Høringssvar fra Fylkesmannen i Hordaland

Høyringssvar - framlegg til nytt inntektssystem for kommunane

Dato: 23.02.2016

Svartype: Med merknad

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har kome med framlegg til nytt inntektssystem for kommunane. Framlegget er utarbeidd i lys av kommunereforma og er no på høyring med høyringsfrist 1.mars d.å. Det vil bli lagt fram eit endeleg framlegg til nytt inntektssystem i kommuneproposisjonen for 2017.

 

Samandrag Fylkesmannen i Hordaland er positiv til endringar i inntektssystemet som sikrar ei meir rett-ferdig fordeling mellom innbyggjarane. Vi meiner forslaget til nytt inntektssystem i det alt vesentlege bidreg til det. Omlegginga skal stimulere til kommunesamanslåing. Sjølv om for-slaget generelt har ein slik effekt, gir det ikkje et eintydig insentiv til samanslåingar i Horda-land.

 

Forslaget har elles den effekten at relativt store kommunar som Os, Fjell og Askøy kan tape på omlegginga. Vidare vil kommunar med innbyggjarar mellom 7.000 og 14.000 i fylket tape ein god del. Fylkesmannen ber departementet sjå nærare på det. Samla tap for kommunar i Hordaland (utan Bergen) er merkbart for alle forslag til grenseverdiar.

 

Verknadene for kommunane i fylket av framlegget til endring i kostnadsnøklane er i stor grad negative. Det er likevel vanskeleg å vurdera framlegga til endringar fagleg då dei er baserte på statistiske analyser. Eit hyppigare intervall for justering av kostnadsnøklar vert likevel fore-slått.

 

Basistilskot

Det er framlegg om å differensiera basistilskotet og nytta strukturkriteriet i samband med differensieringa. Strukturkriteriet er gjennomsnittleg reiseavstand for innbyggjarane i kvar kommune for å nå 5000 personar, uavhengig av kommunegrenser. Strukturverdien blir brukt til å skilje mellom ufrivillige (høg verdi) og frivillige (låg verdi) smådriftsulemper og gir ut-trykk for avstand og folketettleik. Det blir lagt inn korreksjon dersom ein til dømes må bruka ferje for å nå 5000 personar.

 

Store avstandar og låg folketettleik gir i større grad ufrivillige smådriftskostnader. Det blir ut-trykt gjennom høgare strukturverdi. Jo høgare strukturverdi, jo mindre vil reduksjonen i basis-tilskot bli, eventuelt ingen reduksjon i basistilskotet, samanlikna med fullt tilskot.

 

Eit alternativ ville ha vore å ta basistilskotet heilt bort og i staden fordela desse midlane generelt på grunnlag av innbyggjartal. Det ville gitt svært negative konsekvensar for mange mindre kommunar. Det bør framleis vere eit basistilskot i inntektssystemet som følgje av nød-vendige administrative utgifter i ein kvar kommune. For nokre kommunar vil det på grunn av geografi og samferdsel ikkje ligge til rette for samanslåing med andre kommunar. Vi er difor positive til at det ikkje er framlegg om å ta basistilskotet heilt bort.

 

Eit anna alternativ til differensiering av basistilskotet vil vere å ha eit noko lågare basistilskot enn noverande tilskotsnivå, men framleis ha likt tilskotsbeløp per kommune uavhengig av innbyggjartal.

 

Nytt basistilskot (= fullt basistilskot * strukturverdi/ grenseverdi) kan bli regulert gjennom den grenseverdien som blir valt. Jo lågare grenseverdi, jo mindre vil reduksjonen i basistilskot bli og jo fleire kommunar vil framleis få fullt basistilskot (strukturverdi like stor eller større enn grenseverdi).

 

Ein ny felles kommune vil etter framlegget få mindre reduksjon i basistilskotet enn om kommunane held fram kvar for seg, fordi reduksjonen i basistilskot berre kjem på eit basis-tilskot. Tilbakeføringa av tilskot, som følgje av redusert basistilskot samla for kommunane i landet, blir gjort generelt på grunnlag av kor mange innbyggjarar den nye kommunen vil ha. Inndelingstilskotet vil kompensera bortfall av basistilskot og småkommunetilskot m.m. (15 + 5 år) som følgje av samanslåing basert på tilskotsnivå i 2016.

 

Det ligg godt til rette for fleire kommunesamanslåingar på bakgrunn av geografi, samferdsel og kommunikasjon generelt. Det er ei forståing i kommunane sjølve for at kommunesaman-slåing vil vere føremålsteleg, blant anna for å få meir robuste og mindre sårbare fagmiljø. No-verande eingongstilskot og årlege inndelingstilskot er dessutan viktige økonomiske verke-middel for å leggje tilhøva til rette for kommunesamanslåing.  

 

Uavhengig av framtidig kommuneorganisering er det viktig å gjere endringar i inntekts-systemet med ikkje for lange tidsperiodar imellom. Gjennom slike revisjonar kan inntekts-fordelinga mellom kommunane bli meir rettferdig og tilpassa den faktiske utviklinga. I denne samanheng er det viktig å vurdera dei økonomiske verknadene av endringane for kommunane nærare, med fokus på om det er kommunar som kjem særleg negativt ut.

 

Vi vil på denne bakgrunn sjå nærare på dei økonomiske konsekvensane for kommunane i Hordaland av framlegget til endringar i basistilskot. Vi vil ta utgangspunkt i KS sine ut-rekningar av fordelingsverknadene. Utrekning er gjort med tre ulike grenseverdiar.

 

Netto endring i fylket med strukturkriteriet, grenseverdi lik 25,4 km:

  • 22 av kommunane i fylket taper på endringa, samla årleg tap er rekna til om lag kr. 88,2 mill.
  • 11 av kommunane i fylket tener på endring, samla årleg meirinntekt er rekna til om lag         kr. 143 ½ mill. Den samla meirinntekta kjem i hovudsak for Bergen kommune, med kr. 134,8 mill.

 

Netto endring i fylket med strukturkriteriet, grenseverdi lik 16,5 km:

  • 18 av kommunane i fylket taper på endring, samla årleg tap er rekna til om lag kr. 54,7 mill.
  • 15 av kommunane i fylket tener på endring, samla årleg meirinntekt er rekna til om lag         kr. 107,0 mill. Den samla meirinntekta kjem i hovudsak for Bergen kommune, med kr. 96,4 mill.

 

Netto endring i fylket med strukturkriteriet, grenseverdi lik 13,3 km:

  • 17 av kommunane i fylket taper på endring, samla årleg tap er rekna til om lag kr. 38,3 mill.
  • 16 av kommunane i fylket tener på endring, samla årleg meirinntekt er rekna til om lag               kr. 91,5 mill. Den samla meirinntekta kjem i hovudsak for Bergen kommune, med kr. 79,4 mill.

 

Det syner at det i hovudsak vil vere Bergen kommune som vil tene på framlegget til endring i basistilskotet i fylket. For kommunane i fylket utanom Bergen vil samla inntektstap av om-legging (for kommunar som taper) vere vesentleg større enn sum meirinntekt (for kommunar med meirinntekt). Inntektstapet blir mindre med lågare grenseverdi for kommunane samla i fylket som taper på omlegging.

 

Vi vil likevel gå inn for framlegg til modell med differensiering av basistilskotet og bruk av strukturverdiar i denne samanheng. Vi vurderer ein slik modell som føremålstenleg med sikte på ei meir rettferdig inntektsfordeling mellom innbyggjarane.

 

Modellen for endring i basistilskot vil kunne gi betydelege endringar i inntektsfordelinga mellom kommunane. I lys av det må det bli vurdert nærare kor stor grenseverdien bør vere ved fastsetjinga av basistilskot.

 

Kostnadsnøklane - utgiftsutjamning

Det er framlegg om endringar i kostnadsnøklane. Det er viktig at utgiftsutjamninga blir opp-datert i samsvar med den faktiske utviklinga og kommunane sitt reelle utgiftsbehov. Etter ei tid er det viktig at kriteria og vekter blir reviderte med omsyn på å vere a jour med den faktiske utviklinga i kommunane sitt utgiftsbehov.

 

Departementet har gjort oppdaterte analyser av alle kostnadsnøklane. Det er framlegg om endringar basert på denne gjennomgangen:

 

Grunnskule

Kriteriet norskfødde 6 - 15 år med innvandrarforeldre (utanom Skandinavia) blir teken ut.

 

Pleie- og omsorg

Ingen endringar i kriterium. Innbyggjarar 0 - 66 år får høgare vekt. Innbyggjarar 90 år og over og psykisk utviklingshemma 16 år og over får lågare vekt.

 

Barnehagar

Ingen endringar i kriterium. Alternativ modell der utdanningskriteriet blir erstatta med talet på heiltidstilsette 20 - 44 år.

 

Kommunehelse

Det blir lagt større vekt på kriteria innbyggjarar 67 - 79 år og 80 - 89 år.

 

 

 

Barnevern

Ingen endringar i kriterium. Større vekt på kriteriet barn 0 - 15 år med einsleg forsørgjar og personar med låg inntekt.

 

Sosialhjelp

Urbanitetskriteriet blir erstatta med kriteriet åleinebuande 30 - 66 år.

 

Landbruk

Delkriteriet areal dyrka mark, som no inngår i landbrukskriteriet, blir teken ut. Delkriteriet tal jordbruksverksemder blir vekta opp. Landbrukskriteriet samla får noko lågare vekt.

 

Administrasjon

Ingen endringar i kriterium.

 

Framlegga til oppdatering av kostnadsnøklane er basert på statistiske analyser. Det er difor vanskeleg å vurdera dette fagleg.

 

For barnehagar vil vi gå inn for den alternative modellen med bruk av talet på heiltidstilsette 20 - 44 år i staden for utdanningsnivå. Kriteriet heiltidstilsette vil venteleg ha betre forståing og aksept i kommunane.

 

KS har rekna på verknadene av endra kostnadsnøklar for kommunane:

 

  • 25 av kommunane i fylket taper på endra kostnadsnøklar. Samla årstap, for kommunane som taper, er rekna til om lag kr. 140,6 mill. Av dette samla tapet utgjer Bergen kommune sitt tap om lag kr. 51,3 mill.

 

  • 8 av kommunane i fylket tener på endra kostnadsnøklar. Samla meirinntekt, for kommunane som tener på endring, er rekna til berre kr. 9,9 mill.

 

Verknadene for kommunane i fylket av framlegget til endring i kostnadsnøklane er difor i stor grad negative. Det kan blant anna ha samanheng med at det er mange kommunar som har relativt mange av dei eldste innbyggjarane frå 90 år og eldre. Det er også mange kommunar som har relativt mange psykisk utviklingshemma personar. For begge desse kriteria er det framlegg om lågare vekt.

 

Det er også tradisjonelt mange kommunar i fylket der landbruk har vore ei viktig næring tidlegare. Det er difor opparbeidd mykje dyrka mark, som no blir teken ut som kriterium. Mange av gardsbruka er ikkje lenger i aktiv bruk som verksemder. Det er framlegg om å auka vekta på delkriteriet landbruksverksemder.

 

Illustrasjon av verknader

Vi vil illustrera verknadene av framlegg til endring i basistilskot og i kostnadsnøklane.

 

Basistilskot                                                                                                                                                          For endring i basistilskot blir verknadene synleggjort for eit utval med seks mellomstore kommunar i fylket som eksempel. Verknader av endring i basistilskot er pårekna årleg inntektstap, baserte på KS si utrekning, i mill. kr. :

 

Kommune                   Grenseverdi 25,4 km  Grenseverdi 16,5 km  Grenseverdi 13,3 km

 

Odda (6952)               - kr. 6,5 mill.               - kr. 5,3 mill.               - kr. 4,3 mill.

Voss (14347)              - kr. 2,95 mill.             - kr. 3,1 mill.               - kr. 2,65 mill.

Kvam (8539)              - kr. 4,5 mill.               - kr. 2,9 mill.               - kr. 1,5 mill.

Sund (6752)               - kr. 6,1 mill.               - kr. 4,65 mill.             - kr. 3,4 mill.

Osterøy (7842)           - kr. 4,5 mill.               - kr. 2,6 mill.               - kr. 1,1 mill.

Os (19097)                 - kr. 1,6 mill.               - kr. 3,1 mill.               - kr. 3,4 mill.

 

Innbyggjartal per 01.01.2015 er sett i parentes.

 

Kostnadsnøklane

Av dei seks kommunane over er det kommunane Kvam (pårekna årstap kr. 7,0 mill.), Os (pårekna årstap kr. 4,6 mill.) og Osterøy (pårekna årstap kr. 2,4 mill.) som kjem mest negativt ut av framlegg til endring i kostnadsnøklane.

 

Andre kommunar i fylket som kjem negativt ut av framlegg til endring i kostnadsnøklane er som eksempel Ullensvang (årstap kr. 3,3 mill.), Fusa (årstap kr. 3,6 mill.), Austevoll (årstap kr. 5,7 mill.), Lindås (årstap kr. 9,6 mill.), Fjell (årstap kr. 9,6 mill.) og Askøy kommune (årstap kr. 13,0 mill. ).

 

Småkommunetilskot

Det er lagt opp til at småkommunetilskotet i større grad blir samordna med distriktstilskotet, som eit småkommunetillegg. Det skal knyttast til dei distriktsmessige utfordringane gjennom distriktsindeksen. Det er framlegg om ei differensiering av småkommunetilskotet med eit tilskotsbeløp per kommune og eit tilskotsbeløp per innbyggjar, på grunnlag av kommunen sin distriktsindeks.

 

Dei ytre rammene for å få småkommunetillegget vil vere som for noverande småkommune-tilskot (under 3200 innbyggjarar og under 120 prosent skatt av landsgjennomsnittet).

 

Det kan vere fornuftig å knyta tilskotet, til ein viss grad, til dei distriktsmessige utfordringane gjennom distriktsindeksen. Dersom det får som konsekvens at kommunar med relativt høg distriktsindeks fell heilt ut av tilskotsordninga, bør dette bli vurdert nærare.

                                                                                                                                                              Verknadene av å endra småkommunetilskotet bør bli sett i samanheng med verknadene av endringane i inntektssystemet elles. Det er viktig at det samla inntektstapet ikkje blir for stort for kommunar som følgje av omlegginga i inntektssystemet. Framlegget er førebels ikkje så konkret i samband med endring av småkommunetilskotet at verknadene kan bli vurderte nærare.

 

Oppsummering

Basistilskot

Vi vil gå inn for framlegg til modell med differensiering av basistilskotet og bruk av struktur-verdiar i denne samanheng. Vi vurderer ein slik modell som føremålstenleg med sikte på ei meir rettferdig inntektsfordeling.

 

Modellen for endring i basistilskot vil kunne gi betydelege endringar i inntektsfordelinga mellom kommunane. I lys av dette må det bli vurdert nærare kor stor grenseverdien bør vere ved fastsetjinga av basistilskot.

 

Utgiftsutjamning kostnadsnøklar

Verknadene for kommunane i fylket av framlegget til endring i kostnadsnøklane er i stor grad negative. Det er likevel vanskeleg å vurdera framlegga til endringar fagleg då dei er baserte på statistiske analyser. For barnehagar vil vi gå inn for den alternative modellen med bruk av talet på heiltidstilsette 20 - 44 år i staden for utdanningsnivå.

 

Småkommunetilskotet

Verknadene av å endra småkommunetilskotet bør bli sett i samanheng med verknadene av endringar i inntektssystemet elles. Det er viktig at det samla inntektstapet ikkje blir for stort for kommunar. Det er behov for å konkretisere ei endring i tilskotsordninga knytt til små-kommunar nærare for å kunne vurdera verknadene.

 

 

 

 

Med helsing

 

 

Lars Sponheim                                                           Rune Fjeld

                                                                                  assisterande fylkesmann

 

 

 

 

 

Brevet er godkjent elektronisk og har difor inga underskrift