Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Håndbok for politisk ledelse

Til innholdsfortegnelse

2 Rettsstilling for politisk ledelse

2.1 Innledning

Enkelte bestemmelser om stillingen som regjeringsmedlem og statssekretær følger direkte av Grunnloven og regjeringsinstruksen (instruks for Regjeringen 23. mars 1909). Disse knytter seg blant annet til utnevning og arbeidsoppgaver, jf. nærmere under punkt 2.2 og 2.3. I tillegg er det gitt enkelte bestemmelser om arbeidsoppgaver og avgjørelsesmyndighet både for statsråder, statssekretærer og politiske rådgivere i Reglementet for departementenes organisasjon og saksbehandling (fastsatt ved kgl. res. 23. januar 1981).

Når ikke annet fremgår, betyr politisk ledelse/politikere departementenes politiske ledelse (regjeringsmedlemmer, statssekretærer og politiske rådgivere).

Politisk ledelse faller i stor utstrekning utenfor det lov- og avtaleverket som gjelder for andre arbeidstakere i staten. For eksempel regnes de ikke som arbeidstakere i forhold til arbeidsmiljøloven, statsansatteloven og ferieloven. På den bakgrunn har det vært naturlig å regulere arbeidsvilkårene for departementspolitikerne (regjeringsmedlemmer, statssekretærer og politiske rådgivere) i et eget reglement, fastsatt ved kgl. res. 28. mars 2003, jf. kapittel 1.

Reglementet gir politisk ledelse på mange områder tilsvarende rettigheter som statstilsatte i den perioden de innehar sine politiske verv.

Reglementet er utarbeidet med bakgrunn i NOU 2000:11 «Arbeidsvilkårene for regjeringsmedlemmer, statssekretærer og politiske rådgivere».

Statsministerens kontor ivaretar arbeidsgiverinteresser for politisk ledelse i departementene. Kontoret utbetaler blant annet årsgodtgjørelse. Det foreligger ikke et tilsettingsforhold i ordinær forstand. Avhengig av den politiske situasjonen må en politiker være forberedt på å måtte gå på dagen. Ved fratredelse kan det tilstås fratredelsesytelse i en avgrenset periode, se nærmere kapittel 16 om fratredelsesytelse og karantene.

Statsministerens kontor treffer avgjørelser etter reglementet for politisk ledelse, med mindre avgjørelsesmyndigheten er delegert til fagdepartementene. Det er også Statsministerens kontor som fastsetter godtgjørelsen for statssekretærer og politiske rådgivere, se kapittel 4.

2.2 Kort om regjeringsmedlemmenes stilling

Kongen i statsråd utnevner ny regjering. Det vil si at Kongen, sammen med den sittende regjering, utnevner ny regjering. Kongen innvilger ikke en regjerings avskjedssøknad før en ny regjering samtidig kan utnevnes.

Regjeringen skal bestå av en statsminister og minst syv andre medlemmer, jf. Grunnloven § 12 første ledd.

Kongen i statsråd fordeler departementene mellom statsrådene etter forslag fra statsministeren, jf. Grunnloven § 12 annet ledd.

En statsråd er som regel også sjef for et departement. I utgangspunktet ligger alle fullmakter i et departement hos statsråden. Statsråden kan imidlertid delegere sin myndighet til andre i departementet.

Alle regjeringsmedlemmene skal, så fremt de ikke har lovlig forfall, møte i Statsråd. Kongen i statsråd er ikke vedtaksdyktig hvis ikke over halvparten av regjeringens medlemmer er til stede, jf. Grunnloven § 27.

Regjeringsmedlemmene innehar embetsstillinger og kan etter Grunnloven § 22 avskjediges eller selv søke om avskjed i nåde. De er valgbare til Stortinget, men kan ikke møte der så lenge de sitter i regjering, jf. Grunnloven § 62.

Heftet ”Om statsråd” utgitt av Statsministerens kontor gir i kapittel 1 en mer utførlig orientering om prosedyren rundt oppnevning av ny regjering, arbeidsdeling, rang, stedfortreder mv.

2.3 Kort om statssekretærenes stilling

Statssekretærens stilling er regulert i Grunnloven § 14. Grunnloven bestemmer at statssekretæren skal bistå statsrådets medlemmer under utførelse av deres forretninger utenfor statsrådet, og at den enkelte statssekretær handler på vegne av det medlem av statsrådet han/hun er knyttet til, i den utstrekning vedkommende bestemmer.

Statssekretærer utnevnes i statsråd, innehar embetsstillinger og kan etter Grunnloven § 22 avskjediges eller selv søke om avskjed i nåde. Statssekretærene er valgbare til Stortinget, men kan på samme måte som statsrådene ikke møte på Stortinget så lenge de innehar sine embeter, jf. Grunnloven § 62.

Både ved regjeringsskifter og ved enkeltstående skifter i statssekretærembeter, fremmes kongelig resolusjon om utnevnelse av statssekretærer av Statsministerens kontor.

I reglement for departementenes organisasjon og saksbehandling (kgl. res. 23. januar 1981) er det i § 3 bestemt følgende om statssekretærenes arbeids- og myndighetsområde:

”Statssekretæren er direkte underlagt departementssjefen og skal ha som oppgave å bistå denne med departementets ledelse.

Statssekretæren handler på vegne av departementssjefen i den utstrekning denne bestemmer. Statssekretæren fratrer senest sammen med departementssjefen.”

Bestemmelsen må forstås slik at statssekretæren kan delegeres alle de fullmakter som statsråden har som departementssjef. Statssekretæren kan, i motsetning til regjeringsmedlemmene, ikke møte i Stortinget og delta i forhandlingene der, jf. Grunnloven § 74.

2.4 Kort om politiske rådgiveres stilling

Politisk rådgiver er en felles tittel for statsrådenes tidligere personlige sekretærer og personlige rådgivere. Endringen ble gjennomført fra 1. juli 1992.

Stillingen som politisk rådgiver er ikke regulert i Grunnloven, og stillingene er ikke embeter. Politiske rådgivere tilsettes av Statsministerens kontor.

Politiske rådgivere er valgbare til Stortinget, men kan på samme måte som regjeringsmedlemmene og statssekretærene ikke møte på Stortinget så lenge de innehar sine stillinger, jf. Grunnloven § 62.

I reglement for departementenes organisasjon og saksbehandling (kgl. res. 23. januar 1981) § 5 er det bestemt følgende:

“Statsrådens personlige sekretær sorterer direkte under departementssjefen og skal være til disposisjon for denne personlig og utføre de oppgaver statsråden pålegger vedkommende. Den personlige sekretær fratrer senest sammen med departementssjefen.”

Det har vært lagt til grunn at de politiske rådgiverne ikke har selvstendig fullmakt til å handle på vegne av departementet eller å instruere embetsverket, men slik fullmakt kan statsråden gi på et saklig begrenset område.

2.5 Om forholdet mellom statsråden og departementsråden

2.5.1 Statsrådens ansvar

Grunnloven § 3 fastsetter at «Den utøvende makt er hos Kongen …», som betyr Kongen i statsråd. All utøvende makt i Norge utgår således fra formelle beslutninger truffet av Kongen i statsråd, og må delegeres videre derfra. Grunnloven § 12 annet ledd sier «Kongen fordeler forretningene blant statsrådets medlemmer således som han finner det tjenlig».

Av dette følger at det konstitusjonelt er statsråden som formelt er leder for alle deler av et departements virksomhet, ikke bare politisk, men også administrativt. Det er også statsråden som står ansvarlig for alt som skjer i departementet, både overfor Stortinget og i praksis utad overfor media og allmennhet. Det konstitusjonelle og parlamentariske ansvaret følger av flere paragrafer i Grunnloven (bl.a. §§ 5, 15, 30 og 86).

I noen tilfeller har to statsråder et delt ansvar for et departementsområde. Det er da likevel slik at det bare vil være én statsråd som har det administrative ansvaret for departementet, herunder ansvaret for lønns- og driftsbudsjettet for hele departementet.

2.5.2 Delegering av statsrådens myndighet

Statsråden er formelt og konstitusjonelt øverste leder for departementet. Dette gjelder så vel politisk som administrativt. Samtidig er statsrådene valgt for å være politiske ledere. Det vil kunne variere ut fra deres bakgrunn, interesser, de politiske utfordringene og størrelsen på fagfeltene i departementene i hvilken grad statsråden kan forventes å fungere som en organisatorisk leder, ved siden av det politiske lederskapet. Og uavhengig av den enkelte statsråd, er det behov for kontinuerlig og profesjonell administrativ ledelse av departementet – en administrativ ledelse som kan ivareta og garantere for faglighet, profesjonalitet og kontinuitet, gjennom skiftende politiske forhold.

Statsråden kan – og bør – derfor delegere myndighet videre til embetsverket, og det skjer i betydelig omfang, som en naturlig del av forvaltningen. Delegasjon innebærer at den det blir delegert til, gis formell beslutningsmyndighet på statsrådens vegne. Delegert myndighet kan imidlertid alltid kalles tilbake. Selv om statsråden delegerer myndighet, har han eller hun uansett et ansvar for å følge med på hvordan myndigheten utøves, og står fortsatt ansvarlig overfor Stortinget og offentligheten. Det gjelder i prinsippet ikke bare politiske forhold, men også administrative og organisatoriske forhold i departementet og den i underliggende forvaltning.

Statsrådens myndighet delegeres normalt til departementsråden, som også har fullmakt til å delegere myndigheten videre i embetsverket. Statsråden kan gi departementsråden fullmakt til selv å avgjøre bestemte saker eller saker av nærmere bestemt art. Likevel er det slik at viktige saker alltid skal forelegges for statsråden.

2.5.3 Departementsrådens rolle

Departementsråden er departementets høyeste faste embetsmann.

Formelt bistår departementsråden den til enhver tid sittende statsråd. Reelt fungerer departementsråden normalt både som statsrådens faglige rådgiver, som et bindeledd mellom politisk ledelse og embetsverk, og i det daglige som øverste administrative leder for departementet med underliggende etater.

Departementsråden har til hovedoppgave å avlaste og å være rådgiver for statsråden i arbeidet med ledelsen og samordningen av departementets arbeid. Han eller hun skal sørge for at arbeidet i departementet utføres så rasjonelt som mulig. Departementsråden skal videre holde statsråden underrettet om arbeidet i departementet og straks gi denne melding om saker av særlig viktighet.

Departementsrådens viktigste oppgaver er således:

Å være rådgiver for statsråden og bindeledd mellom politisk ledelse og embetsverk

Å være administrativ leder for departementet

Å være ansvarlig for oppfølging av underliggende etater og tilknyttede virksomheter

Å sikre embetsverkets faglighet, profesjonalitet og partipolitiske nøytralitet.

Den første av disse rollene går både oppover (som rådgiver for politisk ledelse) og nedover (som leder for det underliggende embetsverket). Departementsråden skal på den ene siden sørge for at de politiske styringssignalene formidles og følges opp av embetsverket, og på den annen side sørge for at politisk ledelse er orientert om alle viktige saker samt får faglig gode og uavhengige råd og innspill.

I den andre rollen, som øverste administrative leder for departementet, vil departementsråden eksempelvis normalt ha ansvar for:

  • Organisering av departementet
  • Økonomistyring, herunder fordeling av driftsbudsjettet
  • Forsvarlige prosedyrer og saksbehandlingsrutiner
  • Utarbeidelse og oppfølging av planverk
  • Personalledelse og ansettelser
  • Arbeidsdeling og samordning internt i departementet
  • Samordning med andre departementer
  • Forberedelse av oppnevning av styrer, råd m.m.

I den tredje rollen faller ansvaret for departementets styring av underliggende etater og tilknyttede virksomheter, og generelt for hele sektoren som hvert departement bestyrer.

Den fjerde rollen innebærer at departementsråden i alle henseender skal stå som en garantist for faglighet og politisk nøytralitet i systemet. Dette stiller krav til departementsrådens politiske forståelse og kyndighet. Samtidig stiller det minst like sterke krav til departementsrådens faglige innsikt, autoritet og integritet.

2.5.4 Om samarbeidet mellom statsråd og departementsråd

Det er den enkelte statsråd/departementssjef som ut fra hensynet til forholdene i vedkommende departement kan gi fullmakter for departementsrådens arbeids- og myndighetsområde. Omfanget av de fullmakter statsråden finner det hensiktsmessig at skal ligge til departementsråden vil avhenge av statsrådens egne prioriteringer, bakgrunn, departementets arbeidsordning og saksområde og også i en viss utstrekning av vedkommende departementsråds spesielle kvalifikasjoner.

Det viktigste forutsetningen er en løpende dialog som er basert på åpenhet, tillit og klare prioriteringer i et miljø hvor det er respekt for hverandres roller som henholdsvis politiker og embetsmann. Felles gjensidig løpende avklaring gjennom godt samarbeid er det viktigste. Forutsigbarheten må ivaretas og mulige uklarheter må avklares gjennom den lojaliteten og det samarbeidet som er nødt til å eksistere mellom statsråd og departementsråd.

2.6 Instrukser, reglementer mv.

For regjeringen og regjeringskontorene gjelder en rekke instrukser, reglementer og retningslinjer:

  • Instruks for regjeringen fastsatt ved kgl. res. 23. mars 1909 med senere endringer (inntatt i Norges Lover). Instruksen er på noen punkter foreldet.
  • Retningslinjer «Om statsråd – Forberedelse av saker til statsråd (2013). Elektronisk versjon ajourført pr. september 2014.
  • Retningslinjer «Om R-konferanser – Forberedelse av saker til regjeringskonferanse» (2016).
  • Veileder «Om forholdet til Stortinget – Enkelte spørsmål i forholdet mellom regjeringen og Stortinget» (2013).
  • Reglement for departementenes organisasjon og saksbehandling, fastsatt ved kgl. res. 23. januar 1981.
  • Reglement for personalforvaltningen i departementene, stadfestet ved kgl. res. 25. september 1998, i kraft 1. november 1998.
  • Beskyttelsesinstruksen – instruks for behandling av dokumenter som trenger beskyttelse av andre grunner enn de som er nevnt i sikkerhetsloven med forskrifter, fastsatt ved kgl. res. 17. mars 1972 sist endret 1. juli 2001.
  • Utredningsinstruksen – instruks om utredning av konsekvenser, foreleggelse og høring ved arbeidet med offentlige utredninger, forskrifter, proposisjoner og meldinger til Stortinget, fastsatt ved kgl. res. 19. februar 2016, i kraft 1. mars 2016.
  • Veileder om gaver i tjenesten (Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2014)
  • Personlig sikkerhet for offentlige personer – en veiledning (Politidirektoratet 2004).

For øvrig gjøres det oppmerksom på sentrale regler om informasjonssikkerhet i lov om forebyggende sikkerhetstjeneste av 20. mars 1998 nr. 10 (sikkerhetsloven) og forskrift om informasjonssikkerhet av 1. juli 2001 nr. 744.

Til toppen
Til dokumentets forside