Høringssvar fra Nes kommune, Akershus

Høringssvar - forslag til nytt inntektssystem for kommunene

Dato: 01.03.2016

Svartype: Med merknad

Forenkling av inntektssystemet

Dagens modell forsøker å kompensere fullt ut for forskjeller i kostnadsnivå, mens ulikheter i inntekter bare til en viss grad kompenseres og er basert på et mindre komplekst utregningssystem. Det kan være fornuftig å finne en modell som heller søker å kompensere mer på inntektssiden, som samtidig er mindre detaljert og kompleks knyttet til kompensasjon på utgiftssiden.

 

En forenklet, fornyet og forbedret inntektsmodell, vil også kunne gjøre det vesentlig enklere for kommunene og politikerne å forstå modellen og hvilke incentiver og mekanismer som ligger i den. Dette vil være en styrke for demokratiet. Per i dag kan det virke som modellen er så kompleks, at hver gang det gjøres revideringer, vil det måtte innføres nye og kompenserende ordninger for å veie opp for uønskede effekter av revideringene. En fornyet modell vil også medføre at det blir enklere å gjøre revideringer ved behov.

 

Endringer i kostnadsnøklene

I høringsnotatet legges det blant annet opp til endringer i kostnadsnøklene i utgiftsutjevningen. Endringene er basert på oppdatert statistikk og virker å være godt faglig fundert. Generelt vil det være hensiktsmessig at disse nøklene oppdateres jevnlig for å sikre at de er relevante over tid gitt at ordningen skal opprettholdes med den komplekse fordelingen slik det er i dagens system. Samtidig vil Nes kommune påpeke at det er betydelige rom for forenklinger ved å fornye og forbedre inntektssystemet utover kun mindre revideringer slik som det nå legges fram. Selv om kostnadsnøklene er meget detaljerte og nøyaktig utregnet, vil de bare i noen grad gjenspeile det reelle kostnadsnivået for en kommunes tjenester. Det er mange antakelser og tilnærminger bak utvalget av kostnadsnøkler for å beskrive de enkelte kostnadsområdene, likevel er det svært mange nøkler og et stort antall desimaler per nøkkel som gir inntrykk av en nøyaktighet som langt overstiger de antakelsene som ligger bak.

 

Nes kommune støtter ikke en oppdatering av kostnadsnøklene slik det foreslås. Kommunen mener at delkostnadsnøkkelen på barnehageområdet bør revideres spesielt med hensyn til utdanningskriteriet og barn ett år uten kontantstøtte. Vi forslår at for delkostnadsnøkkelen for barnehager tas utdanningsnivået ut, og erstattes med antall heltidsansatte 20-44 år. Videre bør det tas høyde for andel barn 1-5 år med barnehageplass.

 

I tillegg bør ikke delkostnadsnøkkelen for landbruk endres. Hvis regjeringens forslag til endringer i delkostnadsnøkkelen landbruk blir vedtatt, vil Nes, som landets største

kornproduserende kommune få et betydelig trekk i utgiftsutjevningen. Dette står i motstrid med nasjonale føringer om å øke matproduksjonen med 20% og det grønne skiftet som landbruket er en viktig del av.

 

Nes kommune mener det er uheldig at kostnadsnøkkelen knyttet til barn i skolealder med innvandringsbakgrunn justeres ned. Dette henger ikke sammen med ønsket fra sentralt hold om at kommunene skal ta i mot flere flyktninger, og flere mindreårige flyktninger. En vellykket integreringsprosess avhenger av god språkopplæring, og det er en kjensgjerning at mange kommer fra land med skolesystemer som ikke er like velutviklet som Norges. Norskopplæring og innhenting av et faglig etterslep hos mindreårige er viktige områder, og må ikke utsettes for kutt i kostnadsnøkkelen.

 

  • kning av inntektsutjevningen

I høringsnotatet gis det en beskrivelse av dagens system for skatt og skatteutjevning. Det fremmes ikke konkrete forslag til endringer i dagens modell, men vises i stedet til at skatteandel og graden av skatteutjevning er noe som fastsettes hvert år i tilknytning til kommuneopplegget i statsbudsjettet. Den overordnede målsettingen med inntektssystemet er å utjevne kommunenes økonomiske forutsetninger, slik at forholdene legges til rette for et likeverdig tjenestetilbud til innbyggerne over hele landet. Det betyr ikke at alle kommuner skal ha like inntekter, men at alle kommuner skal ha forutsetninger for å gi innbyggerne et likeverdig tjenestetilbud.

 

I dagens inntektssystem blir ulikheter i utgiftsbehovet til de enkelte kommuner kompensert i utgangspunktet fullt ut gjennom et komplekst system av kostnadsnøkler. Når det kommer til kompensasjon for ulikheter i inntekter, er det bare en delvis utjevning av skatteinntektene gjennom inntektskompensasjonen. Det er landsgjennomsnittet for skatteinntekt per innbygger som avgjør om kommuner trekkes eller kompenseres i inntektsutjevningssystemet. Det er godt dokumentert at det er en klar sammenheng mellom kommunenes produksjon av velferdstjenester og kommunenes økonomiske rammebetingelser. Kommuner med høy korrigert inntekt har høyere tjenesteproduksjon enn kommuner med lav korrigert inntekt. For å gi kommunene mulighet til å gi et mer likeverdig tilbud, anbefales det at utjevningen i inntekter øker. Dette kan oppnås ved å redusere skattens andel av de totale inntektene og øke utjevningsprosenten.

 

Det er rom for forenklinger i dagens system, og det vil være mer hensiktsmessig med en ordning som gir en mer kontinuerlig kurve for fordeling slik at terskelverdiene kan fjernes. Kommunene med lavest inntekter har da en reell mulighet til å yte tilfredsstillende tjenester, som er en forutsetning for å kunne tiltrekke seg nye innbyggere med mulighet til å trekke opp gjennomsnittlig skatteinntekt per innbygger. Det er vanskelig for lavinntektskommuner å tilrettelegge for økning i skatteinngang fordi de økonomiske rammene ikke muliggjør et attraktivt tjenestetilbud.

Sett i lys av kommunereformen, vil en slik endring også redusere omfanget av motstand mot kommunesammenslåinger som følge av store variasjoner i inntekter og frykt for at tjenestenivået i en kommune med høye inntekter reduseres som følge av en sammenslåing med kommuner med lavere inntekter.

 

Endring av kompensasjon ved befolkningsvekst

Kommuner i vekst opplever med dagens inntektssystem store forsinkelser i frie inntekter sammenlignet med kostnadsutviklingen. Dette kommer av at telletidspunktene for rammetilskuddet er basert på befolkning per 1. juli året før inntektsåret, mens inntektsutjevningen for skatteinntektene er basert på befolkningstall per 1. januar i inntektsåret. Forsinkelsen i inntektsutvikling kompenseres i liten grad gjennom veksttilskuddet da dette baseres på befolkningsdata langt tilbake i tid.

 

Utgiftene en kommune får ved å levere tjenester til flere innbyggere, kommer løpende etter hvert som befolkningstallet øker. Det samme kan antas å gjelde kommunens skatteinntekter før inntektsutjevningen. Dersom befolkningsutviklingen i løpet av et år er jevn, kan det antas at gjennomsnittlig befolkning for året er antall innbyggere per 1. juli i inntektsåret, altså midt i året. Det er følgelig innbyggere per 1. juli i inntektsåret som danner grunnlaget for kommunes utgifter til tjenesteproduksjon, mens inntektene er basert på utdaterte tall.

 

Alle kommuner med befolkningsvekst får i dagens inntektssystem utfordringer med etterslep i inntektsutviklingen. Denne manglende inntektsutviklingen kommer dessuten i en periode med vekst som utløser behov for investeringer og utvikling, mens inntektssystemet istedenfor medfører behov for kutt og innstramminger.

 

Det foreslås det at telletidspunktet for beregning av rammetilskuddet settes til 1. juli i

inntektsåret, og at telletidspunkt for inntektsutjevning for skatt også settes til 1. juli i

inntektsåret. Da vil utviklingen i inntekter følge utviklingen i kostnader fra år til år for alle kommuner uavhengig av stor eller liten vekst, og uavhengig av vekst eller tilbakegang i innbyggertallet. Samtidig med en slik endring av telletidspunkt kan dagens ordning med veksttilskudd avskaffes. Dette vil både gjøre inntektssystemet enklere, og vil fjerne de kunstige tersklene for vekst som i dag ligger til grunn for beregning av veksttilskuddene. Telletidspunkt for befolkning og inntektsutjevning for skatteinntekt samordnes slik at forsinkelsen i inntektsutvikling blir borte.

 

Vurdering av endringer i basistilskudd

Gjennom basiskriteriet i kostnadsnøkkelen får kommuner i dag full kompensasjon for

smådriftsulemper på grunn av kommunestørrelse. Departementet forslår i høringsnotatet at et nytt strukturkriterium skal benyttes til å gradere kommunens basistilskudd; avhengig reiselengde for å nå 5 000 innbyggere. Mens alle kommuner i dag får et fullt basistilskudd på 13,2 millioner kroner i 2016, vil bruken av et strukturkriterium medføre at kommunene får mellom 0 og 13,2 millioner i basistilskudd. Dette vil gi store omfordelingsvirkninger mellom kommunene;

de store byene får en vesentlig økning, mens små og mellomstore kommuner kommer dårlig ut.

 

Nes kommune mener at det fortsatt skal gis full kompensasjon for smådriftsulemper på tjenestenivå. Vi foreslår at det nye strukturkriteriet som skiller mellom frivillige og ufrivillige smådriftsulemper, der kun ufrivillige smådriftsulemper kompenseres fullt ut, ikke innføres. Departementet mener at en slik endringer vil gjøre inntektssystemet mer nøytralt i forhold til kommunesammenslutninger.

 

Vi mener også at et inntektssystem skal være nøytralt, men at departementets forslag om innføring av et nytt strukturelement kan oppfattes som det motsatte. Hvis vi skal ha et likeverdig tjenestetilbud til alle innbyggere i alle typer kommuner, må vi ha et kommunalt inntektssystem som sikrer nettopp dette.