Høringssvar fra Arbeids- og velferdsdirektoratet

Dato: 06.10.2021

Svartype: Med merknad

Høringssvar fra NAV angående Gjennomføring av Tilgjengelighetsdirektivet

Vi viser til høringsbrev datert 7. juni 2021 angående Gjennomføring av Europaparlamentets og Rådets direktiv (EU) 2019/882 (European Accessibility Act), i høringsdokumentene omtalt som «Tilgjengelighetsdirektiv».

NAV har følgende kommentarer:

1. Tilgjengelighetsdirektivet bør ikke tolkes som totalharmoniserende.

Utredningen fra Kluge viser til at det ikke er helt avklart om direktivet skal tolkes som et totalharmoniserings- eller et minimumsharmoniseringsdirektiv.

Den argumenterer for at hovedmålet med Direktivet er å sikre fri bevegelighet av varer og tjenester, og at det å anse det som minimumsdirektiv, der Norge stiller strengere krav, i praksis virker imot en slik fri flyt. Den sier også at rettighetsperspektivet – det å bidra til at personer med funksjonsnedsettelse blir bedre inkludert i samfunnet og det er enklere for dem å leve et selvstendig liv – fremstår som underordnet formålet om fri flyt av varer og tjenester. Kluge viser i tillegg til at det finnes en tredje tolkning: «at direktivet som sådan ikke er å anse som enten total- eller minimumsharmoniserende, men at det må̊ gjøres en tolkning av direktivets tekst og avgjøres «case by case» hvorvidt det kan innføres strengere nasjonale krav enn det som følger av direktivet eller ikke.»

NAV ser med stor bekymring på en mulig tolkning av Direktivet som et totalharmoniserende regelverk. Dette må utredes nærmere.

Kluge selv sier «Konklusjonene vi har skissert her, er beheftet med noe usikkerhet ut fra det rettskildebildet som foreligger. Vi mener av den grunn at det vil være hensiktsmessig med en nærmere dialog med EFTAs overvåkningsorgan («ESA») om hvorvidt det nasjonale handlingsrommet åpner for å videreføre eller innføre nasjonale bestemmelser om universell utforming av IKT-løsninger i lys av de begrensninger som tilgjengelighetsdirektivet og primærretten synes å stille.» De anbefaler også en dialog med Kommisjonen om videreføringen av gjeldende nasjonalt regelverk om universell utforming av IKT-løsninger.

I denne sammenhengen ønsker vi å vise til den Tyske loven «Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie (EU) 2019/882 des Europäischen Parlaments und des Rates über die Barrierefreiheitsanforderungen für Produkte und Dienstleistungen und zur Änderung anderer Gesetze», som er loven fattet i sammenheng med innlemningen av Direktivet i Tysk lov. Den sier i avsnitt 1, paragraf 1:

„(1) Zweck dieses Gesetzes ist es, im Interesse der Verbraucher und Nutzer die Barrierefreiheit von Produkten und Dienstleistungen nach Maßgabe der folgenden Vorschriften zu gewährleisten. Dadurch wird für Menschen mit Behinderungen ihr Recht auf Teilhabe am Leben in der Gesellschaft gestärkt und der Harmonisierung des Binnenmarktes Rechnung getragen.“

“(1) Formålet med denne loven er å sikre tilgjengeligheten til produkter og tjenester til fordel for forbrukere og brukere i samsvar med de følgende bestemmelsene. Dette styrker retten til å delta i samfunnet for mennesker med nedsatt funksjonsevne og tar hensyn til harmoniseringen av det indre markedet. "

Etter vår tolkning vektlegger Tyskland dermed rettighetsperspektivet mer enn markedskravene, og viser til at harmoniseringen av det indre markedet er et verktøy for å sikre rettighetene for brukerne med nedsatt funksjonsevne.

1.1. Fragmentert regelverk som blir vanskelig å etterleve og sikre

En tolkning som et totalharmoniserende direktiv skaper i praksis et svært fragmentert regelverk med mange unntak. Dagens Forskrift om universell utforming av IKT er blitt godt innarbeidet i praksisen til norsk IT-industri og norske tjenesteleverandører siden 2013, og tilsynsmyndighetene ved DigDir har bidratt til dette. Norsk IT-industri har akkurat tatt inn over seg nye aspekter ved Forskrift for universell utforming av IKT som tredde i kraft 1.1.21, og omstiller seg nå også i tråd med nye krav fra EUs Webdirektiv (WAD) som vil tre i kraft i årene fremover. Dette er krevende.

NAV mener det vil være kostbart for sektorene å forholde seg til ulike sett av regler for IKT-løsninger avhengig av om de treffes av EAA eller ikke. Dette vil være krevende og uhensiktsmessig for norsk IT-industri og norske tjenesteleverandører, og vil gjøre lovområdet mer komplekst.

Noen aspekter som gjør lovgivingen mer kompleks:

  • Mikrobedrifter er fritatt kravene i Direktivet. De skal bare få veiledning. Samtidig sier Kluge selv at denne vurderingen fremstår svært usikker, og at de anbefaler at spørsmålet avklares med ESA og / eller Kommisjonen.
  • Øvrige virksomheter omfattet av Direktivet kan fravike kravene hvis disse utgjør en uforholdsmessig byrde eller krever at produktene eller tjenestene må endres signifikant.
  • Virksomheter som er omfattet av direktivet må ivareta hovedprinsippene for tilgjengelighet, samt eventuelle andre krav i direktivet som går utover de 4 prinsippene. Det er ikke tydelig om de da også må følge andre krav i WAD, som krav som treffer intranett/ekstranett og krav om en tilgjengelighetserklæring for nettløsninger. Dette må avklares nærmere.
  • Når det gjelder utvidelse av WAD til private virksomheter (også de som ikke omfattes av tilgjengelighetsdirektivet), vurderer Kluge det slik at det er i strid med etablerings- og tjenestefriheten, men at det mest sannsynlig lar seg forsvare å pålegge dem noen krav basert på «tvingende allmenne hensyn». De viser samtidig til at man mest sannsynlig ikke kan pålegge alle bedrifter alle krav uten nærmere differensiering.

En slik fragmentert lovgiving vil øke kompleksiteten i regelverket – og ikke harmonisere mellom ulike sektorer, det offentlige og det private i Norge. Det vil komplisere utdanning, rekruttering og sikring av rett kompetanse for å bygge lovlige løsninger. Det vil kunne hindre flyt av fagpersoner mellom tjenesteområder i Norge, der IT-ekspertise på tilgjengelighet allerede er en knapp ressurs.

Det er en fordel hvis man i størst mulig grad har harmoniserte krav til IKT-løsninger og tjenesteleverandører. Det å tolke Tilgengelighetsdirektivet som totalharmoniserende, vil ikke bidra til dette i Norge. Et fragmentert kravbilde kan raskt bli en stor bjørnetjeneste for IT-miljøet i Norge. Det er enklere å bygge alle løsninger etter de samme kravene, enn å bygge noen løsninger etter kravsett A og noen etter kravsett B. En slik fragmentering vil i tillegg være svært komplisert å formidle og sikre gjennom tilsyn.

Etter vårt syn er det derfor også å anbefale å legge opp til bare én, og ikke to sektorovergripende forskrifter. IT-miljøet bør ha ett sted der de kan finne relevante lovkrav og ikke flere.

2. Det må sikres at innføringen av Tilgjengelighetsdirektivet ikke svekker eksisterende lovgiving

På nåværende tidspunkt viser ikke Tilgjengelighetsdirektivet til harmoniserte standarder som kan konkretisere de overordnete kravene som ligger i Direktivet. Dette gjør det vanskelig å vite om Direktivet i realiteten styrker, svekker eller viderefører dagens krav til for eksempel selvbetjeningsautomater.

NAV mener at det er essensielt at det må sikres at Direktivet i praksis ikke svekker kvaliteten i produktene og tjenestene som er omfattet. Det vil si kravene bør ikke bli svakere enn de er i dag.

2.1. Vil Direktivet føre til færre eller flere krav til hjelpemidler enn det stilles per i dag?

Produktene som listes opp under «Virkeområde» i artikkel 2 har en delvis uklar grenseflate mot hjelpemidler. Dette gjelder etter vår forståelse for eksempel lesebrett eller e-bøker og tilhørende programvare.

Et gjennomgående krav i Direktivet er at produkter skal stilles til rådighet gjennom mer enn en sensorisk kanal. Hjelpemidler som dekkes etter lov om folketrygd er laget for å kompensere for ett spesielt funksjonstap. Vi er usikre på hvordan direktivet vil slå ut for personer med behov for tekniske hjelpemidler. Et eksempel som kan nevnes, er “lesehjelpemiddel” for blinde. Dersom et slikt hjelpemiddel vil omfattes av tilgjengelighetsdirektivet, må produktet også tilpasses et annet type sansetap samtidig. Dette kan medføre økte produksjonskostnader og ofte være et unødig krav.

Samtidig er slike hjelpemidler omfattet av andre EU-direktiver, som for eksempel Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2017/745 om medisinsk utstyr. NAV forutsetter at disse direktivene og standardene harmoniseres med Tilgjengelighetsdirektivet i tilfellet hjelpemidler faller inn under Tilgjengelighetsdirektivets virkeområde. Hvis standardene og kravene Direktivet viser til harmoniseres, vil Direktivet etter vår vurdering ikke føre til et dårligere tilbud til hjelpemiddelbrukere.

3. Unntaksbestemmelser for mikrobedrifter og for små og middelstore bedrifter er problematisk, blant annet med tanke på hjelpemiddelteknologi

NAV synes det er viktig, og riktig, å ansvarliggjøre leverandører og produsenter av løsninger og produkter i større grad når det gjelder universell utforming og tilgjengelighet. Vi synes derfor det er positivt at det nå stilles krav til bedrifter, distributører og tjenesteytere som slipper produkter eller tjenester på markedet.

Samtidig fritar Direktivet mikrobedrifter fra kravene, og åpner opp for en del unntak for små og mellomstore bedrifter. Dette medfører et komplekst regellandskap, som beskrevet over.

Å ansvarliggjøre også mindre leverandører og produsenter ville kunne bidratt til å løfte fokuset på universell utforming i ulike fagutdanningene ytterligere. Ved å gi mange unntak går man glipp av denne sjansen.

Vi ser derfor en stor risiko hvis mindre bedrifter ikke må følge kravene i tilgjengelighetsdirektivet.

3.1. Utfordringer i sammenheng med anskaffelser

Vi stiller spørsmål ved at unntaksbestemmelsene er knyttet til bedriftens omsetning og antall ansatte, og ikke til produktet eller løsningen de leverer. Dette er et annet system enn øvrige EU direktiv som regulerer hjelpemidler. At unntaksbestemmelsen gjelder ut fra bedriftens omsetning og antall ansatte, og ikke til produktet eller løsningen de leverer, fører til at samme produkt/løsning har ulike krav til å oppfylle Tilgjengelighetsdirektivet. Dette kan føre til problemer rundt likebehandling av leverandører som leverer tilsvarende løsning/produkt, der den enes løsning har plikt til å oppfylle Tilgjengelighetsdirektivet og den andre ikke.

Den som har plikt til å oppfylle Tilgjengelighetsdirektivet har en mer krevende vei frem til å sette sitt produkt/løsning på markedet, enn den som er unntatt, men de konkurrerer om samme avtale på like vilkår.

Direktivet har betydning for EU-direktivene om offentlige anskaffelser, og innebærer at de tilgjengelighetskravene som er nevnt i tilgjengelighetsdirektivet skal legges til grunn i kravspesifikasjonene ved blant annet offentlige anskaffelser.

Dette pålegger innkjøpere ansvaret for å stille kravet riktig og etterprøve dette, og vite hvem som er unntatt.

Unntaket kan også føre til at produsenter og leverandører vil tilpasse seg for å komme inn under unntaksbestemmelsen. Å sette grenser på antall ansatte og omsetning øker insentivet for å endre ting «på papiret», som for eksempel outsource enkelte elementer av produksjonskjeden eller bruke konsulenthus eller vikarbyråer for å holde antall ansatte under grensene.

Vi ser samtidig at det er behov for å begrense den administrative byrden for mikrobedrifter, små og mellomstore bedrifter, for å ikke hindre dem i å delta i det indre markedet. Vi oppfordrer derfor til å undersøke om det kan åpnes for at kravene kan pålegges for eksempel ved nyutvikling av produkter og tjenester, siden det er betydelig enklere å følge kravene hvis de ivaretas helt fra starten enn hvis man prøver å justere etter dem senere i prosessen.

Det fremstår i tillegg som utydelig hvilke krav som gjelder hvis en mikrobedrift eller en liten eller middelstor bedrift agerer som underleverandør til en større bedrift. Høringsnotatet nevner:

«Etter artikkel 11 skal en importør, på̊ visse vilkår, anses som produsent og skal være underlagt de forpliktelser som er pålagt produsenten. Det fremgår av artikkel 7at en importør er underlagt de kravene som gjelder for produsenten når importør/distributør bringer et produkt i omsetning under eget navn eller varemerke eller endrer et produkt som allerede er brakt i omsetning, på̊ en slik måte at det kan påvirke produktets oppfyllelse av kravene i direktivet.»

«Etter artikkel 11 skal en distributør anses som produsent og skal være underlagt de forpliktelser som er pålagt produsenten i henhold til artikkel 7 når importør/distributør bringer et produkt i omsetning under eget navn eller varemerke eller endrer et produkt som allerede er brakt i omsetning, på̊ en slik måte at det kan påvirke produktets oppfyllelse av kravene i direktivet».

Hvordan påvirker dette hvis et produkt er sammensatt av flere andre produkter, for eksempel deler av en selvbetjeningsautomat? Gjelder da ikke kravene for deler av produktet, hvis de leveres av en underleverandør? Dette må tydeliggjøres.

4. Mangelfull ansvarliggjøring av leverandører for nettløsninger

NAV ser med bekymring at ansvar for universell utforming av nettløsninger fortsatt ikke utvides til leverandørleddet: «For vurderingen i denne tilleggsutredningen er det tilstrekkelig å konstatere at dersom en virksomhet tilbyr en tjeneste omfattet av direktivet til allmennheten, gjennom en nettløsning, vil tilgjengelighetskravene etter både direktivet og IKT-forskriften rette seg mot denne virksomheten.»

Dette fritar tilbydere av skyløsninger og annen programvare fra å ta ansvar. NAV viser til at det i praksis er svært krevende og til tider ikke realistisk å sikre universell utforming i anskaffelser, hvis ikke leverandørleddet ansvarliggjøres. Dette medfører dårligere og ekskluderende løsninger i både arbeids- og privatlivet. Dette er svært bekymringsfullt både med tanke på løsningene omfattet av direktivet, og med tanke på mulig presedensvirkning for andre bedrifter som per i dag ikke omfattes av Direktivet.

I kombinasjon med unntak for mikrobedrifter og muligheten for å vise til en «uforholdsmessig stor byrde» gir Direktivet i praksis alt for stor rom for å ikke etterleve kravene i Direktivet.

NAV oppfordrer til en ny vurdering av denne tolkningen, også med hensyn til preamblene (55) og (56).

  • "(55) All economic operators falling within the scope of this Directive and intervening in the supply and distribution chain should ensure that they make available on the market only products which are in conformity with this Directive. The same should apply to economic operators providing services. It is necessary to provide for a clear and proportionate distribution of obligations which correspond to the role of each economic operator in the supply and distribution process.“ (vår utheving)
  • “(56) Economic operators should be responsible for the compliance of products and services, in relation to their respective roles in the supply chain, so as to ensure a high level of protection of accessibility and to guarantee fair competition on the Union market.”

5. Krav til intranett og ekstranett må kunne utvides til det private

Kluge skriver angående intranett og ekstranett: «Selv om det er klart at et krav om universell utforming av intranett og ekstranett vil bidra til at personer med funksjonsnedsettelser sannsynligvis i større grad vil kunne fungere på arbeidsplassen og også̊ stå lenger i arbeid, må̊ det stilles spørsmål ved om ikke det finnes mindre inngripende tiltak som kan oppfylle dette formålet. Det kan for eksempel tenkes at det heller kan stilles krav til at virksomheten må̊ tilby relevante hjelpemidler, som vil gjøre det mulig å nyttiggjøre seg av virksomhetens ekstranett og intranett, til ansatte som har behov for det, fremfor å innføre et generelt krav til alle virksomheter om universell utforming av både ekstranett og intranett uavhengig av om de har ansatte med funksjonsnedsettelser.» (vår utheving)

Vi er svært uenig i denne vurderingen. Det er derfor som hovedregel ikke tilgang til hjelpemidler som er hindringen i å bruke intranett og ekstranett, disse får enkeltpersoner etter behov fra NAV Hjelpemiddelsentral. Utfordringen er heller hvordan intranett og ekstranett er kodet og hvordan innholdet er lagt inn.

Individuell tilrettelegging og hjelp for enkeltpersoner strider mot grunntanken om universell utforming, der en løsning skal kunne brukes av alle på en likeverdig måte.

I kombinasjon med at leverandørleddet mest sannsynlig ikke ansvarliggjøres for universell utforming av nettbaserte løsninger, ser vi en stor sannsynlighet for at situasjonen for arbeidstakere ikke kommer til å forbedre seg, vi ser snarere en mulighet for en regresjon.

Det er meget uheldig at tolkningen av et regelverk som skal styrke funksjonshemmedes rettigheter bidrar til videre ekskludering av personer med funksjonsnedsettelse i arbeidslivet.

6. Andre tilbakemeldinger

6.1. Tjenestedefinisjonen i Direktivet sikrer ikke tilgjengelighet av hele brukerreisen

Det er bra at Tilgengelighetsdirektivet ikke bare ser på fysiske produkter, men også tjenester. Samtidig er definisjonen av «tjeneste» uskarp, og tjenestene listet opp i direktivet viser en snever tolkning av tjenestebegrepet.

For å ivareta universell utforming, bør man se på alle deler av en tjeneste brukeren kommer i kontakt med. I tjenestefaget ser man til vanlig på tjenester som en serie av aktiviteter som leverer noe av verdi til en kunde, pasient eller innbygger. Dette kan man kalle en tjenestereise, en kundereise, eller en brukerreise. Hele brukerreisen bør være tilgjengelig for alle.

Vi viser for eksempel til definisjonen av en universelt utformet tjeneste fra Begnum og Bue (2018[1] ; 2021[2] ):

“En tjeneste er universelt utformet når den passer for alle brukere (i størst mulig grad og uten behov for tilpasning) gjennom valg av foretrukne kontaktpunkter.»

Det er dermed uheldig at støttetjenestene til produktene ikke i seg selv skal være universelt utformet, men bare gi informasjon om tilgjengeligheten av selve tjenesten:

“Støttetjenester skal altså gi informasjon om tilgjengeligheten av tjenesten og dens kompatibilitet med støtteteknologi ved bruk av tilgjengelige kommunikasjonsformer. Med støttetjenester menes f.eks. informasjonsskranker, kundeservicesenter, teknisk support, taleformidlingstjenester og opplæringstjenester.”

NAV mener at regelverk som skal sikre tilgjengelighet og universell utforming må ivareta hele tjenestereiser / brukerreiser, ikke bare enkelte deler.

Vi ser samtidig at dette per i dag er utenfor virkeområdet til Tilgjengelighetsdirektivet.

Jonas Slørdahl Skjærpe, IT-direktør

Fredrik Scheide, Seksjonssjef Design // IT-avdelingen // Seksjon for Design

Karina Ludwig, Fagleder inkluderende design og universell utforming av IKT // IT-avdelingen // Seksjon for Design

---------------------

[1] Bue, O.L., Begnum, M.E.N.: Towards inclusive service design in the digital society: current practices and future recommendations. In: NordDesign 2018. NordDESIGN series, Linköping, Sweden (2018)

[2] Begnum M.E.N., Bue O.L. (2021) Advancing Inclusive Service Design: Defining, Evaluating and Creating Universally Designed Services. In: Rauterberg M. (eds) Culture and Computing. Design Thinking and Cultural Computing. HCII 2021. Lecture Notes in Computer Science, vol 12795. Springer, Cham. https://doi.org/10.1007/978-3-030-77431-8_2