GI-23/2010 Foreleggelse av spørsmål om praksisendringer, praksisetableringer og generell lovtolkning for departementets godkjennelse - saker etter utlendingsloven

Utlendingsdirektoratet ble i tildelingsbrevet for 2008 bedt om å evaluere departementets instrukser som omhandler praksisrapportering og rapportering på positive vedtak. I vedlegg til UDIs virksomhetsrapport for andre tertial 2008 kom UDI med innspill i den forbindelse. Blant annet på bakgrunn av disse innspillene har departementet, i samråd med Arbeidsdepartementet, foretatt en revidering av de aktuelle instruksene. Instruks GI-22/2010 er en av tre instrukser som regulerer departementets praksisstyring av Utlendingsdirektoratet etter utlendingsloven. De to andre instruksene som også regulerer departementets praksisstyring er GI-22/2010 og GI-24/2010.

Utlendingsdirektoratet
Postboks 8108 Dep
0032 OSLO

 

 

 

 

Nr.

Vår ref

Dato

GI-23/2010

201000944

29.10.2010

 

1. Innledning

Justis- og politidepartementet gir med dette, i samråd med Arbeidsdepartementet, retningslinjer om foreleggelse av spørsmål om praksisendringer, praksisetableringer og generell lovtolkning for departementets godkjennelse. Det fremgår av rundskriv GI-22/2010[1] hvilket departement foreleggelsen skal rettes til.

Departementet har anledning til å instruere Utlendingsdirektoratet (UDI) om lovtolkning og skjønnsutøvelse, jf. utlendingsloven § 76 annet ledd. Formålet med bestemmelsen og rundskrivet her er å sikre en praksis som er i samsvar med politiske målsettinger.

Dette rundskrivet opphever og erstatter rundskriv GI-04/2010 av 5.2.2010. Rundskriv GI-04/2010 var innholdsmessig likt rundskriv AI-24/07, men hjemmelshenvisningene ble oppdatert som følge av at utlendingsloven 2008 trådte i kraft 1.1.2010. Rundskriv AI-24/07 ble blant annet innført som en oppfølging av Kontroll- og konstitusjonskomiteens merknader i Innst. S. nr. 237 (2005-2006) og tilrådingene i NOU 2006: 14 Granskning av Utlendingsdirektoratet.

 

På bakgrunn av innspill fra UDI har departementet evaluert rundskriv AI-24/07 (nå GI-04/2010) og foretar med dette endringer basert på evalueringen. Den viktigste endringen er at det innføres en orienteringsplikt i noen tilfeller, jf. punkt 4 nedenfor. Endringene legger ikke opp til en endret terskel for når UDI skal forelegge spørsmål om praksisendringer, praksisetableringer eller lovtolkning for departementet.


Rundskrivet her trer i kraft umiddelbart.

 

2. Nærmere om virkeområdet

Som nevnt innledningsvis, er formålet med rundskrivet å sikre at det er samsvar mellom politiske prioriteringer og utviklingen av praksis på utlendingsfeltet. Departementet skal derfor godkjenne både endringer i tidligere/gjeldende praksis (praksisendringer) og etablering av ny praksis (praksisetableringer) som UDI ønsker å foreta, dersom endringen eller etableringen har en viss betydning for praksis på et bestemt område. Med praksis menes i dette rundskrivet UDIs praktisering av utlendingsloven og tilhørende forskrifter, og instrukser gitt i medhold av disse.


Departementet skal også forelegges generelle lovtolkningsspørsmål som byr på tvil, for vurdering der disse er av en viss betydning. Der utlendingsregelverket gir utlendingsmyndighetene et fritt skjønn ved utformingen av praksis, er det viktig for departementet å sikre at praksis er i samsvar med den til enhver tid gjeldende politikk på området. Selv om regelverket ikke innholder elementer av fritt skjønn, kan det være tvil om hvordan det skal forstås. UDI er underlagt departementets instruksjonsmyndighet også i slike generelle lovtolkningsspørsmål, herunder tolkning av utlendingsforskriften.

 

I det følgende brukes betegnelsen praksisendring både om praksisendringer, praksisetableringer og generell lovtolkning.


 

3. Nærmere om UDIs foreleggelsesplikt

Departementet ber om at UDI forelegger spørsmål om praksisendringer for departementet for godkjenning i samsvar med nedenstående kriterier. Departementet ønsker seg forelagt praksisendringer som omfatter noe mer enn mindre justeringer som UDI til enhver tid foretar i kraft av å håndheve utlendingsregelverket. Nedenstående kriterier er veiledende for når UDI skal forelegge spørsmål for departementet for vurdering. Selv om kriteriene i en gitt situasjon ikke direkte kommer til anvendelse, må UDI likevel alltid vurdere om praksisendringen er av en slik art eller har en slik betydning at departementet bør forelegges spørsmålet for godkjenning. Det er UDIs direktør som har det overordnede ansvaret for at UDI etterlever foreleggelsesplikten.

 

Departementet ber om at UDI forelegger følgende spørsmål om praksisendringer for departementet:

a) Praksisendringer som innebærer store økonomiske konsekvenser, eksempelvis utgifter til saksbehandling, asylmottak, sosialhjelp eller helsetjenester
b) Praksisendringer som vil kunne føre til en ikke ubetydelig økt tilstrømning av asylsøkere fra visse land eller grupper
c) Praksisendringer som vil kunne føre til en ikke ubetydelig økning i antallet søknader om oppholdstillatelse
d) Større praksisendringer som UDI vurderer å gjennomføre på bakgrunn av endringer i asyltilstrømningen
e) Praksis i UNE på områder der departementet har instruert UDI om lovtolkning eller skjønnsutøvelse
f) Praksisendring som er aktualisert på grunn av rettsavgjørelser, vedtak i UNE (herunder stornemnda) eller kritikk fra Sivilombudsmannen eller andre offentlige instanser
g) Praksisendringer som vil kunne resultere i motstrid mellom praksis og anbefalinger fra UNHCR om beskyttelse
h) Tilfeller der man i forbindelse med vurderingen av å endre praksis har sett at endringen vil gi Norge en praksis som vesentlig fraviker praksis i andre nordiske/sentrale europeiske land (mer liberal eller mer restriktiv)
i) Generelle lovtolkningsspørsmål som byr på tvil, der disse er av en viss betydning
j) Praksis som kan utvikle seg på områder som ikke er regulert av utlendingsloven
k) Praksis som blir dannet på grunn av en ny type saker og der denne praksisomleggingen antas å få betydning for en større gruppe søkere etter hvert
l) Praksis som det vil være et særlig behov for å klargjøre og forklare for allmennheten

De nevnte foreleggelseskriteriene gjelder praksisendringer i både asylsaker, oppholdssaker og andre saker etter utlendingsloven.

 

Departementet vil også kunne komme med bestillinger om redegjørelse for eller foreleggelse av praksis knyttet til særskilte tema, land og bestemmelser i lov og forskrift.

 

Det vises for øvrig til rundskriv GI-22/2010 når det gjelder formkrav mv. ved foreleggelse av praksisendringer, praksisetableringer og generelle lovtolkningsspørsmål.

 

Praksisendringer som berører en større gruppe asylsøkere, og som følger av vesentlige endringer i et annet lands (opprinnelsesland eller transittland) politiske forhold eller sikkerhetssituasjon, omfattes i utgangspunktet ikke av foreleggelsesplikten i dette punkt, jf. punkt 4 nedenfor.

 

4. Orienteringsplikt ved endringer i asylpraksis grunnet politiske forhold mv. i annet land

UDI bes om å orientere departementet om praksisendringer som berører en større gruppe asylsøkere, og som følger av vesentlige endringer i et annet lands (opprinnelsesland eller transittland) politiske forhold eller sikkerhetssituasjon.

Dersom ett eller flere av kriteriene for foreleggelsesplikt under punkt 3 samtidig er aktuelle, må UDI forelegge forslag til praksisendring til godkjenning hos departementet på vanlig måte.


UDIs orienteringer om praksisendringer skal sendes departementet i forkant av endringen. UDI skal ikke iverksette endringen før etter fire uker. Fristen løper fra datoen i UDIs brev. Departementet kan innen fristen på fire uker pålegge UDI å forelegge forslag til praksis­endring til godkjenning hos departementet på vanlig måte, jf. GI-22/2010.


UDIs orienteringer om praksisendringer sendes i egne brev til departementet med følgende faste overskrift: ”Orientering om praksisendring etter utlendingsloven”, etterfulgt av en kort beskrivelse av hva det redegjøres for. Slike brev rettes alltid til Justis- og politidepartementet v/Innvandringsavdelingen. Brevet sendes også på e-post til ekspedisjonssjefen.


For øvrig skal UDIs orienteringer om praksisendringer følge formkravene i rundskriv GI-22/2010 punkt 4 så langt de passer.

 

 

Med hilsen

 

 

 

Thor Arne Aass (e.f.)
ekspedisjonssjef

                                                                             Birgitte  Ege
                                                                             avdelingsdirektør                                                                                                                                     

Kopi:

Arbeidsdepartementet
Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet
Utlendingsnemnda



[1] GI-22/2010 Formkrav til Utlendingsdirektoratets praksisforeleggelser og rapportering om positive vedtak etter utlendingsloven, og departementets tilbakemeldinger