Høringssvar fra Bergen kommune

Dato: 05.10.2021

Svartype: Med merknad

Byrådet behandlet saken i møtet 30.09.2021 sak 1304/21 og fattet følgende vedtak:

1. Byrådet avgir høringsuttalelse til «Innføring av tilgjengelighetsdirektivet» slik den fremkommer av byrådens forslag.

2. Melding om vedtak sendes Bystyrets kontor.

Høringsuttalelsen følger nedenfor. Byrådssaken er vedlagt i sin helhet.

Høringsuttalelse

Bergen kommune takker for invitasjon til å levere høringssvar om innlemmelse av EAA tilgjengelighetsdirektivet i norsk lov. Direktivet er et viktig steg i retning av å sikre rettighetene til og hindre diskriminering av mennesker med nedsatt funksjonsevne. Bergen kommune ønsker med dette høringssvaret å bidra til at direktivet blir vedtatt på en måte som i størst mulig grad vil oppfylle intensjonene bak direktivet: Å sikre alle mennesker samme tilgang til aktiv samfunnsdeltagelse og like rettigheter, uavhengig av alder og funksjonsevne. Direktivet har også et mål om å fremme konkurranse og fri flyt av varer og tjenester på tvers av landegrensene.

Bergen kommune støtter tankene bak dette direktivet, og ser positivt på hvordan direktivet stiller opp fordelene ved å harmonisere regelverket knyttet til universell utforming, både for den som leverer varer og tjenester og den som mottar dem. Det kommer godt frem at universell utforming er nyttig, ikke bare for å motvirke diskriminering og hindre utenforskap, men også ved å legge til rette for at leverandører av varer og tjenester skal kunne få en større kundegruppe.

En eller to forskrifter?

Kulturdepartementet ber om innspill på hvordan tilgjengelighetsdirektivet best kan innlemmes i forskrifter. Bergen kommune vil ikke støtte forslaget om to separate forskrifter, altså ved å videreføre dagens forskrift for universell utforming av IKT-løsninger, samt å legge til en ny som omhandler tjenester og produkter. Det vil gi en unødvendig komplisering av regelverket som kan gjøre håndhevingen av regelverket vanskelig. Forskrifter er viktige verktøy i den konkrete håndhevingen av regelverket, og Bergen kommune er derfor opptatt av at det legges vekt på å gjøre disse så gjennomarbeidet og forenklet som mulig.

Tilgjengelighetsdirektivet er inndelt i to deler som omtaler henholdsvis tjenester og produkter. Den delen som handler om tjenester vil, slik Bergen kommune ser det, langt på vei overlappe dagens forskrift om universell utforming av IKT. Grunnen til dette er at IKT-løsninger svært ofte (og i økende grad) vil være knyttet til en tjeneste. Utviklingen av nettsider og internettløsninger har i den siste tiårsperioden gått fra å være et sted å hente informasjon til et sted å utføre en handling eller å benytte seg av en tjeneste. Henvendelser til det offentlige, innsending av søknader og ulike helse- og legetjenester er eksempler på tjenester som i dag gjennomføres via internett. I både offentlig og privat sektor bygges kundemottak ned og erstattes av digitale løsninger. Bergen kommune skal sørge for et tjenestetilbud som kan benyttes av alle, også når en større andel av dialogen med innbyggere og ansatte foregår i digitale kanaler. Det er derfor en viktig oppgave for kommunen å hindre digitalt utenforskap når digitale tjenester er blitt en integrert og naturlig del av våre lovpålagte tjenester.

Dagens forskrift om universell utforming av IKT-løsninger gjelder websider og applikasjoner fra både offentlig og privat sektor. Den går lengre enn EUs lovgivning gjorde før EAA tilgjengelighetsdirektivet kom, og en ny forskrift om tjenester og produkter vil kunne overlappe dagens forskrift når det gjelder tjenester. Bergen kommune mener at en egen forskrift for tilgjengelighetsdirektivets virkeområde vil skape et kunstig skille og gjøre regelverket mer uoversiktlig.

Dersom Kulturdepartementet ser fordeler med å ha to forskrifter mener Bergen kommune det vil være en bedre løsning å innarbeide delene av direktivet som gjelder tjenester i dagens forskrift, og heller lage en egen forskrift for universell utforming av produkter. For produkter vil det være andre tekniske standarder enn for IKT-tjenester. Videre vil ansvaret ligge på produsenten selv, både for merking, samsvarserklæring og produksjon av universelt utformede produkter. Dette vil forhåpentligvis gi en enklere vei til å håndheve regelverket, ettersom produsenten selv står ansvarlig. Bergen kommune ønsker likevel å vise til at utviklingen for produkter henger stadig tettere sammen med tjenester. Mange produkter er koblet mot internett og kan styres ved hjelp av applikasjoner. Slik vil et produkt i mange tilfeller også være en tjeneste, eller tett knyttet opp mot en. På bakgrunn av dette mener Bergen kommune at det vil forenkle forvaltning og håndheving, om alt dette omfattes av en og samme forskrift.

Når det gjelder tjenester er det tjenesteyter som er juridisk og økonomisk ansvarlig, ikke leverandøren av IKT-løsningen. Det vil også kunne være flere underleverandører som tar seg av ulike deler av en tjenesteleveranse. Dette gjør det komplisert å håndheve og sikre universell utforming av en tjeneste. Bergen kommune vil anbefale at forskriften tar inn alle aspekter ved å levere en tjeneste, inkludert IKT-løsninger, slik at en kan legge til grunn et helhetlig perspektiv i håndhevingen av regelverket. Dette vil kunne tydeliggjøre forskriften ved å klargjøre ansvaret som ligger på leverandører av IKT-tjenester. En sterkere presisering av underleverandørers ansvar vil også være hensiktsmessig.

En helhetlig forskrift som omfatter alle deler av en tjeneste, vil også være av verdi for sluttbruker. I en eventuell klagesituasjon vil det ha stor betydning at hele tjenesten reguleres i samme forskrift, og det vil være tydelig for sluttbrukeren hvilken part som har ansvaret og skal klages inn. Brukeren unngår å måtte forholde seg til flere instanser.

Tilsynsmodell

Kulturdepartementet ber om innspill på valg av tilsynsmodell. Bergen kommune vil støtte Departementets forslag, som er:

· Modell 2a: Utvidelse av et eksisterende tilsyn, åpnes for individklage

Adgang til individklage er viktig for å ivareta den enkelte innbyggers rettigheter innenfor et stort og komplekst fagområde. I prioriteringsprosesser er det ofte lett å argumentere for flertallets behov, særlig når det er høye kostnader ved å rette feil som kun gjelder noen få. Som leverandør av tjenester og nettsider klarer man ikke alltid å forutse konsekvensene for spesielt sårbare individer, og det er derfor viktig at disse har en reell klageadgang med et lavterskeltilbud som kan føre saken på vegne av dem. Bergen kommune anbefaler derfor at Diskrimineringsnemnda videreføres som klageinstans.

Bergen kommune støtter videre departementets forslag om å legge tilsynsrollen til Digitaliseringsdirektoratet og uu-tilsynet, slik praksis er i dag. Bergen kommune har gode erfaringer med uu-tilsynet og Digitaliseringsdirektoratet som faginstans. Tilsynet ivaretar i dag også en veiledningsrolle når det gjelder universell utforming, noe kommunen ved flere anledninger har benyttet seg av. Bergen kommune anbefaler en videreføring av dette fagmiljøet, samt en utvidelse og styrking når tilgjengelighetsdirektivet trer i kraft, i tråd med utvidelsen av virkeområdet som følger innføringen.

Gammel standard og manglende krav til tilgjengelighetserklæring for privat sektor

Bergen kommune vil peke på noen elementer som vi ikke kan se er ivaretatt i departementets forslag til nytt regelverk. Da innlemmelsen av EU-direktivet Web Accessibility Directive (WAD) ble vedtatt i Stortinget på forsommeren i år, ble det bestemt at de nye kravene kun skal gjelde for offentlig sektor. Dette til tross for at gjeldende forskrift om universell utforming av IKT-løsninger også omfatter privat sektor. Vedtaket om WAD medfører derved at privat sektor blir hengende igjen i gammel versjon av den tekniske standarden WCAG (versjon 2.0)[1], mens offentlig sektor er oppgradert til ny standard (versjon 2.1). Vi har som en følge av det fått et todelt regelverk som kompliserer tilsynet og håndhevingen. Bergen kommune anbefaler å benytte anledningen til å løfte regelverket for privat sektor til samme standard som offentlig sektor så fremt dette er mulig, for å rydde i regelverket og forenkle tilsynsprosessen.

En konsekvens av at privat sektor ikke ble omfattet av vedtaket om innføring av WAD er at privat sektor i samme prosess ble unntatt fra kravet om tilgjengelighetserklæring og tilbakemeldingsfunksjon. For offentlig sektor trer kravet om tilgjengelighetserklæring formelt i kraft fra årskiftet 2021/22. Det vil innebære at alle offentlige instanser som har en nettside eller app må fylle ut en erklæring om oppfyllelse av alle krav til universell utforming som dekkes av forskriften. Tilgjengelighetserklæringen fylles ut i en sentral løsning, slik at uu-tilsynet kan kontrollere den. Bergen kommune har som en del av piloten sett hvor godt løsningen vil komme til å fungere i praksis og vil benytte anledningen til å berømme Digitaliseringsdirektoratet for arbeidet.

Tilgjengelighetsdirektivet stiller krav til samsvarserklæring for produkter, men ser ikke ut til å ha lagt inn noe tilsvarende for nettsider og applikasjoner. Bergen kommune vil derfor peke på et mulig hull i regelverket, slik det nå er foreslått.

Universell utforming i arbeidslivet

Bergen kommune registrerer at tilgjengelighetsdirektivet ikke omfatter systemer og programvare for arbeidslivet. Det vil riktignok stilles krav til produkter som PCer, lesebrett og telefoner, samt operativsystemer, uavhengig av om disse skal brukes privat eller i arbeidslivet. For produkter og operativsystemer vil ikke tilgjengelighetsdirektivet utgjøre en vesentlig forskjell, ettersom amerikansk lovgiving, ADA (American with Disabilities Act) har stilt krav om dette i mange år allerede og alle internasjonale selskaper som leverer slike produkter til det amerikanske markedet vil være klar med universelt utformede produkter.

Når det gjelder fagsystemer og programvare omfatter WAD i dag ikke saksbehandlingssystemer og andre administrative verktøy. Derfor er kun intranett og ekstranett[2] gjenstand for dagens krav til universell utforming. Anskaffelsesforskriften legger delvis føringer for dette området likevel, ettersom anskaffelser av IKT-systemer for ansatte faller inn under krav om å ta hensyn til universell utforming for offentlige anskaffelser over EØS terskelverdi på 2,05 millioner. Her kan det vises til at Bergen bystyre har vedtatt en skjerping av disse kravene for Bergen kommune, slik at alle anskaffelser skal ta hensyn til universell utforming (også de under terskelverdien).[3] Bystyret har slik sett gitt et tydelig signal om at Bergen kommune skal være en inkluderende arbeidsgiver. Bergen kommune ønsker at det her vurderes en utvidelse av lovverket til å som hovedregel gjelde alle systemer og all programvare som benyttes i arbeidslivet.

Kommunen opplever at leverandørmarkedet ofte fremstår lite modent når det gjelder universell utforming. Bergen kommune stiller tydelige krav i anskaffelser og har jobbet mye med anskaffelsesprosessen for å sikre gode og brukervennlige fagsystemer. Likevel må kommunen teste systemene og ettergå leverandørene, samt følge opp i feilrettingsprosesser i etterkant av implementeringer. Dette er ressurskrevende og krever en tung kompetanse hos bestiller. I dette arbeidet opplever Bergen kommune å selv måtte fungere som «tilsynsvirksomhet», og har dermed behov for å inneha den samme kompetansen som uu-tilsynet for å sørge for at anskaffelsene vi gjør er i tråd med både lovverk og interne krav og føringer. Mindre kommuner vil gjerne ha en begrenset mulighet for å sørge for oppfyllelse av slike krav.

På bakgrunn av det som her er beskrevet ønsker Bergen kommune at nytt lovverk skal legge til rette for følgende:

1. Et styrket lovverk bør bidra til å gjøre leverandørmarkedet mer klar for å levere på dette punktet, samt styrke rettighetene og mulighetene for yrkesdeltagelse, og derved også økonomisk frihet for mennesker med funksjonsnedsettelser. Vi registrerer at Regjeringen har bestilt en utredning på dette feltet, og Bergen kommune imøteser denne med en anbefaling om å legge inn krav til universell utforming av IKT i arbeidslivet så snart som mulig. Vi ber om at det her sees til Danmark som innlemmet saksbehandlingssystemer og administrative verktøy i forbindelse med sin innføring av Web Accessibility Directive (WAD).

2. Vi ønsker en instans som kan bistå med testing på bestilling, slik at kommuner og andre offentlige instanser kan få bistand og tilgang på faglig ekspertise på dette feltet. Dette kan gjerne legges til samme tilsynsmyndighet som for resten av dette fagområdet, eller legges til et eksisterende samarbeidsorgan.

Automater og selvbetjeningsterminaler og nedbygging av kundemottak

Også i Bergen kommune tilbys tjenester ved hjelp av selvbetjeningsautomater. Bergen kommunes digitaliseringsstrategi innebærer at kommunen skal søke å tilby selvbetjeningsløsninger der dette er hensiktsmessig. Selvbetjeningsautomater benyttes fremfor eller i tillegg til manuell betjening. Dette kan både spare tid for brukerne og være lønnsomt for kommunen, samtidig som at åpningstider kan utvides slik at tjenestene våre blir mer tilgjengelig for innbyggerne. Dersom selvbetjeningsautomatene kan benyttes av alle, vil kommunen ha større handlingsrom i arbeidet med å redusere bemannede kundemottak og kan realisere større effekter av selvbetjeningen.

Tilgjengelighetsdirektivet åpner for en svært lang overgangsperiode for automater. Lang levetid gjør at man kan beholde en automat som ikke er universelt utformet i opp mot 20 år. Bergen kommune ber om at forskriften presiserer at en tjeneste skal kunne brukes av alle, og gjør det pliktig å tilby et alternativ dersom det benyttes ikke-universelt utformede selvbetjeningsautomater som en del av tjenesten. Innbyggere med nedsatt funksjonsevne eller manglende opplæring i digitale ferdigheter skal ikke ha et dårligere tjenestetilbud enn andre. Derfor skal for eksempel ikke kommunen stenge mulighetene for personlig fremmøte eller telefonkontakt for innbyggere som har behov for dette. En tydelig forskrift vil bidra til at en større brukergruppe kan benytte selvbetjeningsautomater og redusere bemanningsbehovet i kundemottak og på telefon.

Er tilgjengelighetsdirektivet et totalharmoniseringsdirektiv?

Det kommer ikke klart frem av forarbeidene til denne høringen hvordan man tolker handlingsrommet i direktivet, om dette er et totalharmoniseringsdirektiv, og eventuelt hvilke implikasjoner det har. Tilleggsutredningen til advokatfirmaet Kluge konkluderer med at direktivet med stor sannsynlighet er et totalharmoniseringsdirektiv. Bergen kommune ønsker likevel å peke på viktigheten av å se på intensjonene bak direktivet og hvordan disse oppfylles avhengig av tolkningen departementet til slutt legger til grunn.

Direktivet har til hensikt å harmonisere regelverket for å sikre fri flyt av varer og tjenester og at alle mennesker, uavhengig av alder og funksjonsevne skal ha lik tilgang til varer og tjenester. Når harmonisering av regelverk i hele EU skal bidra til å fremme konkurranse og fri flyt av varer og tjenester i hele Europa, vil direktivet medføre at mennesker med nedsatt funksjonsevne får bedret tilgang på varer og tjenester, samtidig som leverandørene får utvidet sine kundegrupper.

Bergen kommune oppfatter at harmoniseringen av regelverket handler om enhetlige krav, slik at produsenter og leverandører skal slippe å forholde seg til ulike tekniske standarder i ulike land. Vi tolker det dermed dithen at det er kravene som skal harmoniseres, og ikke virkeområde. På bakgrunn av dette bør det være anledning til å utvide forskrift om universell utforming av IKT-løsningers virkeområde slik at det stilles samme krav til offentlig og privat sektor. Dette kan vi finne eksempler på i våre naboland, som ved implementering av EU-direktivet Web Accessibility Directive (WAD) har valgt noe ulikhet i virkeområde, men som stiller samme tekniske krav. WAD var et minimumsdirektiv. Det vil si at det enkelte land sto fritt til å la kravene omfatte flere områder enn de som var spesifisert i direktivet. Danmark valgte for eksempel å la kravene i direktivet gjelde for saksbehandlingssystemer og administrative systemer i arbeidslivet, i tillegg til intranett og ekstranett som direktivet krevde. Sverige har valgt å ikke inkludere de samme områdene.

Vår bekymring er at en tolkning av tilgjengelighetsdirektivet som et totalharmoniserings-direktiv kan gi en regressiv effekt sammenliknet med dagens lovverk på området. Bergen kommune ser det som uheldig om en må gå bort fra de delene av dagens forskrift som går lengre enn tilgjengelighetsdirektivets virkeområde, og enkelte grupper opplever en innskrenking av sine rettigheter ved at ny(e)forskrift(er) går tilbake på virkeområder som har blitt etablert. En slik innskrenking vil kunne være i strid med CRPD (Convention of Rights for People With Disabilities), som søker å styrke rettighetene og mulighetene til mennesker med funksjonsnedsettelser, fremfor å støtte opp under CRPD, slik Bergen kommune oppfatter at direktivet er ment å gjøre.

[1] WCAG står for Web Content Accessibility Guidelines og er en internasjonal standard for universell utforming av nettsider. På norsk heter standarden Retningslinjer for tilgjengelig webinnhold.

[2] Et ekstranett er et datanettverk som ligger utenfor et lokalnett, og benytter nettverksprotokoll som for eksempel TCP/IP, HTTP, POP3 og SMTP

[3] Bystyresak 150-17, Anskaffelsesstrategi for Bergen kommune 2017-2020

Vedlegg