Høringssvar fra Åsnes kommune

Høring - Forslag til nytt inntektssystem for kommunene

Dato: 01.03.2016

Svartype: Med merknad

Kommunestyrets vedtak 29.02.16 sak 015/16: 

Forslaget til nytt inntektssystem inneholder endringer som er nært koblet til den pågående kommunestrukturprosessen. Forslaget om innføring av et strukturkriterium har bidratt til å skape stor usikkerhet om det framtidige økonomiske grunnlaget for mange kommuner. Åsnes kommune opplever det som uheldig at forslaget til nytt inntektssystem ikke ble lagt fram ved starten av kommunereformen. Det ville gitt kommunene tydeligere føringer på hvilke inntektsrammer kommuner som frivillig eller ufrivillig velger å være små kunne forvente å forholde seg til.

 

Åsnes kommune mener det er urimelig at kommuner som i kommunereformprosessen har gjennomført utredningsprosesser med sikte på sammenslåinger, men som ikke har endt ut med konkrete sammenslåinger, skal bli «straffet» for å være frivillig liten og dermed ha smådriftsulemper. Det kan ikke være slik at nabokommuners nei til sammenslåing skal behandles som en frivillig smådriftsulempe.

 

Innenfor delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg vektes antall psykisk utviklingshemmede over 16 år betydelig ned. Åsnes kommune har en høy andel særlig ressurskrevende brukere og taper stort på denne omleggingen. Åsnes kommune forutsetter at endringen følges opp med en styrking av toppfinansieringsordningen for særlig ressurskrevende tjenester gjennom en tilsvarende nedjustering av kommunenes egenandel. Uten en slik justering kan ikke Åsnes kommune akseptere den foreslåtte endringen i kriteriet for psykisk utviklingshemmede over 16 år.

 

Åsnes kommune anbefaler at det foretas en årlig oppdatering av kostnadsnøklene framover slik at de er i samsvar med utgiftsveksten i de ulike sektorer.

 

Som en skattesvak kommune med en skatteinngang pr innbygger på ca 70% av landet er det avgjørende viktig for Åsnes kommune med en sterk inntektsutjevning for å kunne levere likeverdige tjenester. Det er derfor viktig å følge opp en sterk skatteutjevning for å sikre et likeverdig og «godt nok» tjenestetilbud i alle landets kommuner.

Eventuelle endringer må ivareta behovet for en fortsatt sterk inntektsutjevning.

 

Åsnes kommune ser det som positivt at departementet forholder seg til kjente indekser og indikatorer (distriktsindeks mv) i sine endringsforslag for de regionalpolitiske tilskuddene. Dette skaper sammenheng i regionalpolitikken og forutsigbarhet for kommunene og forslagene framstår derfor som fornuftige.

 

Åsnes kommune ber departementet klargjøre hvordan mulig inntektsbortfall som konsekvens av endringer i inntektssystemet skal kompenseres i en overgangsordning.


---------------------

Sakens bakgrunn:

Den 16.12.2015 sendte Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) forslag til nytt inntektssystem for kommunene ut på høring med høringsfrist 01.03.2016. I høringsforslaget fra KMD presenteres blant annet:

  • forslag til nye kostnadsnøkler for kommunene, inkludert en ny modell der det skilles mellom frivillige og ufrivillige smådriftsulemper
  • forslag til endringer i de regionalpolitiske tilskuddene
  • en beskrivelse av skatteelementene i inntektssystemet

Nye kostnadsnøkler Forslaget til nye kostnadsnøkler er hovedsakelig er en ren oppdatering av de kostnadsnøklene som gjelder i dag. Hoveddelen av midlene til kommunene fordeles gjennom kostnadsnøklene. Kostnadsnøklene sier hvordan midlene fordeles.

 

Nytt strukturkriterium Høringsforslaget presenterer videre et opplegg for å skille mellom frivillige og ufrivillige smådriftsulemper, gjennom bruk av et strukturkriterium for fastsettelse av basistilskuddet. Det måler reiseavstand for den enkelte innbygger for å møte 5 000 innbyggere (måles med utgangspunkt i grunnkretsens befolkningsmessige sentrum). Gjennomsnittet for alle kommunens innbyggere blir kommunens verdi. Strukturkriteriet benyttes til å gradere kommunens basistilskudd. Mens alle kommuner i dag får et fullt basistilskudd, 13,2 mill. kroner i 2016, vil bruk av et strukturkriterium medført at kommunen får mellom 0 og 13,2 mill. kroner i basistilskudd.

Kommunesektorens samlede inntekter vil ikke bli berørt av forslaget, fordi reduksjonen i basistilskudd vil bli beholdt i det samlede inntektssystemet, men gir omfordelingsvirkninger mellom kommunene.

 

Regionalpolitiske tilskudd I høringsnotatet foreslås at småkommunetilskudd, Nord-Norge-/ Namdalentilskudd og distriktstilskudd Sør-Norge blir samlet i to nye tilskudd; Nord-Norge-tilskudd og Sør-Norge-tilskudd.

 

I høringsnotatet presenteres ingen forslag til satser for de nye tilskuddene, men det legges opp til at:

  • småkommunetillegget vil differensieres i forhold til kommunenes verdi på distriktsindeksen (eksisterende indeks for grad av distriktsutfordringer)
  • det vil bli gjort justeringer i tilskuddene slik at mer enn i dag fordeles per innbygger

Inntektsutjevningen Høringsnotatet varsler også endringer i inntektsutjevningen i forbindelse med kommuneproposisjonen til våren der en andel av selskapsskatten skal tilbakeføres til kommunene.

-------------------

Kommunesektoren har viktige velferdsoppgaver og forvalter en betydelig del av de økonomiske ressursene i norsk økonomi. Det er viktig at disse midlene fordeles og forvaltes på en god måte for å oppnå mest mulig velferd. Den demografiske utviklingen vil medføre økt behov for offentlige velferdstjenester i tiårene framover. Endringene i befolkningssammensetning vil for alvor begynne å gjøre seg gjeldende fra 2020. Det forventes en sterk vekst i de eldre aldersgruppene, som vil gi en markant økning i etterspørselen etter omsorgstjenester. Kommunene har ansvaret for de sentrale velferdstjenestene til innbyggerne, og må derfor være rustet til å håndtere virkningene av den demografiske utviklingen.

 

Befolkningsveksten de siste årene har i hovedsak vært sterkest i sentrale deler av landet, og det er ventet at denne utviklingen vil fortsette. Mens mange kommuner vil oppleve befolkningsvekst, vil enkelte kommuner oppleve fraflytting. Utfordringsbildet mellom ulike typer kommuner og på tvers av regioner vil variere. Alderssammensetningen i befolkningen har betydning for hvilke offentlige tjenester det er behov for i lokalsamfunnet. For at kostnadsnøklene på best mulig måte skal fange opp de ulike utfordringene ved å tilby tjenester i landets kommuner, må den oppdateres jevnlig. Det legges derfor opp til en oppdatering av kostnadsnøklene om lag hvert fjerde år.

I kommuneproposisjonen for 2017 vil regjeringen legge fram forslag til et helhetlig inntektssystem, med konkrete modeller for de ulike elementene.

I høringsnotatet sier regjeringen blant annet: Regjeringen vil at prinsippene om økonomisk rammestyring fortsatt skal ligge til grunn for den statlige styringen av kommunesektoren. Staten styrer kommunene gjennom inntektene, ikke gjennom detaljstyring av utgiftene. Rammefinansiering er viktig for lokaldemokratiet, og fremmer effektivitet ved at det gir kommunene handlingsrom til å prioritere ressursbruken i tråd med lokale forhold og behov..

Det er et mål for denne regjeringen at innbyggere over hele landet skal ha et likeverdig tjenestetilbud. Utgiftsutjevningen i inntektssystemet bidrar til dette, og omfordeler rammetilskudd mellom kommunene etter deres varierende utgiftsbehov. Den demografiske utviklingen og endringer i tjenestebehov krever jevnlig revidering av kostnadsnøklene, slik at utjevningen på best mulig måte gjenspeiler de reelle forskjellene i utgiftsbehov mellom kommunene. Forslaget til ny kostnadsnøkkel, som regjeringen legger fram i dette høringsnotatet, er basert på en faglig oppdatering av kostnadsnøkkelen fra 2011, og reflekterer de senere års endringer i befolkningssammensetning og utgiftsbehov.

Fra og med 2016, med virkning i budsjettet for 2017, tilbakeføres en del av selskapsskatten til kommunene gjennom en ny inntekt basert på vekst i lønnssum i privat sektor slik at verdier tilbakeføres til lokalsamfunnet. Endelig modell for dette vil bli presentert i kommuneproposisjonen for 2017.

 

Vurdering:

Nye kostnadsnøkler

Høringsforslagets forslag til nye kostnadsnøkler er hovedsakelig en ren oppdatering av de kostnadsnøklene som gjelder i dag. Dette er den «objektive og faglige delen» av inntektssystemet som i liten grad skal være påvirket av politiske prioriteringer.

 

Det er positivt at kriteriene med jevne mellomrom oppdateres og gjøres mest mulig   «treffsikre». Det er også positivt at vektingen mellom de ulike delkostnadsnøklene justeres i samsvar med kommunens ressursbruk (og dermed behov) på de ulike tjenesteområdene. Denne vektingen bør etter rådmannens oppfatning foretas årlig slik at det blir overensstemmelse med utgiftsveksten i de ulike sektorene over tid.

 

Åsnes kommune taper kraftig på endringer i delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg, kr 1 146 pr innbygger. Dette har sammenheng med at innbyggere 0-66 år vektes opp og innbyggere 90 år og over samt psykisk utviklingshemmede 16 år og over vektes betydelig ned. Kriteriet antall PU over 16 år vektes ned fra 13,97 til 9,72%. Åsnes kommune har en høy andel særlig ressurskrevende brukere og taper betydelig på denne omleggingen.

 

Rådmannen forutsetter at endringen følges opp med en styrking av toppfinansieringsordningen for særlig ressurskrevende tjenester gjennom en tilsvarende nedjustering av kommunenes egenandel. Uten en slik justering kan ikke Åsnes kommune akseptere den foreslåtte endringen i kriteriet for psykisk utviklingshemmede over 16 år.

 

For de øvrige delkostnadsnøklene skole, barnehage, barnevern, sosial, kommunehelse, administrasjon, miljø og landbruk er det kun små utslag.

 

Samlet taper Åsnes kr 1 086 pr innbygger. Parallelt foretas ny vekting av delkostnadsnøklene basert på faktisk ressursbruk fra regnskap 2014. Dette bidrar til at det samlede tapet som følge av endringer i delkostnadsnøklene blir på kr 553 pr innbygger eller over 4,1 millioner. Utslaget er uansett svært dramatisk i en situasjon med svært trang kommuneøkonomi. Endringene vil gjøre jobben med å sikre en langsiktig økonomisk balanse enda mer utfordrende.

 

Nytt strukturkriterium

Departementet har lagt fram forslag til nytt strukturkriterium som skal erstatte dagens basistilskudd som gis som et likt beløp for alle landets kommuner. Departementets målsetting er å skille mellom frivillige og ufrivillige smådriftsulemper. De kommuner som har åpenbart ufrivillige smådriftsulemper skal kompenseres for dette, mens de som «tar på seg» frivillige smådriftsulemper vil ikke bli kompensert for dette økonomisk. Dette synes å være i tråd med at utgiftsutjevningen skal kompensere for objektive forhold som kommunen selv ikke kan påvirke.

 

I høringsnotatet skriver regjeringen:

I dagens inntektssystem er det lagt til grunn at smådriftsulemper i kommunal tjenesteproduksjon er en ufrivillig kostnad. Det kan imidlertid diskuteres om smådriftsulemper fullt ut er en ufrivillig kostnad. En kommune kan velge å slå seg sammen med andre kommuner og dermed redusere disse kostnadene. I hvilken grad man skal kompensere fullt ut for smådriftsulemper er en avveining mellom graden av nøytralitet i systemet med hensyn til kommunesammenslutninger, og hensynet til utjevning og å sette kommunene i stand til å tilby likeverdige tjenester med det kostnadsnivået som små enheter gir. Så langt har man lagt størst vekt på hensynet til utjevning, og størrelse har vært betraktet som en ufrivillig kostnad.

 

Kostnader som følge av størrelse har altså så langt vært betraktet som en ufrivillig kostnad. Dette ønsker regjeringen å endre på slik at såkalt frivillige smådriftsulemper ikke lenger skal kompenseres fullt ut. Regjeringen skriver:

Kostnadsnøklene skal utjevne ufrivillige kostnadsforskjeller mellom kommunene, eksempelvis kostnader knyttet til antall barn og antall eldre i kommunen. Kommunestørrelse er i mange tilfeller en frivillig kostnadsulempe og det bør derfor ikke gis full kompensasjon for utgifter til å administrere kommunen. Full kompensasjon for smådriftsulemper knyttet til å administrere en kommune går på bekostning av at inntektssystemet skal være nøytralt med hensyn til hvordan kommunene innretter seg

 

Departementet har valgt å bruke avstand som kriterium og det er tatt utgangspunkt i alle landets grunnkretser og beregnet gjennomsnittlig reiselengde til 5000 innbyggere.

 

Strukturkriteriet benyttes til å gradere kommunens basistilskudd. Mens alle kommuner i dag får et fullt basistilskudd, 13,2 mill. kroner i 2016, vil bruken av et strukturkriterium medføre at kommunen får mellom 0 og 13,2 mill. kroner i basistilskudd. Kommunesektorens samlede inntekter vil ikke bli berørt av dette, fordi reduksjonen i basistilskudd vil bli beholdt i det samlede inntektssystemet. Men det vil gi store omfordelingsvirkninger mellom kommunene også i forhold til kommuner som antas å være utenfor hovedmålgruppen frivillige eller ufrivillige små. Analyser av effektene viser at det er de største kommunene som får den største gevinsten ved omfordeling innenfor den anbefalte modellen.

 

I høringsnotatet opereres det med tre forskjellige forslag til grenser: 25,4 km, 16,5 km og 13,3 km. Antallet innbygger som skal nås, 5 000, begrunner regjeringen slik:

Strukturkriteriet beskriver gjennomsnittlig reiseavstand per innbygger i en kommune for å nå et bestemt antall personer, uavhengig av kommunegrensen. Det er lagt til grunn en gjennomsnittlig reiseavstand for å nå 5 000 innbyggere. Bakgrunnen for denne grensen er forskning som viser at det i hovedsak er kommuner med færre enn 5 000 innbyggere som har smådriftsulemper knyttet til lavt innbyggertall. Ekspertutvalget for kommunereform viste blant annet til at administrasjonskostnadene per innbygger synker kraftig med økende kommunestørrelse opp til om lag 5 000 innbyggere, mens Langørgen m.fl. fant at stordriftsfordeler innenfor administrasjon, helse og grunnskole i stor grad er uttømt ved 5 000 innbyggere.

 

Fullt basistilskudd utgjør ca 13,2 mill kroner. Med grenseverdi på strukturkriteriet på 25,4 km vil Åsnes kommune få redusert basistilskuddet med 9,6 millioner før refordeling av innsparinger. Hvordan innsparingen skal refordeles er uklart. Dersom en legger til grunn at innsparingen refordeles med et likt beløp pr innbygger, vil Åsnes kommune motta ca 4 mill kroner. Samlet vil da Åsnes kommune tape ca 5,6 mill kroner på innføringen av strukturkriteriet. Merk at dette ikke kan beregnes eksakt da det ikke er kjent hvordan refordelingen vil skje. Dersom grenseverdiene settes til henholdsvis 16,5 km og 13,3 km vil tapet reduseres til henholdsvis 4,2 og 3 mill kroner.

 

Strukturkriteriet innfører et prinsipp om at smådriftsulemper ikke lenger skal kompenseres fullt ut. Dette betyr at kommuner som taper på denne omleggingen ikke lenger vil ha samme forutsetninger for å levere likeverdige tjenester til innbyggerne. Begrunnelsen for innføring av et slikt prinsipp er knyttet mot kommunereformen som et incentiv for kommunesammenslåinger. Det overordnede spørsmålet er hvorvidt det er ønskelig å innføre et slikt prinsipp i inntektssystemet.

Rådmannen mener det er svært uheldig å bruke inntektssystemet som virkemiddel for å «tvinge» kommuner til å slå seg sammen. Dersom regjering og Storting ønsker en omfattende kommunestrukturreform burde dette vært styrt i langt sterkere grad og med andre virkemidler enn ved å innføre et kriterium som skiller mellom frivillige og ufrivillige smådriftsulemper. Det er uansett ingen god løsning at kommuner med såkalt frivillige smådriftsulemper skal ha dårligere forutsetninger for å levere tjenester til innbyggerne.

 

Rådmannen mener det er urimelig at kommuner som i kommunereformprosessen har gjennomført utredningsprosesser med sikte på sammenslåinger, men som ikke har endt ut med konkrete sammenslåinger, skal bli «straffet» for å være frivillig liten og dermed ha smådriftsulemper. Det kan ikke være slik at nabokommuners nei til sammenslåing skal behandles som en frivillig smådriftsulempe.

 

Regionalpolitiske tilskudd

Innenfor de regionalpolitiske tilskuddene foreslås at småkommunetilskudd, Nord-Norge-/ Namdalentilskudd og distriktstilskudd Sør-Norge samles i to nye tilskudd; Nord-Norge-tilskudd og Sør-Norge-tilskudd.

 

I høringsnotatet presenteres ingen forslag til satser for de nye tilskuddene, men det legges opp til at:  

  • småkommunetillegget vil differensieres i forhold til kommunenes verdi på distriktsindeksen (eksisterende indeks for grad av distriktsutfordringer)
  • det vil bli gjort justeringer i tilskuddene slik at mer enn i dag fordeles per innbygger

 

Satser for de nye tilskuddsordningene vil bli lagt fram i forbindelse med kommuneproposisjonen for 2017.

 

Regjeringens forslag innebærer at dagens system for distriktstilskudd Sør-Norge videreføres. Konsekvensen av forslagene til endringer vurderes ikke som omfattende.

 

Det er ikke grunnlag for å beregne noen effekt av denne omleggingen.

 

Rådmannen ser det som positivt at departementet forholder seg til kjente indekser og indikatorer (distriktsindeks mv) i sine endringsforslag. Dette skaper sammenheng i regionalpolitikken og forutsigbarhet for kommunene.

 

Inntektsutjevning

I høringsnotatet gis en beskrivelse av skatteelementene i inntektssystemet. Det gis en beskrivelse av skatteandelen og inntektsutjevningen og hvordan endringer i disse påvirker inntektssystemet. Kort oppsummert kan det sies at økt skatteandel og redusert skatteutjevning har samme fordelingsvirkning: skatterike kommuner kommer ut med gevinst og skattesvake kommuner kommer ut med tap.

Høringsnotatet varsler en ny modell for selskapsskatt. Kommuner med vekst i lønnssummen i private foretak over en periode på fire år vil motta en andel av den nye selskapsskatten. Den nye selskapsskatten vil inngå i skatteutjevningen. Regjeringen sier imidlertid ikke noe om innretning og størrelse for øvrig, men vil komme tilbake til dette i kommuneproposisjonen for 2017.

 

Skatteandel og skatteutjevning er svært viktig Åsnes kommune og for Innlandet generelt da samtlige kommuner i Hedmark og Oppland er minsteinntektskommuner som alle er avhengig av sterk inntektsutjevning for å kunne opprettholde et likeverdig tjenestetilbud.

Regjeringspartiene har tidligere markert en tydelig holdning om at skatteandelen bør økes for å sikre en sterkere lokal forankring til verdiskapning og skatteinntekter.

 

Skatteandel og graden av inntektsutjevning er et politikkområde i inntektssystemet som er svært viktig for samtlige kommuner i Hedmark og Oppland. Rådmannen mener kommunestyrets medlemmer må følge utviklingen tett og argumentere for viktigheten av en sterk skatteutjevning for å sikre et likeverdig og «godt nok» tjenestetilbud. En vesentlig økning i skatteandelen vil ha stor negativ betydning for Åsnes kommune og øvrige kommuner i Innlandet.