Høringssvar fra Oslo kommune ved bystyret

Høringsuttalelse fra Oslo kommune

Dato: 07.03.2016

Svartype: Med merknad

Etter behandling i bystyret i Oslo onsdag 2. mars 2016 (jf. vedlagt protokoll) er bystyrets vedtak:

Høringsuttalelse fra Oslo kommune

Oslo kommune synes det er positivt at KMD legger opp til hyppigere oppdateringer av kostnadsnøklene enn det som tidligere har vært praksis.

Det er nå over ti år siden Borgeutvalget la fram sin utredning. Oslo kommune mener at det, av hensyn til inntektssystemets legitimitet, er på tide med et nytt bredt sammensatt utvalg som ser på inntektssystemet samlet.

Kostnadsnøklene

Grunnskole

Oslo kommune støtter at det gjøres oppdateringer av kostnadsnøkkelen for grunnskole. Oslo kommune er imidlertid bekymret for at fjerningen av kriteriet «Norskfødte 6-15 med innvandrerforeldre, ekskl. Skandinavia » medfører at kommuner med mange barn med behov for ekstra språkopplæring får dårligere kostnadsdekning. Selv om barn av innvandrere i seg selv ikke påvirker utgiftene til skole, vil overrepresentasjon av barn med annen språkbakgrunn enn norsk likevel medføre økte kostnader for kommunen. I Oslo kommune hadde i 2014 23,2 prosent av alle grunnskoleelever i Oslo særskilt norskopplæring, mens snittet for resten av landet uten Oslo er 5,5 prosent (kilde: Kostra). I Oslo er det mange skoleklasser hvor et stort flertall har annen språkbakgrunn, og en slik hopning skaper større utfordringer enn om det kun er noen få elever i en klasse. Dette medfører at Oslo kommune har kostnader som den nye kostnadsnøkkelen ikke tar hensyn til. Da dette er en situasjon som gjelder kun et mindre antall kommuner vil dette ikke gi tilstrekkelig utslag i en regresjonsanalyse. Dersom KMD fjerner kriteriet norskfødte med innvandrerforeldre bør man vurdere å kompensere Oslo og andre kommuner med stor tetthet av barn med behov for særskilt norskopplæring på en annen måte.

Pleie og omsorg

Oslo kommune støtter oppdateringen av kostnadsnøkkelen for pleie og omsorg, men har noen kommentarer til oppdateringen.

Senter for økonomisk forskning (SØF) konkluderer i sin rapport 04/13 at regresjonsanalyse er lite egnet for presis vekting av ulike aldersgrupper og mener fordelingen av vekt på aldersgrupper helt eller delvis bør baseres på data fra IPLOS. Oslo kommune mener KMD i større grad burde vektet aldersgruppene basert på IPLOS data. IPLOS data tilsier at gruppen 80-89 år skal ha en vekt som ligger 50-60 % over gruppen 90 år og over. Skulle man fulgt opp dette skulle gruppen 80-89 år få en kriterievekt på ca. 0,16. KMD bør de nærmere på om aldersgruppen 80-89 år skal gis økt vekt i den nye kostnadsnøkkelen, da både antall personer i gruppen og gruppens andel av samlet befolkning har gått ned de seneste årene. KMDs foreslår at kriteriet psykisk utviklingshemmede over 16 år får lavere vekt. Denne endringen vil trolig medføre at utbetalingen i toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester til denne gruppen øker.

Barnehage

Oslo kommune har forståelse for KMDs ønske om å finne et kriterium som er mer intuitivt enn utdannelseskriteriet i kostnadsnøkkelen for barnehage. Analyser viser imidlertid at andre kriterier ikke har like stor forklaringskraft som utdanningskriteriet, men forskjellen i forklaringskraft mellom modellene er små.

Oslo kommune mener man primært bør velge den kostnadsnøkkelen som har best forklaringskraft, men her må dette hensynet avveies mot å ha et kriterium som er intuitivt lettere å forstå.

På grunn av innføringen av rett til redusert foreldrebetaling for lavinntektsfamilier fra 2015 bør man vurdere om etterspørselen etter barnehageplass vil endres og muligens svekke utdanningskriteriets forklaringskraft på etterspørsel etter barnehageplasser.

Dersom man velger å innføre ny kostnadsnøkkel for barnehage bestående av kun alder og heltidsansatte bør man etter Oslo kommunes mening skille mellom 1-2 åringer og 3-5 åringer da en storbarnsplass koster mindre enn en småbarnsplass. I byene er det en tendens til at barnefamiliene flytter ut når ungene nærmer seg skolealder, og en ettåring i barnehage i Oslo vil ikke nødvendigvis være en 5 åring i barnehage i Oslo. De yngre barna med høyere enhetskostnader er derfor overrepresentert i byene. Med den foreslåtte rettighetsfesting av to nye månedskull med små barn i barnehage vil det bli en vridning mot flere av de yngste barna i barnehage, og en opp-vekting av de yngste vil antagelig være mer treffsikker enn en generell opp-vekting av alle barn.

Kommunehelsetjeneste

Oslo kommune mener begrunnelsen for å erstatte levekårskriteriet dødelighet med et rent alderskriterium (innbyggere over 67 år) er svakt begrunnet. For øvrig støtter Oslo kommune oppdateringen av kostnadsnøkkelen for kommunehelse.

Barnevern

Barnevern er et krevende område å finne kostnadsnøkler for da tjenesten gjelder en liten del av barna i aldersgruppen og at tjenester innenfor barnevernet har stor variasjon i kostnader. Oslo kommune synes det er uheldig at data for Oslo som representerer 12,5 prosent av landets befolkning, ikke er inkludert i analysen.

Oslo kommune støtter KMDs oppdatering av nøklene, og ønsker at KMD jobber videre med å finne kriterier som i bedre grad enn i dag fanger opp kostnadsdriverne i barnevern. Demografi alene forklarer lite av etterspørselen etter barnevernstjenester da en liten del av barna i målgruppen trenger tjenester fra barnevernet. Man bør på sikt søke å redusere vekten på de rent demografiske kriteriene til fordel for sosioøkonomiske kriterier. Spesielt ber Oslo kommune om at man jobber med å finne et lavinntektskriterium for barnefamilier da fattigdom i denne gruppen øker behovet for tjenester fra barnevernet.

Oslo kommune vil også påpeke underfinansieringen av spesialistbarnevernet i Oslo kommune. Oslo kommune synes det er positivt at Stortinget har tatt inn over seg at vekst i barnetallet øker kostnadene ved barnevernstjenester, og at Oslo kommune derfor har fått kompensert for barnetallsveksten siste år. Oslo kommune mangler imidlertid fortsatt kompensasjon for veksten i barnetall de foregående årene og er derfor underfinansiert med over 100 mill. kroner til barnevern hvert eneste år. Oslo kommune ber KMD jobbe videre med å rette opp denne

urettferdigheten.

Sosialhjelp

Oslo kommune synes det er uheldig at data for Oslo er utelatt i KMDs analyser. Oslo kommune er utelatt fra analysen på grunn av ekstremutslag. Ekstremutslagene i Oslo antas knyttet til reelle behov, ikke til høye kommunale inntekter (slik tilfellet er for kraftkommunene).

Oslo kommune vil påpeke at viktige Kostra funksjoner i kommunenes sosiale arbeid er utelatt fra analysene, dette gjelder:

- 265 Kommunalt disponerte boliger

- 273 Arbeidsrettede tiltak i kommunal regi

- 283 Bidrag til etablering i egen bolig

Tilgangen til en god og egnet bolig er en grunnleggende del av sosialarbeidet i kommunen. Oslo kommune mener KMD burde se nærmere på disse kostnadene for eventuelt å inkludere dem i utgiftsbehovet og kostnadsnøkkelen. Oslo kommune har ifølge SSBs folke- og boligtelling i 2011 25 prosent av all vanskeligstilte på boligmarkedet i landet. Dette skaper press på sosialtjenesten, blant annet til kommunal bostøtte som føres på funksjon 283.

KMD foreslår en ny kostnadsnøkkel for sosialhjelp der urbanitetskriteriet erstattes med aleneboende 30-66 år på tross av at en kostnadsnøkkel som inkluderer urbanitet har størst forklaringskraft. Oslo kommune mener man bør velge den kostnadsnøkkelen som har størst forklaringskraft, og mener derfor at urbanitetskriteriet bør videreføres. Det er en klar tendens til at sosialhjelpsutgiftene i kroner per innbygger øker med kommunenes innbyggertall. Dette kommer blant annet av opphopning av mennesker med utfordringer innen rus og psykiatri i større byer. Styrken til urbanitetskriteriet er at det fanger opp denne systematiske sammenhengen.

Det at kriteriet fortsatt har signifikant effekt tyder på at det er forhold i de største byene som virker utgiftsdrivende på kommunenes sosialhjelpsutgifter, og som ikke fullt ut kan forklares med de andre kriteriene i sosialhjelpsnøkkelen. En analyse utført av SØF viser at storbyenes utgiftsbehov til sosialhjelp ikke er fanget fullt opp gjennom KMDs forslag til ny sosialhjelpsnøkkel. Oslo kommune anbefaler at man beholder urbanitetskriteriet da dette fremdeles har best forklaringskraft og at KMD jobber videre med å finne kriterier som fanger opp utfordringer ved rus og psykiatri.

Dersom KMD velger å erstatte urbanitetskriteriet med antall aleneboende, mener Oslo kommune at KMD må vurdere å øke storbytilskuddet for å kompensere for at storbyenes særskilte utfordringer ikke er fanget opp gjennom forslaget til ny sosialhjelpsnøkkel.

Administrasjon landbruk og miljø

Oslo kommune støtter KMDs forslag til kostnadsnøkkel for landbruk og miljø. Oslo kommune mener imidlertid at det virker uhensiktsmessig å ha en egen kostnadsnøkkel for fordeling av midler til et område som utgjør 0,2 prosent av netto driftsutgifter. Fordelingen av midler til kommuner med særlig store utgifter til landbruk og miljø burde kunne håndteres innenfor skjønnsrammen.

Sektorenes vekt i kostnadsnøkkelen

Oslo kommune støtter KMDs forslag om å oppdatere sektorenes vekt ut fra siste tilgjengelige regnskapstall. Oslo kommune mener at delkostnadsnøklenes vekt i den samlede kostnadsnøkkelen bør oppdateres årlig, slik at man løpende tar hensyn til at utgiftsveksten i de ulike sektorene utvikler seg forskjellig over tid.

Kompensasjon for smådriftsulemper

Oslo kommune støtter prinsippet om at frivillige kostnadsulemper ikke skal kompenseres for i kostnadsnøkkelen og er derfor enig i tanken om å skille mellom frivillige og ufrivillige kostnader for små kommuner, Oslo kommune synes prinsippet om å knytte graden av frivillige smådriftsulemper opp mot reiseavstander mellom kommunene er god. Det betyr at kommuner med korte avstander som velger å være små, ikke vil bli kompensert fullt ut for dette. Det bør arbeides videre med hvordan en slik ordning konkret skal utformes når det gjelder valg av reiseavstander og befolkningsstørrelse.

Regionalpolitiske tilskudd

Nytt distriktspolitisk tilskudd

De regionalpolitiske tilskuddene er ikke begrunnet i smådriftsulemper eller andre kostnadsdrivere i distriktene, men begrunnet i ønsket om et bedre tjenestetilbud i distriktskommunene. Oslo kommune mener derfor at det er uheldig at en betydelig del av de regionalpolitiske tilskuddene fordeles pr kommune uavhengig av innbyggertall. Oslo kommune støtter derfor KMDs forslag om at en større del av de distriktspolitiske tilskuddene skal fordeles etter innbyggertall.

Oslo kommune støtter KMDs forslag om å gradere nytt regionalpolitisk tilskudd basert på distriktsindeksen. Bruk av distriktsindeksen betyr at kommuner som har reelle distriktspolitiske utfordringer tilgodesees med høyere tilskudd enn kommuner som ikke anses å ha slike utfordringer. Distriktsindeksen er etter Oslos oppfatning en bedre måte å begrunne tildeling av distriktspolitiske tilskudd enn geografi og innbyggertall alene. Oslo kommune støtter KMDs forslag om å slå sammen småkommunetilskuddet, Nord-Norge og Namdalstilskuddet og Distriktstilskudd Sør-Norge til et samlet distriktspolitisk tilskudd. Et samlet tilskudd gir en bedre oversikt over hvilke midler den enkelte kommune faktisk får på grunn av distriktspolitiske utfordringer.

Prinsipielt mener Oslo kommune at også at den delen av skjønnsrammen som er distriktspolitisk begrunnet burde bli innlemmet i et nytt regionalpolitisk tilskudd.

Kommuner med distriktspolitiske utfordringer betaler lavere arbeidsgiveravgift for sine ansatte. Dette representerer en betydelig besparelse for disse kommunene som ikke blir synliggjort på kommunenivå. Oslo kommune mener KMD ved beregninger av utgiftskorrigerte frie inntekter for kommunene som publiseres i kommuneproposisjonen burde korrigere for ulik arbeidsgiveravgift slik at de frie inntektene blir mer reelt utgiftskorrigerte. KS foretar i dag en slik beregning for kommunene i ASSS-nettverket.

Vekstkommunetilskudd

KMD foreslår ingen endringer i vekstkommunetilskuddet. Oslo finner dette naturlig da Stortinget nylig har endret innslagspunktet på dette tilskuddet.

Storbytilskuddet

KMD foreslår ingen endringer i storbytilskuddet. Dersom KMD i kommuneproposisjonen velger en sosialhjelpsnøkkel som ikke inkluderer urbanitetskriteriet, men et kriterium med lavere forklaringskraft, mener Oslo kommune storbytilskuddet bør økes. Oslo vil også peke på at storbyene og spesielt Oslo har større utfordringer innenfor det boligsosiale området, og at dette ikke er med i inntektssystemet. Slike forhold kan fanges opp gjennom storbytilskuddet.

Skatteelementene i inntektssystemet

Skatteandel

For å ha en lokal forankring av kommunenes inntekter og en klar sammenheng mellom, skatten kommunens innbygger betaler og tjenestetilbudet kommunen kan yte, bør en vesentlig del av sektorens inntekter komme fra skatt. Lav skatteandel og sterk utjevning svekker skattens lokale forankring og insentivene til lokal verdiskapning. Skatteinntektene utgjør i dag 40 % av samlede inntekter for kommunesektoren. Dette er betydelig lavere enn før 2009 da skatten utgjorde nærmere 50 % av sektorens inntekter. Med lavere andel av inntektene fra skatt burde behovet for utjevning mellom kommuner og mellom fylkeskommuner gå ned, mens inntektsutjevningen derimot er blitt betydelig skjerpet.

Oslo kommune mener at minst halvparten av sektorens inntekter bør komme fra skatt.

Inntektsutjevning

Hvor stor andel av avvik fra landsgjennomsnittet, i skatt per innbygger, som utjevnes har variert over tid. I perioden 2005-2008 ble kommuner med skatt over landsgjennomsnittet trukket 55 % av det overskytende, mens kommuner under snittet fikk tilført 55 % av det de lå under. Andelen ble gradvis økt til 60 % fra 2011. En lavere utjevning vil gi større kobling mellom kommunenes inntekter og det innbyggerne betaler i skatt.

Fylkeskommunene har en tilsvarende ordning med en skatteutjevning på 87,5 % som gjør at sammenhengen mellom betalt fylkeskommunal skatt i fylket og tjenestetilbudet fylkeskommunen kan yte er svært svak.

For kommunene er det i skatteutjevningen også en tilleggskompensasjon på 35 % for de under 90 % landsgjennomsnittet. For Oslo kommune betyr denne sterke utjevningen både av kommunal og fylkeskommunal skatt at 4 242 mill. kroner av fylkeskommunal og kommunal skatt som er betalt av Oslo kommunes innbyggere går til finansiering av tjenestetilbud i andre kommuner og fylkeskommuner. Hver innbygger i Oslo bidrar altså med 6549 kroner hver for å finansiere andre kommuner og fylkeskommuner.

Nord-Norgetilskuddet ble i sin tid innført for å kompensere for bortfall av ekstra skatteutjevnende tilskudd i regionen. Økt generell inntektsutjevning skulle objektivt sett ført til mindre behov for distriktspolitiske tilskudd fordi noe av utfordringen med distriktspolitiske utfordringer er lav skatteinngang. I samme periode som skatteandelen er redusert og inntektsutjevningen skjerpet har imidlertid de distriktspolitiske tilskuddene økt. Sterk skatteutjevning og betydelige distriktspolitiske tilskudd medfører at skattesvake kommuner i mange tilfeller er svært inntektssterke. KMDs egen beregning av utgiftskorrigerte frie inntekter (2014) viser at de 8 kommunene med høyest utgiftskorrigerte frie inntekter i 2014 (mellom 139-161 % av landsgjennomsnittet utenom eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter) alle har skatteinntekter under landsgjennomsnittet. I tillegg har alle disse kommunene fordel av lavere arbeidsgiveravgift som ikke er hensyntatt i utgiftskorrigeringen.

Til sammenligning har KMD beregnet Oslo kommunes utgiftskorrigerte frie inntekter til å være 105 samme år, altså 5 pst over landsgjennomsnittet. Dette betyr at kommunene med innbyggere som betaler lite skatt i realiteten ender opp med betydelig høyere frie inntekter til tjenesteproduksjon per innbygger enn i kommuner hvor innbyggerne betaler mye skatt. Dette kan bidra til å svekke inntektssystemets legitimitet og innbyggernes forståelse for sammenhengen mellom betalt skatt og tjenestetilbudet.

Oslo kommune mener det er nødvendig med en viss omfordeling av skatteinntekter, men mener graden av utjevning nå er blitt for høy.

Oslo kommune mener at nivået på de distriktspolitiske tilskuddene må sees i sammenheng med skatt etter skatteutjevning.

Selskapsskatt

Oslo kommune er enig i regjeringen ønsker om å styrke sammenhengen mellom lokal verdiskapning gjennom betalt selskapsskatt og kommunenes inntekter. Oslo kommune synes imidlertid at fordelingsmodellen KMD har skissert, i for liten grad tilgodeser kommuner med mange arbeidsplasser. Tilskuddet er foreslått fordelt etter vekst i lønnsmassen i privat sektor de senere år, noe som ikke tilgodeser kommuner som lenge har lagt til rette for næringsvirksomhet, kun de som nylig har gjort det. Oslo har mange arbeidsplasser og det er over 170 000 personer som pendler inn til byen for å jobbe. Dette skaper press på infrastrukturen i byen.

 

Vedlegg