2. Politisk ledelses arbeidsrettslige stilling
2.1 Bakgrunn og rettslig utgangspunkt
Politisk ledelse i departementene består av statsministeren, statsråder, statssekretærer og politiske rådgivere. Grunnloven og instruks for Regjeringen gir enkelte bestemmelser om statsråders og statssekretærers arbeidsrettslige stilling, blant annet om utnevning, avskjed og arbeidsoppgaver. Reglement for departementenes organisasjon og saksbehandling gir enkelte bestemmelser om arbeidsoppgaver og avgjørelsesmyndighet for både statsråder, statssekretærer og politiske rådgivere. Reglene gir imidlertid ikke en tilstrekkelig regulering av arbeidsvilkårene for politisk ledelse.
Før fastsettelsen av reglementet om arbeidsvilkår for departementenes politiske ledelse i mars 2003, ble spørsmål om politisk ledelses arbeidsvilkår ofte løst ved at lov- og avtaleverket for statsansatte ble gjort gjeldende også for politisk ledelse. En periode med hyppige regjeringsskifter økte bevisstheten om arbeidsvilkårene og aktualiserte behovet for en klargjøring.
Ved kongelig resolusjon 10. mai 1998 ble det derfor oppnevnt et utvalg, som skulle utrede og vurdere spørsmål knyttet til arbeidsvilkårene for politisk ledelse («Politikerutvalget»). Utvalget avga rapporten NOU 2000:11 «Arbeidsvilkårene for regjeringsmedlemmer, statssekretærer og politiske rådgivere» den 6. juni 2000. Utvalget drøftet blant annet politisk ledelses forhold til arbeidsmiljøloven og folketrygdloven, og deres rettigheter til ferie, permisjon, legebehandling, forsikring og pensjon. Utvalget skrev følgende om det særegne ved en stilling i politisk ledelse i departementene:
[D]et som først og fremst særkjenner regjeringspolitikerne i forhold til andre grupper, er deres totale mangel på stillingsvern. Det at de kan risikere å gå på dagen, særkjenner dem ikke bare i forhold til stortingsrepresentanter og fylkespolitikere som er valgt for en periode på fire år. Utvalget peker på at det blant annet av disse grunner ikke er aktuelt å gi politikere permisjonsrettigheter i formell eller absolutt forstand.
I tråd med politikerutvalgets tilrådning, er politisk ledelse ikke omfattet av det alminnelige lov- og avtaleverket som gjelder for arbeidstakere, verken arbeidsmiljøloven, statsansatteloven eller ferieloven, og heller ikke av tariffavtalene i staten, se reglement om arbeidsvilkår for departementets politisk ledelse § 3. Politisk ledelses arbeidsrettslige stilling ble i stedet fastsatt i et reglement som på mange områder gir dem samme arbeidsrettslige stilling som statsansatte, se reglement for departementenes organisasjon og saksbehandling §§ 1 og 4. Statsministerens kontor ivaretar arbeidsgiverfunksjon for politisk ledelse og kan endre og utfylle bestemmelsene i reglementet, jf. reglementet § 15.
2.2 Statsministerens og statsråders arbeidsrettslige stilling
Statsministeren er den fremste blant regjeringsmedlemmene og har ansvaret for å lede og samordne arbeidet i regjeringen. Statsministeren er konstitusjonelt ansvarlig for alle deler av Statsministerens kontors virksomhet, både politisk og administrativt.
En statsråd er medlem av regjeringen og normalt leder av et departement. En statsråd for et departement er konstitusjonelt ansvarlig for alle deler av et departements virksomhet, både politisk og administrativt. Statsråden er ansvarlig for alle prosesser i og beslutninger som fattes av departementet og underliggende statlige organer. Når det utnevnes flere statsråder til å styre saksområder i samme departement, vil det ved utnevnelsen også bestemmes hvordan ansvaret fordeles mellom dem og hvem som har det administrative ansvaret for departementet.
Statsministerens og statsrådenes konstitusjonelle og parlamentariske ansvar følger av flere bestemmelser i Grunnloven, se blant annet Grunnloven §§ 5 ,15, 30 og 86. Alle fullmakter på Statsministerens kontor/i et departement ligger til statsministeren/statsråden.
I instruks for regjeringen § 3 står det:
Som departementcheferpaaligger det statsraaderne, enhver for sit departements vedkommende, at paase og være ansvarlig for, at enhver til departementet indkommen sak tilbørlig behandles og fremmes til avgjørelse; at Statens og enhver borgers tarv nøievaretages; at offentlige regnskaper i ret tid avlægges, revideres og decideres; at departementernesembeds- og tjenestemænd tilholdes nøie at overholde sine plikter såvel med hensyn til tjenesten som like overfor almenheten.
Statsminister og statsråder har embetsstillinger og utnevnes av Kongen i statsråd, jf. Grunnloven § 14 og 21, se Reglement om arbeidsvilkår for departementenes politiske ledelse § 3. Statsministeren og statsråder kan avskjediges eller søke avskjed i nåde, se Grunnloven § 22 første ledd. Selv om statsministeren og statsråder avskjediges i nåde, beholder de ikke den tittel og rang de hadde i embetet, se Grunnloven § 23 første ledd siste punktum. Kongelig resolusjon om utnevning eller avskjed i nåde fremmes av Statsministerens kontor.
Statsministeren og statsråder er ikke omfattet av stillings- og oppsigelsesvernet i arbeidsmiljøloven og statsansatteloven og risikerer derfor å måtte fratre på kort varsel.
Statsråder er valgbare til Stortinget, men kan ikke møte der så lenge de sitter i regjering, se Grunnloven § 62. Statsråder kan delta i Stortingets forhandlinger som holdes for åpne dører, men kan ikke avgi stemme, se Grunnloven § 74 annet ledd. I veilederen Regjeringens forhold til Stortinget redegjøres det nærmere for statsråders rett og plikt til å møte i Stortinget.
Statsministeren og statsråder kan delegere myndighet til sine statssekretærer og til embetsverket, se punkt 3.3. I praksis skjer dette i betydelig omfang. Delegasjon av myndighet betyr at den som det delegeres til gis beslutningsmyndighet på statsrådens vegne. Delegert myndighet kan alltid kalles tilbake. Selv om myndighet delegeres, beholder statsråden ansvaret overfor Stortinget og andre. Myndighet til embetsverket delegeres som regel til regjeringsråd ved Statsministerens kontor eller departementsråd i det aktuelle departementet, se punkt 3.4.
2.3 Statssekretærers arbeidsrettslige stilling
Statssekretærer skal bistå statsråder i deres arbeid utenfor statsrådet, se Grunnloven § 14. Statssekretæren kan ikke delta i Kongen i statsråd. Den enkelte statssekretær handler på vegne av sin statsråd, i den utstrekning statsråden bestemmer, se reglement for departementenes organisasjon og saksbehandling § 3:
Statssekretærer er direkte underlagt departementssjefen og skal ha som oppgave å bistå denne med departementets ledelse. Statssekretærer handler på vegne av departementssjefen i den utstrekning denne bestemmer.
Statssekretæren fratrer senest samtidig som statsråden, se Reglement om arbeidsvilkår for departementenes politiske ledelse § 3.
Statsråden kan altså delegere alle de fullmaktene som statsråden har som departementssjef til statssekretæren, med unntak av å møte i Stortinget på statsrådens vegne, se Grunnloven § 62. Én av statssekretærene ved Statsministerens kontor utpekes til stabssjef, se punkt 3.5.
Statssekretærer har embetsstillinger og utnevnes av Kongen i statsråd. Statssekretærer kan avskjediges eller søke avskjed i nåde. Selv om statssekretærer avskjediges i nåde, beholder de ikke den tittel og rang de hadde i embetet, se Grunnloven § 23 første ledd siste punktum.
Statssekretærer er ikke omfattet av stillings- og oppsigelsesvernet i arbeidsmiljøloven og statsansatteloven og risikerer derfor å måtte fratre på kort varsel.
Statssekretærer er valgbare til Stortinget, men kan ikke møte der så lenge de sitter i regjering, se Grunnloven § 62. Statssekretærer kan ikke, i motsetning til statsrådene, møte i Stortinget og delta i forhandlinger der, se Grunnloven § 74.
2.4 Politiske rådgiveres arbeidsrettslige stilling
Politiske rådgivere er en fellesbetegnelse på det som tidligere ble betegnet som «personlige sekretærer» og «personlige rådgivere» for statsråden. Politiske rådgiveres arbeidsrettslige stilling er ikke regulert i Grunnloven. I reglement for departementenes organisasjon og saksbehandling § 5, står det:
Statsrådens personlige sekretær sorterer direkte under departementssjefen og skal være til disposisjon for denne personlig og utføre de oppgaver statsråden pålegger vedkommende.
Politisk rådgiver fratrer senest samtidig som statsråden, se reglement om arbeidsvilkår for departementenes politiske ledelse § 13. Politiske rådgivere er ikke omfattet av stillings- og oppsigelsesvernet i arbeidsmiljøloven og statsansatteloven og risikerer derfor å måtte fratre på kort varsel.
Politiske rådgivere er ikke del av den politiske linjeledelsen i et departement, slik statsråden og statssekretærer er. Politiske rådgivere gis normalt ikke fullmakt til å handle på vegne av departementet, men det er lagt til grunn at statsråden kan gi en politisk rådgiver slik fullmakt på et avgrenset og klart definert område.
Politisk rådgiver har ikke en embetsstilling og engasjeres administrativt av Statsministerens kontor. Politiske rådgivere er valgbare til Stortinget, men kan ikke møte på Stortinget så lenge de innehar sine stillinger, se Grunnloven § 62.