Høringssvar fra Norsk lyd- og blindeskriftbibliotek

Dato: 07.10.2021

Svartype: Med merknad

Det vises til høringsbrev fra Kulturdepartementet angående gjennomføring av Europaparlamentets og Rådets direktiv (EU) 2019/882 (European Accessibility Act) - Tilgjengelighetsdirektivet.

NLBs rolle og oppgaver

Norsk lyd- og blindeskriftbibliotek (NLB) er en statlig virksomhet underlagt Kulturdepartementet. NLBs målgruppe er mennesker som på grunn av en funksjonsnedsettelse har vansker med å lese visuell eller vanlig tekst.

NLB skal være folkebiblioteket for denne målgruppen. NLB skal også være biblioteket for de som er i målgruppen og er studenter ved fagskoler, høgskoler og universitet. NLB tilrettelegger studielitteratur for studenter med en sterk synshemming, alle i målgruppen kan låne disse bøkene.

NLB tilrettelegger og låner ut utgivelser i punktskrift på papir, innleste lydbøker med og uten tekst, lydbøker med tekst produsert med talesyntese, og e-bøker som kan leses med leselist eller egen talesyntese.

De digitale bøkene distribueres gjennom appen Lydhør, som filer til nedlasting eller strømming på PC eller Mac og på CD. Appen Maneno er tilpasset for barn fra 8-12 år.

NLB driver omfattende utviklingsarbeid, både i egen regi og i samarbeid med andre virksomheter og organisasjoner. Målet er å utvikle et stadig bedre tilbud.

Åndsverklovens §§ 55, 56 og 56a er hjemmelsgrunnlaget for virksomheten.

Om tilgjengelighetsdirektivet

Som det framgår av punktet over er NLBs oppgaver i denne sammenhengen knyttet til tilgjengelighet for digitale utgivelser. Vi begrenser oss derfor til å kommentere det som har med e-bøker å gjøre.

NLB ønsker universell utforming av tjenesten e-bøker velkommen og håper det vil gi bedre allmenn tilgang til e-bøker. Det kan igjen lede til mindre ressursbruk fra statens side til enkle tilretteleggingsoppgaver og mulighet til å konsentrere mer av ressursene mot mer komplekse oppgaver.

NLB mener det er behov for å konkretisere hva som ligger i begrepet e-bok og oppfatter at det nå kun er mva-lovgivningen som har en beskrivelse av tjenesten e-bok. For å avklare forpliktelser og forventninger som følge av direktivet er det nødvendig å ha en tydelig definisjon.

I direktivet er det listet noen kriterier som kan innebære unntak fra bestemmelsene. Et av dem er knyttet til om det gjøres en grunnleggende endring i et åndsverk. Vi mener det er behov for å presisere at endringer som gjøres for å tilfredsstille kravene til universell utforming ikke innebærer en grunnleggende endring som gir fritak fra direktivet. Dersom det skulle åpnes for unntak på et slikt grunnlag kombinert med at det er markedsdeltagerne selv som skal vurdere hvilke endringer som er grunnleggende, vil det innebære en risiko for færre universelt utformede e-bøker. Det vil være i strid med formålet til tilgjengelighetsdirektivet.

Departementet tar selv til orde for at det bør gjennomføres en videre utredning knyttet til definisjon av og krav til universell utforming av e-bøker. NLB slutter seg til at det er behov for en tydeliggjøring på dette området og viser til at Forleggerforeningen, Statped og NLB i samarbeid har utarbeidet en veileder for universell utforming av digitale utgivelser som kan trekkes inn i dette arbeidet.

NLB vil også kommentere unntaket knyttet til mikrobedrifter. Det er et rimelig utgangspunkt at det ikke skal legges en uforholdsmessig byrde på en liten aktør. For tjenesten e-bok er det karakteristisk at det er mange aktører involvert fram til leseren har boken tilgjengelig. NLB mener det ikke kan være tilstrekkelig at én av aktørene i en slik kjede er en mikrobedrift for å oppnå unntak fra direktivets bestemmelser. I en slik situasjon bør de aktørene som ikke er mikrobedrifter ha ansvar for å sikre universell utforming. Det gir også behov for å tydeliggjøre hvem som kan gjøre endringer i et åndsverk for å sikre universell utforming og for å presisere at det er nødvendig å sikre universell utforming i hele kjeden, fra søking og kjøp til det å kunne lese på en innretning som er tilgjengelig.

NLB har et fagråd som er oppnevnt av Kulturdepartementet. Fagrådet har avgitt en uttalelse til NLB. NLB har lagt stor vekt på denne uttalelsen, og vi ber departementet merke seg Fagrådets vuderinger. Fagrådets uttalelse er vedlagt, den inneholder blant annet en utdyping av flere av de synspunktene som er presentert ovenfor.

Notat fra Fagrådet til Norsk lyd- og blindeskriftbibliotek (NLB) i forbindelse med høringen om «tilgjengelighetsdirektivet» EAA.

Oppsummering

Fagrådet er positiv til kommende reguleringer fremsatt gjennom tilgjengelighetsdirektivet, som berører blant annet digitale bøker (e-bøker). Fagrådets medlemmer ser dette som et viktig skritt på veien mot bedre tilgang til bøker, og en mer hensiktsmessig arbeidsdeling mellom aktørene når det gjelder tilgang til fag- og skjønnlitteratur. Hvis direktivet får antatt effekt vil antallet tilrettelagte e-bøker reduseres, alternativt vil det som må tilrettelegges særskilt kunne få større oppmerksomhet.

Vi antar det vil være en utvikling mot at flere utgivelser vil bli tilgjengelig på markedet i form av e-bøker. Direktivet gir en forhåpning om at disse også vil være universelt utformede. EAA vil således berøre både NLB som leverandør og formidler av e-bøker (både skjønnlitteratur og studielitteratur), og det vil dessuten berører NLB sine prioriteringer når det gjelder tilrettelegging av bøker på lang sikt. Direktivet vil i stor grad berøre NLB sine primærmålgrupper, mennesker som har utfordringer med trykt tekst.

I høringsnotatet fra Kulturdepartementet er det noen formuleringer som Fagrådet ønsker besvart, og som fagrådet ønsker at NLB skal be om en nærmere avklaring rundt i forbindelse med innføring av direktivet.

Fagrådet er opptatt av flere forhold rundt innføringen av direktivet

- Vil innføringen av direktivet føre til bedre omfang av og tilgang til universelt utformede e-bøker?

- Vil bedre tilgang til universelt utformede bøker gi nødvendig kvalitet for sluttbruker, slik at det blir redusert behov for tilrettelagte bøker/e-bøker?

- Vil innføringen av direktivet redusere behovet for NLB, eller endre tjenestene NLB tilbyr?

- Er det klart hva som ligger i begrepet e-bok som omfattes av direktivet, og hva som ikke omfattes og som i alle tilfeller må tilrettelegges for målgruppene?

- Hva ligger i departementets utsagn om at det er behov for en videre utredning av ulike spørsmål knyttet til definisjon av, og krav til universell utforming av e-bøker?

I høringsnotatet, og i den juridiske betenkningen fra Kluge, hevdes det at det ikke kan stilles krav om tilrettelegging av e-bøker, ettersom det innebærer en grunnleggende endring av åndsverket. Slik departementet fremstiller forholdet mellom opphavsrett og kravene til universell utforming, virker det som at departementet mener at et åndsverk står over plikten til universell utforming, og dermed blir tilrettelegging av e-bøker et oppdrag for spesialbibliotek slik som NLB, og ikke en del av kravene til universell utforming som ligger bak at e-bøker er innlemmet i forskriften.

Vi antar at omfanget av e-bøker vil øke. Dersom det ikke blir en plikt til universell utforming av disse tjenestene, så vil det være behov for å styrke NLB. Vi mener likevel det er uheldig både for brukere og tjenester som folkebibliotek og fag- og forskningsbibliotek å gi et generelt unntak fra plikten til universell utforming til leverandører av e-bøker, og at universell utforming av e-bøker vil ha som tilleggsgevinst at NLB kan konsentrere sin ekspertkunnskap om det som vanskelig lar seg løse uten omfattende tilrettelegging.

Fagrådet mener:

- Kravet om universell utforming av tjenesten e-bøker bør ønskes velkommen, da det forhåpentligvis vil bety bedre allmenn tilgang til e-bøker, og samtidig mer spissede satsninger hos spesialbibliotek som NLB.

- Det er behov for å etterlyse en bedre avklaring hva som ligger i begrepet e-bok, og avgrensninger i direktivet.

- Det er behov for å avklare – slik departementet selv indikerer – grensene mellom opphavsrett til åndsverk og universell utforming. Vi tenker ikke den korte omtalen av tematikken i Kluge sin juridiske utredning svarer ut behovet for innsikt og forståelse på dette området.

- Det er behov for å avklare om tilgjengeliggjøring av e-bøker faktisk medfører en grunnleggende endring (og dermed unntak fra plikten) slik departementet hevder.

Om direktivet

Kulturdepartementet har på høring et forslag om å gjennomføre Europaparlamentets og Rådets direktiv (EU) 2019/882 (European Accessibility Act) – på norsk «tilgjengelighetsdirektivet).

Temaet ble tatt opp på møte i fagrådet i september 2021. Innspill fra fagrådsmøtet, samt vurderinger fra fagrådets leder etter samtale med andre fagrådsmedlemmer, ligger til grunn for innspillene til NLB i forbindelse med høringsuttalelse til Kulturdepartementet.

Tilgjengelighetsdirektivet er omfattende, og høringen er i hovedsak grundig dokumentert. Det blir for komplekst å uttale seg om direktivets innretning, rettslige handlingsrom i forhold til nasjonalt lovverk (harmoniseringsgrad) og andre forhold som faller utenfor fagrådets mandat. Unntakene som følger av forholdet mellom ulike direktiver og nasjonal lovgivning berører først og fremst private virksomheter sine nettløsninger, automater og mikrobedrifter. Vi anser dette til å være av mindre betydning for NLB sitt virke.

Kulturdepartementet som koordinerer høringen foreslår at det skal være to sektorovergripende forskrifter for universell utforming etter likestillings, og diskrimineringsloven.

- Forskrift om universell utforming av IKT

- Ny forskrift om universell utforming av produkter og tjenester

Innledningsvis kan vi si at en deling av kravene i to forskrifter vil være uheldig, selv om det ikke nødvendigvis vil berører fagområdet NLB arbeider innenfor. Fagrådet begrunner sin påstand med at to forskrifter og spredning av tilsyn vil øke kompleksiteten, fragmentere fagmiljø for tilsyn og veiledning, og være forvirrende for de som skal ta nytte av direktivets bestemmelser.

Fagrådet anbefaler NLB til å konsentrere sin uttalelse om det som berører e-bøker, som i direktivets forstand er en tjeneste som omfattes av direktivets krav om tilgjengelighet / universell utforming. Universell utforming av e-bøker kan berøre NLB sine målgrupper direkte, og dermed også NLB sitt virke. Det er imidlertid en god del uklarheter som vi anbefaler adresseres gjennom et høringssvar.

E-bøker og universell utforming

E-bøker oppfattes som en «tjeneste». I dette ligger det at kravene stilles til tjenesteyter. E-bok defineres slik:

E-bok og særlig programvare: en tjeneste som består av levering av digitale filer som formidler en elektronisk versjon av en bok som man får tilgang til, blar i, leser og bruker, og programvaren, herunder mobilenhetsbaserte tjenester, herunder mobilapplikasjoner for å få tilgang til, bla i, lese og bruke disse digitale filene.

Det berører altså alle som tilbyr tjenester tilknyttet levering av dette, inkludert programvare. Det er imidlertid ikke noen presis beskrivelse av hva en «bok» faktisk er i denne definisjonen, og det finnes ifølge høringsnotatet heller ikke en gjeldende definisjon på hva som er en e-bok bortsett fra i MVA-lovgivningen. Vi oppfatter mva-lovgivningen til å handle nettopp om hva som er momspliktig og ikke, og ikke hva som faktisk er en bok. Vi oppfordrer derfor NLB til å etterspørre klare retningslinjer for hva som faktisk er en e-bok og som omfattes av direktivet, og hva som uansett må tilrettelegges av et spesialbibliotek. Det vil være nyttig for NLB sine målgrupper å få en forståelse om hva direktivet faktisk vil omfatte, eller om det er klare avgrensninger i det som nå skal bli universelt utformet. Det vil også være enklere for fagrådet å gi råd til det videre arbeidet med tematikken innen NLB sine rammer.

Departementet skriver selv:

«Åndsverkloven med forskrift inneholder bestemmelser om tilgangen til åndsverk for personer med funksjonsnedsettelser. (…) Det statlige biblioteket NLB produserer tilpassede lydbøker, punktskriftbøker og e-bøker til personer som på grunn av nedsatt funksjonsevne ikke kan tilegne seg åndsverk på vanlig måte, etter disse bestemmelsene i åndsverkloven. Departementet mener på denne bakgrunn at det vil være behov for en videre utredning av ulike spørsmål knyttet til definisjon av og krav til universell utforming av e-bøker.» (s.83).

Fagrådet anbefaler på denne bakgrunn å etterlyse en slik videre utredning, slik at det blir klart om kravene til universell utforming vil føre til endringer for NLB sine målgrupper i form av tilgang til universelt utformet eller tilrettelagte eksemplarer, og om det vil føre til endringer av omfang, tilgang og kvalitet. Vi antar ikke at Kluge sin korte behandling av temaet er utfyllende nok til å møte behovet fagrådet ser som en del av sitt mandat.

Unntaksbestemmelser

Direktivet lister opp en rekke unntak fra plikten til å følge direktivets tekniske og funksjonelle krav. Unntakene er diskutert i høringsnotatets kapittel 14. Unntak gjelder tre forhold:

1. Om det er grunnleggende endring av produktet eller tjenestens grunnegenskaper

2. Om det er en uforholdsmessig byrde for markedsaktørene bak produkt eller tjeneste

3. Om det er en mikrobedrift som står bak produkt eller tjeneste (færre enn 10 personer sysselsatt, og en omsetning under 2 millioner Euro).

Det er særlig punkt 1 om «grunnleggende endring» som virker å berøre tjenesten e-bøker, og som fagrådet ønsker å kommentere. Departementet skriver:

«Etter en alminnelig forståelse av bestemmelsens ordlyd, må en «grundlæggende ændring» være en endring som er så betydelig at den endrer det vesentligste ved produktet eller tjenesten som tilbys.» (s.215).

Og videre:

«For de tilfeller der noen av produktene eller tjenestene som underlegges kravene i tilgjengelighetsdirektivet er å anse som åndsverk, mener vi det neppe kan stilles krav til at åndsverket skal endres for å tilfredsstille krav i tilgjengelighetsdirektivet. I slike tilfeller antar vi at unntaket for de tilfeller der det skjer en «grundlæggende endring» av produktet eller tjenesten kommer til anvendelse.» (s.216)

Dette kan tolkes som at Kulturdepartementet ser e-bøker (åndsverk) som unntatt fra pliktene om universell utforming i direktivet da det «neppe kan stilles krav» til universell utforming fordi dette ses som en «grunnleggende endring» av åndsverket. Fagrådet stiller seg kritisk til forståelsen om at universell utforming faktisk er en grunnleggende og vesentlig endring ut fra den alminnelige forståelse av begrepet, og den faktiske hensikten med direktivet. Det er absolutt behov for å se nærmere på hva som er universell utforming og hva som er tilrettelegging som må gjøres av et spesialbibliotek.

Fagrådet er bekymret for at tilnærmingen svekker målgruppens tilgang til universelt utformede e-bøker, og at fremfor universelt utformede tjenester for alle, så blir all tilgang prisgitt spesialbibliotek som NLB. Vi tror neppe det var hensikten.

Dette harmonerer dårlig med de faktiske kravene direktivet stiller til e-bøker, blant annet at leveringen av tjenesten e-bok skal «(…) sikre adgang til innholdet, navigasjon i filens innhold, herunder dynamisk layouot, levering av struktur, fleksibilitet og valgmuligheter i presentasjonen av innholdet». (s. 183). Nettopp dette er tilrettelegging som NLB driver med i dag for sine brukere.

Det virker etter fagrådets oppfatning som lite sannsynlig at hensikten med å ta med e-bøker i tilgjengelighetsdirektivet skal ha en slik avgrensning mot åndsverk, og at opphavsrettslige forhold står over tilretteleggingsplikten i form av universell utforming. Denne motsetningen vil være naturlig å peke på i en høring. Det føyer seg også inn i behovet for å avklare forholdet mellom opphavsrett og plikten til universell utforming. Alt i alt handler dette om forhold som berører både NLB som virksomhet, og de som benytter NLB sine tjenester.

Direktivet omhandler (blant annet) e-bøker og tilhørende programvare. Slik vi forstår direktivet vil det stille krav til produsenter av digitale «bøker», hva nå det må være på lang sikt (i dag er for eksempel tidsskrifter unntatt). Det er åpenbart at de digitale plattformer og innretninger e-bøker presenteres gjennom er omfattet av direktivet, noe som vil være positivt. Dette berører for eksempel tjenester NLB leverer i dag, slik som «Lydhør» eller webbaserte leseverktøy. Men det må uttrykkes klarere at det vil stilles krav til forbrukerens tilgang til innhold, layout, struktur og valg når det gjelder presentasjon av innholdet.

På vegne av Fagrådet for Norsk lyd- og blindeskriftbibliotek

Kjetil Knarlag
Fagrådsleder