Høringssvar fra Amnesty International

Dato: 08.12.2021

Amnesty International Norge (heretter Amnesty) viser til Forsvarsdepartementets høringsbrev av 8. september 2021, med vedlegg, om Norge bør inngå tilleggsavtale om forsvarssamarbeid mellom Norge og USA av 16. april 2021, og forslag til de lovendringer som er nødvendige for å gjennomføre denne avtalen i norsk rett. Amnesty takker for muligheten til å komme med høringsinnspill.

Artikkel VI Sikkerhet

SDCA artikkel VI gjelder sikkerhetstiltak knyttet til amerikansk personell og tilstedeværelse og amerikanske styrkes adgang til maktbruk i Norge. Artikkelens nr. 3 gir amerikanske styrker en utvidet rett til å drive maktbruk i Norge innenfor de avgrensede omforente områdene. Den gir en nokså vid rett for amerikanske styrker til å bruke fysisk makt til å ivareta egne styrkers sikkerhet, ved behov. Denne fysiske makten kan rettes mot andre personer enn dem som har tilknytning til de amerikanske styrkene. Maktbruken må imidlertid være nødvendig og forholdsmessig, og kan kun skje innenfor de militære områdene som er forbeholdt militære formål.

Det kan nok her stilles spørsmålstegn ved om det å gi amerikanske styrker adgang til å utøve fysisk makt på norsk territorium er i strid med Grunnloven. Etter Grunnloven § 3 ligger den utøvende makten hos Kongen. Denne paragrafen bygger derfor på en forutsetning om at utøvende myndighet, herunder bruk av fysisk makt i Norge, i utgangspunktet bare kan utøves av norske statsorganer. Her befinner vi oss i selve kjernen av hva man tradisjonelt har forstått som nasjonal suverenitet.

I høringsnotatet viser departementet imidlertid til at det lenge har vært en etablert praksis at militært personell fra fremmede land til en viss grad kan gis myndighet til å utøve fysisk makt over eget personell ved opphold i Norge.

I dette tilfellet gis imidlertid amerikanske styrker en rett til å utøve fysisk makt også mot andre personer enn eget personell og andre enn de som har særlig tilknytning til amerikanske styrker. Amerikanske styrker gis her en utvidet rett enn hva ordlyden i NATO SOFA tidligere har gitt dem. Departementet viser i den forbindelse til at en slik myndighet kan gis dersom overføringen er å anse som «lite inngripende» og departementet antar at dette er tilfellet her.

Amnesty har ikke selv gjort en nærmere vurdering av om den myndighetsoverføringen det er snakk om er å anse som grunnlovsstridig eller ikke. Amnesty reagerer imidlertid på de momentene departementet bygger på i sin vurdering av om myndighetsoverdragelsen er å anse som «lite inngripende». Blant annet viser departementet til at maktbruken kun er aktuelt for begrensede geografiske områder som ofte vil være inngjerdet og bevoktet, samt at den maktbruken som vil være aktuell «som regel vil kunne foretas i medhold av alternative rettsgrunnlag som nødrett og nødverge». Om dette er tilfellet stiller Amnesty spørsmålstegn ved hvorfor det er nødvendig å gi amerikanske styrker en slik utvidet rett, og gjøre dette om til norsk lov, dersom maktbruken uansett kan utøves etter allerede eksisterende regler. Amnesty oppfatter derfor at formålet med artikkelen må være å gi amerikanske styrker en utvidet rett, som går lenger enn hva som allerede følger av eksisterende rettsregler. Amnesty mener derfor departementet sin vurdering virker svært tynn på dette punktet.

Amerikanske styrker gis i artikkel IV nr. 3 en svært utvidet myndighet til å utøve fysisk makt på svært skjønnsmessige og vage vilkår. Det fremstår derfor uforutsigbart når, i hvilke situasjoner og omfang amerikanske styrker kan bruke fysisk makt, og mot hvem. Dette er alle forhold som Amnesty mener bør tilsi at myndighetsoverføringen er mer enn bare «lite inngripende».

Videre er det krav om klar lovhjemmel ved inngrep overfor borgerne. Dette fremgår av legalitetsprinsippet, som også kommer til uttrykk i Grunnloven § 113. Det er særlig kravet om rettssikkerhet og forutberegnelighet som er begrunnelsen for legalitetsprinsippet. Det å gjøre artikkel IV om til norsk lov, uten nærmere å klargjøre de usikkerhetsmomentene som foreligger, vil gi en nokså vid og uklar lovhjemmel. Amnesty mener dette er uheldig for rettssikkerheten og kan ikke se at slik implementering som foreslått kan anses tilstrekkelig for å oppfylle hjemmelskravet i Grunnloven § 113.

Amnesty stiller også spørsmål ved hvilken kontrollmyndighet den norske stat vil ha når det gjelder å påse at den maktbruken det gis myndighet til ikke bryter med Norges folkerettslige og menneskerettslige forpliktelser, og norske regler for øvrig. Amnesty har tidligere kritisert USA for flere krigshandlinger som Amnesty mener er i strid med internasjonal humanitærrett. Amnesty er derfor bekymret for om USA, ved å gis en utvidet myndighet, enklere vil kunne utføre eller støtte op under ulovlige handlinger innenfor Norges grenser.

På bakgrunn av det ovennevnte, og slik ordlyden fremstår i dag, kan derfor ikke Amnesty støtte forslaget om å gjøre artikkel IV om til norsk lov uten at det foretas større endringer og konkretiseres hva det er amerikanske styrker faktisk gis rett til og på hvilke vilkår.

Artikkel XII Primærjurisdiksjon

Amnesty mener SDCA artikkel XII angir en for snever frist for Norge til å tilbakekalle frafallet av førsterett til å utøve strafferettslig jurisdiksjon over medlemmer av amerikanske styrker som fastsatt ved artikkel VII nr. 3 bokstav c) i NATO SOFA, i særlige tilfeller som Norge mener omfatter "spesielle omstendigheter". Norges frafall av førsterett til strafferettslig jurisdiksjon, sammenholdt med den her omtalte meget knappe frist for å unntaksvis kunne tilbakekalle frafallet, fremstår uakseptabel fra et menneskerettslig perspektiv, idet norske myndigheter ikke vil kunne etterforske potensielle menneskerettighetsbrudd fra amerikansk personell med adekvate midler. Det vises blant annet til at overføringen av strafferettslig primærjurisdiksjon må sees i sammenheng med SDCA artikkel XIII, som blant annet innebærer at norske myndigheter ikke vil ha anledning til å begjære et medlem/ medlemmer av de amerikanske styrkene varetektsfengslet. Effektiv etterforskning av menneskerettighetsbrudd eller brud på humanitær folkerett vil bli vanskeliggjort selv i tilfeller hvor det foreligger skjellig grunn til mistanke om alvorlige lovovertredelser fra et medlem av amerikansk personell, og løslatelse eller overføring til amerikanske myndigheter innebærer bevisforspillelses- eller unndragelsesfare, jf. nærmere om dette nedenfor i vår merknad til artikkel XIII.

30 dagers frist fremstår som betydelig for lite tid til at politiet i praksis vil kunne innhente tilstrekkelig informasjon til at Norske myndigheter kan treffe et informert valg om å påberope unntaksbestemmelsen om tilbakekall av frafall av strafferettslig primærjurisdiksjon. Den knappe fristen for å tilbakekalle i enkeltsaker reiser spørsmål ved om Norge i realiteten gir fra seg ikke ubetydelig suverenitet. Amnesty foreslår derfor at fristen utvides til en relativ frist regnet fra tidspunktet når norske myndigheter "burde vite" om de spesielle omstendigheter, supplert av en absolutt reklamasjonsfrist på så lang som det er realpolitisk mulig å fremforhandle, minst 6 måneder.

Amnesty mener videre at det åpner for misbruk at norske myndigheter tilkjenner amerikanske forsvarsmyndigheter eksklusiv rett til å definere hvilke handlinger som skal anses som "tjenestehandling". Kriteriet vil som kjent få avgjørende betydning for om den aktuelle lovovertredelsen fra et medlem av amerikansk styrke på norsk jord skal reguleres etter norsk eller amerikansk straffejurisdiksjon. Overføringen av denne definisjonskompetansen til senderstaten vil i tvilstilfeller kunne få avgjørende betydning for hvor effektivt mistanke om menneskerettighetsbrudd, eksempelvis tortur, begått av et medlem av amerikansk personell vil etterforskes, og fremstår derfor som et uforsvarlig og unødvendig avvik fra praksis.

Amnesty mener i utgangspunktet at straffeprosessloven § 282 angir en treffende balanse mellom hensynet til sakens opplysning og behovet for effektiv iretteføring av straffesaker. Mot denne bakgrunn ser vi i utgangspunktet med skepsis på SDCA Artikkel XII femte avsnitt som ytterligere begrenser mulighetene til å iretteføre straffesak i tiltaltes fravær i tilfeller hvor et medlem av amerikansk personell har begått et lovbrudd utenfor tjenestehandling og unnlater å møte til norsk hovedforhandling uten gyldig fravær. Tematikken reiser imidlertid spørsmål om forholdet til det folkerettslige suverenitetsprinsippet og vi nøyer oss derfor med å peke på problemstillingen.

Artikkel XIII Varetekt og tilgang

USAs rett etter SDCA til å holde på sine persongrupper eller å få dem overlevert går etter vårt syn lenger enn hensiktsmessig i et menneskerettighetsperspektiv. For det første peker vi på at plikten til overlevering i praksis innebærer at norske myndigheter, i saker hvor Norge vil utøve jurisdiksjon, ikke lenger vil kunne fremstille et medlem av de amerikanske styrkene eller et medfølgende familiemedlem for varetektsfengsling selv om norske myndigheter anser det nødvendig av hensyn til etterforskningen. Amerikanske myndigheters plikt til å ta "tilbørlig hensyn" til anmodninger fra norske myndigheter om å holde på medlemmer av den amerikanske styrken eller medfølgende familiemedlemmer frem til saken avsluttes, fremstår vag og ordlyden bør forsterkes for å sikre effektiv etterforskning og iretteføring av straffesaker med potensielt brudd på alvorlige straffebud og menneskerettigheter.

Artikkel XV Rettskrav

Avtalepunktet gir medlemmer av de amerikanske styrkene immunitet mot sivile rettskrav og administrative sanksjoner som oppstår som følge av handlinger eller unnlatelser i forbindelse med utføring av tjenesten.

Departementet foreslår at avtalebestemmelsen gjøres til norsk lov gjennom en henvisningsbestemmelse i lovforslagets § 3.

Avtalepunktet legger i hovedsak samme rammer for sivile rettskrav mot medlemmer av amerikanske styrker som de som allerede følger av NATO SOFA artikkel VIII. En forskjell består imidlertid i at begrepet "sivilt element" i SDCA omfatter flere enn begrepet "civilian component" i NATO SOFA (alle som er ansatt av amerikanske myndigheter, bortsett fra kontraktører). Dette vil blant annet si at også nordmenn som er ansatt av amerikanske myndigheter kan unndras slike rettskrav.

Dersom en privat tredjeperson blir påført skade som faller inn under virkeområdet til SDCA artikkel XV vil vedkommende få erstattet skaden etter alminnelig norsk erstatningsrett. Dette følger av NATO SOFA art. VIII nr. 5. Erstatningskravet vil bli dekket av mottakerstaten (Norge) etter norske erstatningsregler og kravet må rettes norske myndigheter. Kravet skal med andre ord ikke rettes direkte til skadevolder, noe som er et avvik fra alminnelig norsk erstatningsrett.

Ettersom bestemmelsen påvirker rettstilstanden til privatpersoner støtter Amnesty forslaget om at avtalepunktet tas inn i gjennomføringsloven. For å tydeliggjøre avviket ytterligere foreslår Amnesty imidlertid at avtaleteksten til dels bør transformeres til norsk lov slik at det fremkommer i lovteksten at krav skal rettes norske myndigheter via Forsvarsdepartementet. Det fremgår ikke av avtaleteksten at privatpersoner skal rette sivile krav som rammes av virkeområdet til artikkel XV direkte til norske myndigheter, det gjøres kun en henvisning til bestemmelsene om økonomiske krav som følger av NATO SOFA artikkel VIII. NATO SOFA er ikke tilgjengelig på norsk og informasjon om hvordan en tredjepart skal forholde seg for å få fremmet et eventuelt erstatningskrav vil dermed være lite tilgjengelig for befolkningen dersom departementets forslag vedtas uten nærmere presiseringer.

Det er vilkårene for erstatning i mottakerlandets erstatningslovverk som i henhold til NATO SOFA artikkel VIII vil være avgjørende for om en tredjepart vil ha rett på erstatning eller oppreisning. For å fastslå erstatningsansvar etter norsk rett kreves tilstrekkelig kunnskap om skadeforholdet til å kunne fastslå et ansvarsgrunnlag. Amnesty anbefaler at partene i avtalen forplikter seg til å samarbeide for å fremskaffe nødvendige opplysninger for å fastslå slikt ansvarsgrunnlag innenfor de rammer som avtalen tillater.