5. Politisk ledelses arbeidsform
5.1 Arbeidstid og fritid
Politisk ledelse er ikke direkte omfattet av arbeidsmiljøloven, ferieloven eller øvrig regelverk som gjelder for ansatte i staten, se reglement om arbeidsvilkår for departementenes politiske ledelse § 2. Politisk ledelse har derfor ikke lov- eller tariffregulert arbeidstid eller fritid. Fordi politisk ledelse løser oppgavene i departementet i samarbeid med embetsverket, følger politisk ledelse normalt statsansattes arbeidstid med de tilpasninger statsråden og regjeringsarbeidet krever. Både reiser og annen utadrettet aktivitet, og til tider høyt arbeidspress, medfører at arbeid på kveldstid og i helger må påregnes.
Politisk ledelse registrerer ikke arbeidstid, og har ikke rett til å avspasere slik som statsansatte har gjennom særavtale om fleksibel arbeidstid i staten. Etter arbeidsintense perioder kan statssekretærer og politiske rådgivere avklare fridager med statsråden i det aktuelle departementet. Politisk ledelse har rett til lønnet ferie, se punkt 7.9.
5.2 Fravær og tilgjengelighet
Det kan oppstå situasjoner hvor det kreves rask kontakt med statsministeren og statsrådene, for eksempel ved behov for å sammenkalle enkelte statsråder eller hele regjeringen på kort varsel. Det følger av instruks for regjeringen § 1 første ledd annet punktum at:
«Statsministeren skal påse, at der – bortsett fra uforutsette forfallstilfelle – nårsomhelst med kort varsel kan tilkalles det fornødne antall statsråder til avholdelse av beslutningsdyktig statsråd».
Det er derfor viktig at statsministeren og statsrådene i størst mulig grad er tilgjengelige på telefon døgnet rundt. Statsministerens kontor skal til enhver tid ha oversikt over hvor statsministeren og statsrådene er. Alle fravær fra Oslo og omegn skal meldes til regjeringsrådens forværelse i så god tid som mulig. Melding kan enten sendes per e-post eller gis per telefon: 22 24 40 21/ 22 24 40 46. Tidspunkt for fraværet og opphold- og overnattingssted må oppgis. Alle departementer må til enhver tid ha en tilstedeværende politisk ledelse. Tjenestereiser må planlegges i lys av dette og at landet til enhver tid må ha et fungerende beslutningsapparat.
Statsråders fravær fra regjeringskonferanser eller statsråd skal også forhåndsmeldes til Statsministerens kontor ved regjeringsrådens forværelse i så god tid som mulig.
Statsråders fravær fra regjeringskonferanser mandager skal meldes senest torsdagen i forveien, og fra regjeringskonferanser torsdager senest tirsdagen i forveien.
For at Kongen i statsråd skal være beslutningsdyktig må minst halvparten av regjeringsmedlemmene være tilstede, jf. Grunnloven § 27. Det er derfor viktig at statsrådene prioriterer å delta i statsråd. Melding om fravær til statsråd skal gis så snart som mulig og senest fredag i uken før det aktuelle statsrådet. På grunn av kravet om at minst halvparten av regjeringsmedlemmene må være tilstede for at statsrådet skal være beslutningsdyktig, kan fravær fra statsråd nektes og innvilget fravær trekkes tilbake.
Ved statsrådens fravær fra departementet må det alltid sørges for at enten statssekretær eller politisk rådgiver er tilgjengelig. Statsråden kan delegere de fullmaktene som statsråden har som departementssjef til statssekretæren. Statssekretæren kan imidlertid normalt ikke delta i regjeringskonferanser på vegne av statsråden og kan ikke delta i statsråd.
5.3 Stedfortreder ved korte fravær
Statsministeren og statsrådene har en rekke arbeidsoppgaver og vil ikke ha anledning til å delta på alle møter, for eksempel i regjeringskonferanser, se punkt 5.5 og i Kongen i statsråd, se punkt 5.8. Ved statsministerens fravær fungerer regjeringsmedlemmene som stedfortreder for statsministeren etter rang. For utenriksministeren blir det i kongelig resolusjon fremmet av Statsministerens kontor fastsatt at ved fravær kan en annen statsråd utøve de særlige folkerettslige funksjonene som ligger til utenriksministeren.
For øvrige statsråders fravær fastsetter statsministeren en uformell stedfortrederordning. I ettpartiregjeringer tas det ofte utgangspunkt i statsrådenes tidligere erfaring, mens i koalisjonsregjeringer vil ofte to statsråder som tilhører samme parti være stedfortreder for hverandre.
Den uformelle stedfortrederordningen har først og fremst betydning ved at stedfortredere kan ivareta kollegaens interesser i regjeringskonferanser, se Om r-konferanser punkt 6.2, og for hvem som ved fravær skal foredra, det vil si legge fram, en annen statsråds saker for Kongen i statsråd, se Grunnloven § 29 og Om Kongen i statsråd kapittel 9.
En stedfortreder etter den uformelle stedfortrederordningen kan ikke treffe avgjørelser innenfor ansvarsområdet til den statsråden vedkommende er stedfortreder for. Med moderne kommunikasjonsløsninger kan statsråden nås også på reiser i inn- og utland, og i stor grad utføre sine oppgaver ved at nødvendige underskrifter kan innhentes elektronisk. Er statsråden likevel ikke tilgjengelig, er det statssekretæren i vedkommende departement som må treffe de løpende avgjørelsene i departementet. Skal en annen statsråd overta den daglige styringen av departementet, kreves det en særskilt fullmakt gitt ved kongelig resolusjon, se punkt 5.4 og Om Kongen i statsråd punkt 13.9.
5.4 Vikar ved lengre fravær
Hvis en statsråd eller en statssekretær har et lengre fravær, for eksempel på grunn av sykdom eller foreldrepermisjon, må det vurderes om det er behov for å konstituere en statsråd/statssekretær. Hvis en politisk rådgiver har et lengre fravær, må det vurderes om det er behov for vikar. Det er Statsministerens kontor som vurderer disse spørsmålene. Et departement kan ikke fatte beslutninger om dette selv.
Beslutning om konstitusjon, det vil si midlertidig utnevning, av en statsråd eller statssekretær fattes av Kongen i statsråd, se Om Kongen i statsråd punkt 13.9. Det er Statsministerens kontor som fremmer saker om konstitusjon av statsråd eller statssekretær. Beslutningen om konstitusjon kan gå ut på å konstituere et nytt regjeringsmedlem, eller at en av de andre statsrådene midlertidig overtar styringen av det aktuelle departementet eller de aktuelle ansvarsområdene i tillegg til sitt eget. Statsministerens kontor engasjerer vikar for politisk rådgivere når det er behov for det på grunn av langvarig fravær. En statsråd kan rette en anmodning til Statsministerens kontor om vikar for sin statssekretær eller politiske rådgiver ved fravær ut over en måned.
Den konstituerte statsråden overtar ansvaret og alle fullmaktene til den permitterte, i den tiden konstitusjonene varer. Dette i motsetning til en stedfortreder som kun ivaretar enkelte av oppgavene til en annen statsråd i dennes fravær, se punkt 5.3. Den permitterte statsråden kan ikke treffe beslutninger på vegne av departementet eller delta i statsrådets møter. Den konstituerte statsråden undertegner for det departementet vedkommende er konstituert sjef for, med tilføyelsen «konst.». Han eller hun omtales som konstituert (…) minister. Hvis det ikke framgår av oppnevningsresolusjonen hvor lenge konstitusjonen skal vare, må det fremmes en ny kongelig resolusjon når den permitterte statsråden skal gjeninntre som statsråd.
5.5 Regjeringskonferanser
Regjeringen møtes normalt én gang i uken for å drøfte viktige politiske spørsmål. Regjeringskonferansene er ikke regulert i Grunnloven eller annen lovgivning, og det fattes ikke formelle vedtak i en slik konferanse. Regjeringskonferansene er viktige møter for den politiske avklaringen av saker som er til behandling i forvaltningen.
Regjeringsmedlemmene skal i forkant av hver regjeringskonferanse vurdere egen habilitet opp mot sakene som skal behandles. Dersom det er forhold som kan medføre inhabilitet, skal SMK varsles så snart som mulig. I r-konferansen håndteres eventuell inhabilitet ved at personen forlater rommet når saken behandles. En person som er inhabil må heller ikke delta i uformelle samtaler om saken i forkant eller i etterkant av behandlingen i r-konferansen.
Regjeringskonferansene, eller «r-konferansene», holdes normalt på torsdager. I uker hvor konferansene ikke kan holdes på torsdag, holdes de normalt på mandag. Regjeringskonferansene finner vanligvis sted på Statsministerens kontor.
I heftet Om r-konferanser gis det veiledning om forberedelse av saker til regjeringskonferanse.
5.6 Budsjettkonferanser
Regjeringen samles til budsjettkonferanser for å utforme forslag til neste års statsbudsjett og revidert inneværende års budsjett.
Budsjettkonferansene for neste års statsbudsjett holdes normalt i mars og august. Budsjettkonferansen for revidering av inneværende års budsjett holdes normalt i april.
Finansdepartementet fastsetter hvert år en budsjettkalender, med frister og krav til form og innhold for de budsjettforslagene det enkelte departement og regjeringsmedlem ønsker å fremme på sitt ansvarsområde.
I veilederen Statlig budsjettarbeid, utgitt av Finansdepartementet, redegjøres det blant annet for statsbudsjettets hovedfunksjoner, budsjettsyklusen og Stortingets behandling av regjeringens forslag til statsbudsjett. I Om r-konferanser gis det veiledning om utforming av notater til regjeringens budsjettdrøftelser.
5.7 Regjeringens forhold til Stortinget
Stortinget har en todelt rolle overfor regjeringen: Stortinget trekker gjennom lovgivning, bevilgninger og andre vedtak opp de generelle rammene for den utøvende makts virksomhet, og kontrollerer at regjeringen holder seg innenfor rammene Stortinget har fastsatt.
Regjeringen har en tredelt rolle overfor Stortinget: Regjeringen foreslår lover og andre stortingsvedtak, følger opp lov- og stortingsvedtak som Stortinget fatter og er gjenstand for Stortingets kontroll. Regjeringen presenterer også saker for Stortinget uten forslag til vedtak i form av en melding til Stortinget. Stortingsmeldinger har betegnelsen «Meld. St.».
I forholdet mellom Stortinget og regjeringen oppstår en rekke spørsmål, for eksempel hvordan Stortinget behandler forslag fra regjeringen og hvordan regjeringen skal følge opp Stortingets vedtak. I retningslinjene Regjeringens forhold til Stortinget behandles noen av spørsmålene som oppstår i forholdet mellom Stortinget og regjeringen.
5.8 Kongen i statsråd
Regjeringens medlemmer, under ledelse av kongen, samles normalt til et møte på Slottet hver fredag. Dette organet kalles «Kongen i statsråd», eller bare «statsråd», og er det øverste forvaltningsorganet i Norge. Grunnloven § 3 fastsetter at «Den utøvende makt er hos Kongen …», som betyr Kongen i statsråd.
All utøvende makt i Norge utgår således fra formelle beslutninger truffet av Kongen i statsråd, og må delegeres videre derfra. Grunnloven § 12 annet ledd sier «Kongen fordeler forretningene blant statsrådets medlemmer således som han finner det tjenlig».
Saker til statsråd forberedes og fremmes av et departement eller av Statsministerens kontor. Dokumentet som ligger til grunn for en avgjørelse tatt i statsråd kalles en «kongelig resolusjon». Retningslinjene Om Kongen i statsråd gir veiledning til forberedelse, behandling og oppfølging av saker i statsråd. I kapittel 9 gis en redegjørelse for hvordan statsrådsmøtet gjennomføres. Det er viktig at statsrådene setter seg grundig inn i dette.
Hvis regjeringen som kollegium ikke finner løsninger som alle regjeringsmedlemmene kan godta, kan uenighet i saker som behandles i statsråd markeres gjennom det som kalles «dissens». Det finnes to typer dissenser: Grunnlovsdissens og avstemmingsdissens. En nærmere redegjørelse for dette er gitt i Om Kongen i statsråd kapittel 15.
5.9 Forberedende statsråd
Før det enkelte statsrådsmøte, avholdes det et møte i regjeringen hvor saker som er meldt opp til behandling i det aktuelle statsrådet gjennomgås. Dette møtet kalles «forberedende statsråd». Formålet med forberedende statsråd er å kvalitetssikre at saken er politisk klarert og klar for formell behandling, samt å sikre at statsrådene er habile i sakene som skal vedtas i Kongen i statsråd. For å sikre dette leses blant annet navnene på alle som skal oppnevnes til embeter, stillinger, råd og utvalg opp i det forberedende statsrådsmøtet.
Forberedende statsråd holdes vanligvis dagen før statsråd, normalt i tilknytning til torsdagens regjeringskonferanse. Dersom dette ikke passer, holdes forberedende statsråd på Slottet rett i forkant av statsrådsmøtet. Det er ingen krav til antall statsråder som må være til stede i forberedende statsråd. Dersom en statsråd ikke er til stede, gjennomgås vedkommendes saker av en annen statsråd.
En nærmere redegjørelse for hvordan forberedende statsråd gjennomføres er gitt i Om Kongen i statsråd kapittel 8.
5.10 Behandling av saker i statsråd når en regjering har varslet sin avskjed
Fra det tidspunktet en statsminister offentlig har gitt uttrykk for at vedkommende vil søke avskjed, og frem til avskjedssøknaden fremmes i statsråd, er regjeringen ikke et forretningsministerium, se punkt 5.11. Departementene bør likevel være forsiktige med å fremme kontroversielle saker i statsråd fra dette tidspunktet, se Om Kongen i statsråd kapittel 16.
5.11 Forretningsministerium
Fra det tidspunktet en statsminister har fremmet regjeringens avskjedssøknad i statsråd, er regjeringen et såkalt «forretningsministerium». Et forretningsministerium betegnes gjerne som «en regjering som under et parlamentarisk system fungerer midlertidig og med begrenset autoritet». Et forretningsministerium skal ivareta de «løpende forretninger» inntil en ny regjering kan utnevnes. En nærmere redegjørelse om saker i statsråd når regjeringen er forretningsministerium er gitt i Om Kongen i statsråd punkt 16.2.