ha utarbeidet et lovforslag som ivaretar behovet for større åpenhet om selskapers virksomhet og leverandørkjede, og for grundige aktsomhetsvurderinger. Lovforslaget er et godt utgangspunkt på veien mot å få på plass en lov som rettsliggjør næringslivets menneskerettighetsansvar. Vi er positive til lovforslaget og at forslaget bygger på FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter (UNGP) og OECDs etiske retningslinjer for flernasjonale selskaper. Disse internasjonale standardene reflekterer beste praksis globalt og er allerede godt kjent i næringslivet. Amnesty støtter i utgangspunktet forslaget og at regjeringen leverer et lovforslag til Stortinget basert på dette, men vi har flere innspill til endringer og presiseringer som vi nedenfor vil redegjøre for.

Innledende kommentarer

Å gi forbrukere, ideelle organisasjoner, media og andre bedre verktøy til å stille bedrifter til ansvar, gjennom å kreve svar om selskapers negative påvirkning på menneskerettighetene og miljø, vil bidra til at selskaper blir bevisst sin menneskerettighets- og miljørisiko. Med økt bevisstgjøring vil selskapene kunne stille krav til sine leverandører. Folkerettslig bidrar lovforslaget til å ivareta statens forpliktelse til å sikre menneskerettighetene. Politisk bidrar lovforslaget til å realisere målsetningen om å nå FNs bærekraftsmål, samt oppdatere lovverket i tråd med relevante lovgivningsinitiativ i flere sammenlignbare land og EU, som påpekt i lovforslaget. Kommersielt vil lovforslaget både skape likere rammevilkår (‘level playing field’) for aktører som allerede gjennomfører aktsomhetsvurderinger, samt redusere risiko for at selskaper lider juridisk, økonomisk, omdømmemessig eller på annet vis forretningsmessig tap relatert til negativ påvirkning på menneskerettighets- eller miljøstandarder.

Vi er positive til en etikkinformasjonsplikt og anser at større åpenhet om selskapers virksomhet og leverandørkjede er viktig, men dette vil ikke i seg selv være tilstrekkelig i å hindre menneskerettighetsbrudd, som redegjort for i vårt innspill til Etikkinformasjonsutvalget i januar 2019. Derfor er det svært positivt at loven også inneholder plikt om å gjennomføre aktsomhetsvurderinger. Når det gjelder tilsynet av loven ifølge Etikkinformasjonsutvalgets lovforslag så legges det etter vårt syn et for stort ansvar for å forhindre menneskerettighetsbrudd på forbrukere, markedet og ideelle organisasjoner, og i for liten grad på myndighetene.

Amnesty ønsker en lov som (1) pålegger alle selskaper å foreta risikotilpassede aktsomhetsvurderinger, herunder iverksette nødvendige tiltak for å forebygge identifisert risiko, (2) pålegger selskap å være åpne om hva de gjør, og (3) at ofre for næringslivsrelaterte menneskerettighetsbrudd og miljøskader sikres oppreisning. Etter vårt syn møter Etikkinformasjonsutvalgets lovforslag til en viss grad dette, men det inneholder for lite vidtrekkende forpliktelser. Erfaring tilsier at aktsomhetsforpliktelsene også bør gjelde flere selskaper enn foreslått.

Vi viser også til et notat av Advokatfirmaet Hjort, "Lovregulering av menneskerettigheters virksomhetsansvar," inntatt i vedlegg Amnesty II.

2. Merknader til de enkelte bestemmelser

2.1 Til § 1 Lovens formål

Amnesty International Norge mener det er positivt at loven blant annet har som formål å sikre tilgang til informasjon om mulig negativ påvirkning på menneskerettighetene.Loven burde også ha som formål å sikre tilgang til informasjon om negativ påvirkning på miljø. Forslagsstillerne understreker at lovforslagets avgrensning mot "virkninger på det ytre miljø" skyldes "avgrensningen i mandatet" og ikke et aktivt valg om å ekskludere miljø. Tvert imot erkjennes at menneskerettighetsaspektet er "nært knyttet sammen med utfordringer når det gjelder klimarisiko, miljøpåvirkning", som også FNs menneskerettighetsråd nylig enstemmig vedtok. I dagens regelverk eksisterer ikke aktsomhetsforpliktelser knyttet til negativ påvirkning på miljø bygget opp etter UNGP-modellen. Miljøforhold er ikke tilstrekkelig dekket gjennom kunnskapsplikten mv. etter dagens lovgivning. Dersom miljøaspektet inkluderes i loven, kan dette ansvaret samkjøres med den eksisterende kunnskapsplikten om miljøforhold i egen virksomhet etter miljøinformasjonsloven og øvrige forpliktelser etter produktkontroll-loven.

Lovens formål om å bidra til å fremme virksomheters respekt for grunnleggende menneskerettigheter og anstendig arbeid mener vi er for vagt. Formålet burde på dette punktet, i likhet med første del av formålet, gå ut på å sikre at næringslivet respekterer grunnleggende menneskerettigheter og anstendig arbeid (og miljø).

Med grunnleggende menneskerettigheter bør det i en norsk kontekst også vises til grunnlovens kapittel E om menneskerettigheter, menneskerettighetsloven og konvensjonen om urfolks rettigheter.

2.2 Til § 2 Lovens virkeområde

I tillegg til å gjelde for virksomheter som tilbyr varer og tjenester i Norge, mener vi at loven også bør omfatte norske selskaper som handler med varer og tjenester utenfor Norge, inkludert norske virksomheters datterselskaper med virksomhet i utlandet (ekstraterritoriell virkning). Konvensjonen for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter innebærer ekstraterritorielle forpliktelser for statene, ifølge FNs komité, slik komitéens uttalelser også er lagt til grunn i litteraturen.

Offentlig sektor foretar årlig betydelige innkjøp av varer og tjenester. Lovens virkeområde bør derfor utvides til "statlige virksomheter, selskaper og andre organer som tilbyr varer og tjenester", jf. § 3.

Å unnta offentlige organer som kjøper og formidler varer og tjenester fra krav om tilbørlig aktsomhet i relasjon til menneskerettigheter og miljø fremstår vilkårlig og problematisk.

2.3 Til § 3 Definisjoner

Vi mener, i tråd med UNGP artikkel 14, at det ikke bør skilles mellom små og store virksomheter. Loven bør omfatte alle selskap. Viktigere enn størrelse er hva slags næringssektor selskapet opererer i og hvor i verden selskapet har sin virksomhet. Det praktiske behovet for regulering av små og mellomstore selskaper er stort. Som påpekt av forslagsstillerne er det "mange virksomheter, særlig mindre, som ikke er klar over egen påvirkning og ansvar" (s. 69).

Hensynet til mindre selskapers begrensede ressurser kan i tilstrekkelig grad tas hensyn til gjennom god offentlig veiledning og relativiteten i aktsomhetsnormen. Et slikt relativt system vil samsvare med strukturen i kravet til annen lovgivning, som systematisk HMS-arbeid etter internkontrollforskriften. Herav følger at "Selve kravet til systematisk HMS-arbeid er det samme for alle virksomheter, men internkontrollen skal tilpasses virksomhetens art, aktiviteter, risikoforhold og størrelse i det omfang som er nødvendig for å etterleve kravene i helse-, miljø- og sikkerhetslovgivningen (§5). Internkontrollen skal dokumenteres i den form og det omfang som er nødvendig på bakgrunn av virksomhetens art, aktiviteter, risikoforhold og størrelse." (vår utheving).

UNGP forventer bare at selskap utviser aktsomhet i tråd med hva som med rimelighet må forventes av det aktuelle selskap i de konkrete omstendigheter. Små selskaper vil ikke måtte utarbeide like omfattende dokumentasjon, og ta i bruk like omfattende virkemidler, som større selskap. Det sentrale er at hvert selskap har vurdering og forebygging av menneskerettighetsrisiko innarbeidet i sin bedriftskultur, hvilket bør kreves av alle selskap uavhengig av størrelse. Bakgrunnen for dette er nettopp at ethvert selskap, uavhengig av størrelse, kan risikere å krenke menneskerettighetene og forårsake miljøskade. Selskapenes legitime behov for å forberede seg på loven kan ivaretas gjennom adekvate overgangsregler.

Ved å utvide aktsomhetsforpliktelsene til alle selskap uten hensyn til størrelse vil man oppnå at alle selskap må publisere en praktisk og virksomhetstilpasset aktsomhetsplan. Å oppstille en slik aktiv informasjonsplikt istedenfor en passiv informasjonsplikt, som foreslått, vil være en kostnadseffektiv måte å stimulere til at alle selskaper integrerer tilbørlig aktsomhet (risikoforebyggende- og avbøtende tiltak) i sin bedriftskultur. Amnesty slutter seg til forslagsstillernes uttalelse om at "det ikke er tilstrekkelig med krav til offentliggjøring av opplysninger om aktsomhetsvurderinger. For å bidra til forbedringer i leverandørkjeden, er det nødvendig med krav til å gjennomføre aktsomhetsvurderinger." (vår utheving).

En aktiv informasjonsplikt er mer på linje med UNGP sitt prinsipp om at alle selskap skal "«vite og vise» om og hvordan de respekterer menneskerettighetene i egen virksomhet og hos forretningsforbindelser". Økt åpenhet fører med seg en rekke fordeler, slik som økt effektiv håndhevelse av loven, og mer generelt for demokratiet, tilliten i samfunnet mv., som nærmere utdypet i lovforslaget. Å nøye seg med en passiv kunnskapsplikt modellert etter miljøinformasjonsloven, en lov som i 2007 ble kåret til "den glemte loven", synes å lede opp til et ineffektivt system, i strid med målsetningen om å finne en lov som er mer effektiv enn den britiske antislaveri-lovgivningen.

Innvendinger om at en slik løsning påfører økte administrative kostnader for mindre selskaper kan som nevnt tas hensyn til gjennom at omfanget av dokumentasjonsplikten tilpasses den enkelte virksomhet sin risiko og ressurssituasjon. For selskap som etterlever regjeringens eksisterende forventning om at alle selskap "[u]tviser aktsomhet og kartlegger risiko på menneskerettighetsområdet tilpasset selskapets virksomhet" vil ikke rettslig bindende aktsomhetsforpliktelser basert på UNGP medføre vesentlig merarbeid. Formkrav bør sløyfes for å unngå at loven blir administrativt byrdefull og preget av standardtekst. Målet er praktisk endring i bedriftskultur, ikke omfattende rapporteringsforpliktelser uten realitet for selskapets daglige virke.

Subsidiært, dersom lovgiver fraviker UNGP på punktet om at kravet til tilbørlig aktsomhet omfatter alle virksomheter uten hensyn til størrelse, anmoder Amnesty om at terskelen settes vesentlig lavere enn foreslått i lovutkastet. Eksempelvis at loven vil gjelde for virksomheter som jevnlig sysselsetter minst fem arbeidstakere. Også virksomheter med færre ansatte skal gjennomføre tiltak i henhold til loven dersom en risikovurdering av virksomhetens art og omfang tilsier det.

At menneskerettslige standarder og miljøstandarder i loven bør kobles til norske og internasjonale instrumenter er sentralt for å sikre menneskerettigheter og miljø hvor norsk næringsliv opererer i land med svake lokale lover og reguleringer.

2.4 Til § 5 Kunnskapsplikt

Kunnskapspliktens omfang bør ikke begrenses til direkte negativ påvirkning innad i egen virksomhet og i virksomhetens leverandørkjeder, men også virksomhetens negative påvirkning utad. Dette kan gjelde for eksempel negativ påvirkning for urfolk, lokalbefolkning og menneskerettighetsforkjempere. Her, som ellers i loven, ønsker vi at kunnskapsplikten også skal gjelde for negativ påvirkning på miljøet.

Det bør være et klarere krav om at selskap foretar rimelige bestrebelser på å kartlegge hvor i leverandørkjeden det er størst risiko for negativ påvirkning på menneskerettighetene og/eller miljøet.

I tillegg til å kartlegge risiko i egen virksomhet og i leverandørkjeder bør selskaper pålegges å kartlegge risiko hos forretningspartnere. Selskaper bør her på eget ansvar tillates å legge til grunn tillitsvekkende aktsomhetsvurderinger fra sine forretningspartnere.

Små og mellomstore virksomheter må med hensyn til kunnskapsplikten kunne forutsette at importører, grossister og leverandører ettergår leverandørkjeder, ifølge forslagsstillerne (forslaget s. 64). Amnesty mener at små og mellomstore bedrifter bør pålegges å gjøre denne forutsetningen kjent. Praktisk kan en slik forutsetning kommuniseres gjennom en generell offentlig erklæring, i tråd med UNGPs anbefaling. Amnesty foreslår at det gjøres obligatorisk å utarbeide en erklæring om virksomheters menneskerettighets- og miljøpolicy, som nærmere redegjort for nedenfor.

2.5 Til § 6 Åpenhet om produksjonssteder

Vi er positive til plikten om åpenhet om produksjonssteder, som er i tråd med UNGP. Denne plikten bør også omfatte det enkelte selskap sin direkte leverandørkjede av varer og tjenester. Slik informasjon vil gjøre det mulig for interessenter som investorer, fagforeninger, frivillige organisasjoner, forbrukere og media å få innsikt i hvor selskapet har sin virksomhet, og på den måten etterprøve i hvilken grad selskapet gjør en innsats for å sikre menneskerettigheter og anstendig arbeid. Slik åpenhet vil også være svært viktig med hensyn til å kunne ansvarliggjøre selskaper når ofre for næringslivsrelaterte menneskerettighetsbrudd søker oppreisning. Selskap som allerede opererer med åpenhet om produksjonssted og åpne leverandørlister rapporterer at åpenheten ikke har ført til tapt omsetning som følge av offentliggjøring av forretningssensitiv informasjon.

Å holde oversikt over hele sin leverandørkjede, inkludert leverandørers underleverandører, vil i en del tilfeller være praktisk umulig. Kunnskapsplikten (§ 5), og derved aktsomhetsplikten (§ 10), bør derfor ta utgangspunkt i en risikobasert tilnærming. Selskap forventes å kartlegge hvor i leverandørkjeden det er størst risiko for negativ påvirkning på menneskerettighets- og miljøstandarder, samt å sørge for å iverksette nødvendige tiltak for å begrense denne risikoen. Slik forebygging av risiko er velkjent for norske selskap ved bruk av såkalte compliance-program ved forebygging av korrupsjons- og hvitvaskingsrisiko.

2.6 Til § 7-9 om rett til informasjon hos en virksomhet

Vi er positive til at enhver skal ha rett til informasjon om virksomhetens forhold til grunnleggende menneskerettigheter og anstendig arbeid. Her som ellers mener vi også at det bør inntas en henvisning til miljø.

2.7 Til § 10 Større virksomheters plikt til aktsomhetsvurderinger og offentliggjøring av informasjon

Plikten til å gjennomføre aktsomhetsvurderinger bør som nevnt gjelde alle selskaper, og ikke bare større virksomheter. Hvilken bransje og hvilke land man opererer i er av større betydning enn selskapets størrelse. Videre mener vi at det bør komme tydeligere frem at aktsomhetsvurderingene (§ 10), som kunnskapsplikten (§ 5), også bør gjelde virksomhetens påvirkning utad utover egne ansatte, og ikke kun innad i selve virksomheten. Fokusområdene i tredje ledd gjelder kun interne forhold, selv om det ofte ikke er her de groveste bruddene skjer. I tillegg mener vi også her at miljøødeleggelser bør være en del av aktsomhetsvurderingen. Miljøhensyn ivaretas ikke tilstrekkelig av henvisningen til helse, miljø og sikkerhet (HMS) som vanligvis handler om forholdene på selve arbeidsplassen.

Aktsomhetsvurderingenes omfang bør på samme vis som for kunnskapsplikten ta utgangspunkt i en risikobasert tilnærming tilpasset den aktsomhetspliktige sin virksomhet. Selskap vil som nevnt normalt ikke ha detaljert informasjon om alle leverandører og underleverandører. Tilbørlig aktsomhet krever at det undersøkes hvilke deler av leverandørkjeden, hvis noen, som representerer slik risiko at nærmere undersøkelser er påkrevd, som eksemplifisert i lovforslaget (s. 45). Omfanget vil dermed bli størst for selskap som opererer i særlig krevende sektorer.

Loven bør inkludere en lovhjemmel for Kongen til å gi forskrift om aktsomhetsforpliktelser for å sikre at krav i eller i medhold av denne loven overholdes.

Offentliggjøringsplikten kan bidra til oppfyllelse av øvrig rammeverk. Et mulig eksempel er Regnskapslovutvalgets foreslåtte regel i NOU 2016:11 § 9-6 som sier at det i årsberetningen til store foretak skal gis "annen forklarende og beskrivende informasjon som er nødvendig for forståelsen av foretakets utvikling, stilling, prestasjon og konsekvensene av dets virksomhet, herunder opplysninger i spørsmål som gjelder miljø, sosiale forhold, arbeidsmiljø, overholdelse av menneskerettigheter og bekjempelse av korrupsjon" (vår utheving/understreking). Et annet eksempel er direktiv 2014/95EU om visse store foretaks og konserns offentliggjøring av ikke-finansielle opplysninger og opplysninger om mangfold.

Krav til at aktsomhetspliktige oppretter virksomhetstilpassede system for aktsomhetsvurderinger vil også kunne medføre at finansiering lettere kan innhentes (økt 'bankability',) samt slå positivt ut i anbudsprosesser privat eller offentlig, jf. særlig lov om offentlige anskaffelser § 5 hvor det i forarbeidene vises til UNGP.

2.8 Til Kapittel 3. Veiledning, tilsyn og klage

Det er av avgjørende betydning at det finnes et effektivt tilsynsorgan. Effektiviteten forutsetter at tilsynsorganet både skal kunne føre et reelt tilsyn med norske selskaper, og kunne være et rådgivningsorgan som kan bistå selskapene med gjennomføringen av loven. For at ansvaret for oppfølging av loven ikke skal legges på forbrukere, sivilsamfunnsorganisasjoner, fagbevegelse og media må myndighetene sikre at det føres reelt tilsyn med overholdelsen av loven. Reelt tilsyn sikres ved å bevilge de nødvendige ressurser til de rette kompetente organer som får tilsynsansvaret.

Tilsynsorganet må ha høy menneskerettslig kompetanse. Forbrukertilsynet kan være et passende organ for kontroll av informasjonsplikten, som blant annet har forbrukerne som målgruppe, men for lovens øvrige plikter stiller vi spørsmål ved om Forbrukertilsynet er det rette organet.

Tilsynsmyndigheten for miljø kan legges til Miljødirektoratet, forutsatt at lovens virkeområde utvides fra menneskerettighetsstandarder til også å omfatte miljøstandarder. Amnesty er for øvrig positiv til forslagsstillernes forslag i forslagets punkt 8.4.8 om å opprette et veiledningssenter som omtalt i Regjeringens nasjonale handlingsplan fra 2015.

Da den nødvendige kompetansen til å ivareta etterlevelsen av alle sider ved loven per i dag ikke finnes i ett organ, ref. våre kommentarer ovenfor, bør det vurderes om det ville være fordelaktig å opprette et nytt organ som får tilsynsansvaret av loven.

2.9 Til § 11 Veiledning

Amnesty er positive til at et statlig organ skal ha en veiledningsplikt, men som nevnt stiller vi spørsmål ved om Forbrukertilsynet er mest egnet til å ivareta oppgaven. Veiledningsplikten vil også hjelpe norsk næringsliv til å følge de stadig flere konkrete tiltak EU gjennomfører for å implementere UNGP.

Det offentliges tilbud om gratis veiledning vil i praksis også suppleres av sivilsamfunnet, for eksempel organisasjoner som Amnesty, Kontaktpunktet for ansvarlig næringsliv, Etisk Handel Norge, NIM m.fl., slik også lagt til grunn i UNGP.

Flere av de største norske selskapene har lang erfaring med å gjøre aktsomhetsvurderinger og forsøke å forebygge risiko for å bryte menneskerettighetene og forårsake miljøskade. Det innebærer ikke at de er feilfrie, men erfaringene og kompetansen de har opparbeidet seg vil det kunne være nyttig å dele med kolleger i små og mellomstore bedrifter.

Norske myndigheter har det overordnede ansvaret for å beskytte menneskerettighetene og å sikre at norske selskaper respekterer menneskerettighetene. For de mange norske selskapene som har virksomhet i utlandet vil det å kunne få god veiledning og informasjon ved de norske utestasjonene kunne ha en stor nytteverdi, og bidra til at selskapene etterlever loven.

2.10 Til § 12 Klage

For det første mener vi at klageadgangen bør omfatte utilstrekkelig eller ufullstendig informasjon, ikke bare avvisning og avslag på informasjonskrav. Hva som er å anse som tilstrekkelig ivaretakelse av informasjonsplikten må være tydeligere.

Et sentralt poeng er at også mangelfull gjennomføring av plikten til å gjennomføre aktsomhetsvurderinger bør kunne påklages av individer og organisasjoner.

2.11 Til § 13 Kontroll og håndheving

Lovforslaget foreslår at kun manglende etterlevelse av informasjonspliktene i §§ 6, 7 og 10 kan sanksjoneres. Vi mener at dette er utilstrekkelig. Effektivitetshensyn tilsier at særlig plikten til å gjennomføre aktsomhetsvurderinger i § 10 bør sanksjoneres, i tillegg til overholdelse av kunnskapsplikten i § 5. Erfaring fra tilgrensende områder tilsier at muligheten for sanksjoner er viktig for virksomhetenes etterlevelse av lovens krav. Sanksjonene må være proporsjonale med hensyn til blant annet hva som er rimelig å kreve av det aktuelle selskap under de faktiske omstendigheter, lovbruddets grovhet og hyppighet.

Effektivitetshensyn tilsier at selskapers sentrale organer, slik som styre og daglig leder, i større grad bør kunne ansvarliggjøres for brudd på lovens plikter på linje med aksjelovens oppbygning.

Ut over tvangsmulkt og overtredelsesgebyr bør tilsynsmyndigheten ha kompetanse til å utstede pålegg om utelukkelse fra offisielle næringsdelegasjoner til utlandet og adgang til offentlige finansielle støtteordninger for en gitt tidsperiode, samt opphør av ulovlige forhold, oppreisning for ofre for næringslivsrelaterte menneskerettighetsbrudd og om forbud mot å drive virksomhet for enkeltpersoner.

Aktsomhetsforpliktelsene bør samkjøres med Justis- og beredskapsdepartementets pågående utredning av reglene om blant annet foretaksstraff. Generelt med hensyn til hvordan aktsomhetsforpliktelsene etter Etikkinformasjonsloven er relevant for foretaksstraffinstituttet, og spesielt med hensyn til vurderingen av om morselskaper bør kunne holdes ansvarlig for lovbrudd begått i datterselskaper bør i større grad enn i dag samkjøres, jf. mandatets nr. 2, bokstav C, nr. ii.

2.11.1 Særlig om straff og legalitetsprinsippet

En lov med krav om tilbørlig aktsomhet i næringslivet bør sanksjoneres med en straffebestemmelse i tråd med målsetningen om effektiv etterlevelse. Erfaring nasjonalt og internasjonalt tilsier at rene forventninger eller lovkrav uten adekvate sanksjonsmidler ikke håndheves like effektivt som tiltenkt. Erfaring fra arbeidet mot særlig korrupsjon, hvitvasking, og etter hvert også informasjon om personvernforordninger (General Data Protection Regulation, GDPR), viser også at næringslivet raskt innarbeider nye rutiner som er straffesanksjonert.

En annen grunn til at aktsomhetsforpliktelsene bør straffesanksjoneres er å aktualisere foretaksstraff som en mulig sanksjonsmulighet ved overtredelser. Inngangsvilkåret etter straffelovens bestemmelse om foretaksstraff (§ 27) er at et "straffebud" er overtrådt.

Legalitetsprinsippet tilsier i utgangspunktet varsomhet med straffesanksjonering i lys av lovutkastets generelle henvisninger til ulike menneskerettigheter og miljøstandarder, som diskutert særlig i forbindelse med utarbeidelsen av den franske aktsomhetsloven. De hensyn som begrunner legalitetsprinsippet (særlig forutberegnelighetshensynet) kan likevel i tilstrekkelig grad ivaretas. Fengselsstraff kan gjøres betinget av gjentatte eller grove krenkelser utført forsettlig eller ved grov uaktsomhet. Ikrafttredelsestidspunktet kan utsettes i rimelig tid gjennom overgangsbestemmelser.

Gjennom å oppstille en høy terskel som beskrevet over vil man sikre en god balanse mellom hensynet til forutsigbarhet og hensynet til effektiv etterlevelse. Naturligvis vil ingen risikere fengselsstraff dersom man trår feil i vanskelige avveininger mellom ulike menneskerettigheter. Terskelen vil også reflektere at en alminnelig arbeider ikke har fagkompetanse på menneskerettigheter og miljø.

3. Anmodning om nye bestemmelser

3.1 Erstatning

Ofre for næringslivsrelaterte menneskerettighetsbrudd og miljøskader må sikres tilgang på oppreisning i henhold til både UNGP og OECDs retningslinjer. Selskapenes informasjonsplikt må omfatte informasjon om hvilke mekanismer de har for å ivareta dette.

Når en aktsomhetspliktig forsettlig eller uaktsomt forårsaker eller medvirker til overtredelse av menneskerettighets- eller miljøstandarder som påfører andre tap, bør erstatning kunne kreves etter loven. En slik regulering vil ha størst selvstendig betydning når krenkelser inntrer i utlandet. Reguleringen vil bidra til å sikre formålet bak UNGP prinsipp 22 ("remediation") og 15 (c). Av de tre pilarene i UNGP får fremdeles retten til kompensasjon mindre oppmerksomhet både hos myndigheter og næringsliv enn de to andre pilarene i UNGP.

Forutsetningen for erstatning må være at en aktsomhetspliktig etter denne lov må anses å medvirke til tap som oppstår i utlandet eller i Norge gjennom typisk egen virksomhet, men etter omstendighetene også gjennom medvirkning til skade forårsaket av datterselskap eller leverandører. Uten en særregulering i loven for slike tilfeller kan i praksis internasjonal-privatrettslige lovvalgsregler begrense offerets adgang til rettferdig rettergang hvor den skadevoldende handling er begått i en svak rettsstat, slik at offeret i realiteten ikke har adgang til domstolen lokalt. Behovet for en slik erstatningsrettslig regel for å forebygge, samt avbøte, menneskerettighets- og miljøbrudd relatert til norsk næringsliv underbygges av at mange brudd forekommer nettopp i stater med et svakt rettsapparat.

Den alminnelige culpanormen bør anvendes, slik at spørsmålet blir om skadevolder burde reagert på risikoen for krenkelse av menneskerettigheter eller miljøstandarder før skaden inntraff under hensyn til blant annet risikobildet mens selskapet enda kunne handlet annerledes, samt selskapets tilgjengelige ressurser. Et selskap som har prioritert og rapportert forsvarlig mellom ulike risikoer knyttet til sin virksomhet har ikke nødvendigvis opptrådt erstatningsbetingende uaktsomt selv om en næringsrelatert skade skulle oppstå.

Norske morselskap bør pålegges et ansvar for å påse at datterselskap i utlandet er tilbørlig aktsom i tråd med loven. Dette er et naturlig motstykke til forslagsstillernes forslag om at datterselskap kan henvise til morselskapet for å oppfylle kunnskaps-, informasjons- og aktsomhetsvurderinger.

I tillegg vil et ansvar for morselskap om å påse at datterselskaper opptrer i samsvar med loven, kunne avbøte rettslige utfordringer med å få håndhevet en norsk dom vedrørende et utenlandsk datterselskap sitt erstatningsansvar. Offer for næringslivsrelaterte menneskerettighets- eller miljøkrenkelser forårsaket av et utenlandsk datterselskap, bør kunne kreve erstatning fra skadevolders norske morselskap dersom tapet hadde vært unngått om morselskapet hadde iverksatt rimelige tiltak for å følge opp at datterselskapet opptrådte med tilbørlig aktsomhet i henhold til loven. Ansvarsgrunnlaget for morselskapet vil da ikke være selve menneskerettighetskrenkelsen utført av datterselskapet i utlandet, men mangelen på tilbørlig aktsomhet om datterselskapets krenkelse av menneskerettigheter og/eller miljøstandarder.

En erstatningsbestemmelse kan for eksempel utarbeides i denne retning:

1. Tap kan kreves erstattet av virksomhet som nevnt i § 2 etter denne lov dersom

a. virksomheten har forårsaket eller medvirket til en næringslivsrelatert overtredelse av en menneskerett- eller miljøstandard

b. overtredelsen ville vært unngått hvis ikke virksomheten forsettlig eller uaktsomt hadde misligholdt sine forpliktelser etter loven.

2. Dersom skadelidte fremlegger opplysninger som sannsynliggjør at saksøkte forsettlig eller uaktsomt har misligholdt sine forpliktelser gitt i eller i medhold av denne loven, skal det legges til grunn at tapet ville vært unngått dersom denne hadde overholdt forpliktelsene, med mindre noe annet sannsynliggjøres.

3. Denne bestemmelsen gjelder uten hensyn til hvilke lands rett som ellers gjelder etter internasjonal privatrett.

3.2 Erklæring

Amnesty anmoder om at aktsomhetspliktige pålegges å utarbeide en menneskerettighets- og miljøpolicy i tråd med UNGP sitt prinsipp 16. En slik bestemmelse kan eksempelvis formuleres i denne retning:

1. Aktsomhetspliktige skal utarbeide en erklæring for å sikre overholdelse av menneskerettighets- og miljøstandarder i selskapets virksomhet, og som:

a. Er godkjent av øverste ledelse;

b. Informerer om relevant intern og/eller ekstern fagansvarlig;

c. Beskriver foretakets menneskerettighets- og miljøforventninger til ansatte, leverandørkjeder, forretningspartnere og andre parter som er direkte knyttet til virksomheten, produkter eller tjenester;

d. Er offentlig tilgjengelig og kommunisert internt og eksternt til alle ansatte, leverandørkjeder, forretningspartnere og andre relevante parter;

e. Gjenspeiles i virksomhetens operasjonelle retningslinjer, rutiner og prosedyrer.

4. Avsluttende merknader

Amnesty deler forslagsstillernes syn på at lovforslaget er en naturlig reaksjon på den globale tendensen de senere ti år i retning av at globale konsern etablerer seg i lavkostland og erstatter egen produksjon med omfattende leverandørkjeder. Virksomheter bør ha et bredere samfunnsoppdrag enn bare å maksimere verdiene for eiere.

Dagens forbud mot brudd på visse sentrale menneskerettigheter i straffeloven og spesiallovgivningen er ikke tilstrekkelig. Risikoen for næringslivsrelatert negativ påvirkning på menneskerettigheter og miljø er uakseptabel høy i praksis. Mange virksomheter kan eller vil ikke bruke rimelige ressurser på denne type risikostyring. Et lovpålagt krav om tilbørlig aktsomhet, som §10 i lovforslaget vil innebære, vil heve kunnskapsnivået blant virksomheter og dermed sette dem i stand til å redusere risikoen for å påvirke negativt. God risikohåndtering er i selskapers egeninteresse, fordi de mulige negative konsekvensene av ikke å prioritere dette er svært kostbare både finansielt og omdømmemessig for selskapet selv.

Et lovpålagt krav om tilbørlig aktsomhet for menneskerettigheter og miljø er nødvendig for at ikke bare stater, men også virksomheter, skal være forpliktet til å respektere og sikre menneskerettighetene. Et felles ansvar mellom stat og næringsliv er naturlig i lys av (1) ressursforholdet mellom det offentlige og private, (2) at det er næringslivet som profitterer på den risikogenererende virksomheten.

En progressiv lov om tilbørlig aktsomhet vil også gjøre norsk rett godt rustet for mulig fremtidig EU-lovgivning om aktsomhetsvurderinger.

Næringsvirksomhet i utlandet er sentralt i kampen mot fattigdom og økt sosial velferd globalt. Aktsomhetsforpliktelsene må derfor avpasses slik at de fremmer, og ikke avskrekker, ansvarlige virksomheter fra å operere i land med svake rettsstater.

Gjennom en ny lov vil man kunne samkjøre og forbedre dagens fragmenterte lovgivning som oppstiller en rekke plikter for ulike rettssubjekter i ulike bransjer.

Amnesty bemerker videre at den reelle importen til Norge fra høyrisikoland i et menneskerettslig og miljøperspektiv kan være høyere enn oversikten i forslagets s. 79. flg., ettersom produkter fra den vestlige verden kan bestå av komponenter som igjen er importert fra utviklingsland.

Lovforslaget er praktisk gjennomførbart. For statseide selskaper forventer staten allerede at "[s]elskapene gjennomfører relevante aktsomhetsvurderinger i tråd med anbefalingene fra UNGP for å motvirke medvirkning til menneskerettighetsbrudd og redegjøre for hvordan de adresserer selskapets innvirkning på menneskerettighetene". Tilsvarende forventer staten fra næringslivet at selskapene "[u]tviser aktsomhet og kartlegger risiko på menneskerettighetsområdet tilpasset selskapets virksomhet. Dette gjelder særskilt for selskaper som opererer i krevende markeder ". Amnesty deler forslagsstillernes syn på at "[f]orslaget systematiserer forventninger og krav som virksomheter møter fra det offentlige og andre aktører, og kan dermed bidra til forenkling for næringslivet."

Å bare uttrykke forventninger har vist seg å være utilstrekkelig. Mangelfull etterlevelse av UNGP er et problem globalt og i Norge. FNs arbeidsgruppe for næringsliv og menneskerettigheter rapporterer i oktober 2018 at "too many companies globally are ignoring their human rights due diligence (...)…".

Rettsliggjøring på dette punkt vil fange opp selskap som i dag unnlater å etterkomme statens eksisterende forventninger og dermed også bidra til like konkurransevilkår.

Lovforslaget vil, med overnevnte endringsforslag, bidra til å styrke vernet om menneskerettigheter og miljø. Dette inkludert beskyttelse mot krenkelse av økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter som involverer kommersielle aktører, i tråd med uttalelser fra FNs komité for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. Innføring av krav om obligatorisk tilbørlig aktsomhet er i tråd med FNs arbeidsgruppe for næringsliv og menneskerettigheter sine anbefalinger til myndigheter om å ta i bruk alle tilgjengelige verktøy, inkludert "[u]sing legislation to create incentives to exercise due diligence, including through mandatory requirements, while taking into account elements to drive effective implementation by businesses and promote level playing field".

Krav om risikotilpassede aktsomhetsvurderinger for alle selskaper vil også bidra til at Norge etablerer praksis i tråd med uttalelser fra FNs barnekomite, hvor det blant annet er uttalt at "to meet their obligation to adopt measures to ensure that business enterprises respect children's rights, states should require businesses to undertake child-rights due diligence".

Behovet for ny lovgivning med krav om obligatorisk tilbørlig aktsomhet i norsk næringsliv oppsummeres også i nyere ledende litteratur på området:

"For å sikre reelle endringer og lik etterlevelse blant aktørene må det vedtas nasjonal lovgivning med rettslig bindende krav om at selskapet gjennomfører menneskerettslige aktsomhetsvurderinger i tråd med UNGP".

Vi ser frem til at det endelige lovforslaget legges frem for Stortinget og at Norge får en lov som skal sikre at alle norske selskaper gjør gode aktsomhetsvurderinger, og dermed styrker vernet om menneskerettigheter og miljø.

Vennlig hilsen

Amnesty International Norge

John Peder Egenæs, generalsekretær

Vedlegg