Høring: Gjennomføring av tilgjengelighetsdirektivet i norsk rett

Fra Forleggerforeningen

1. Bakgrunn og avgrensning

Forleggerforeningen er en interesseorganisasjon for norske forlag. Våre nærmere 100 medlemsforlag står for om lag 80 prosent av omsetningen fra salg av bøker og læremidler i Norge, med e-bøker og andre digitale produkter og tjenester som en betydelig del. Forleggerforeningen omtaler i dette høringssvaret primært de punktene i høringsnotatet (og tilhørende vedlegg) som omhandler e-bøker.

2. Forskriften må være fleksibel med tanke på format

Forleggerforeningen understreker at forskriftsteksten må ta høyde for at fremtidens format kan være noe annet enn det vi kjenner til i dag. Man må ikke bindes til et enkelt format (f.eks. Epub 3), men styre mot en åpen definisjon. Det er også viktig at det tilrettelegges for formater som både er kommersielt gangbare og tilgjengelige, og som kan håndteres av hele verdikjeden.

Forleggerforeningen vil videre gjøre oppmerksom på at verdikjeden høyst sannsynlig vil måtte håndtere «gammelt» og «nytt» format parallelt når de nye kravene innføres fra 28. juni 2025, og at det derfor må tas høyde for dette i utformingen av forskrift og øvrig infrastruktur.

For det første vil e-bøker utgitt før reglene trer i kraft i 2025 ikke være omfattet (mer om dette nedenfor, i punkt 3).

For det andre vil den store majoriteten av norske forlag fritas fra kravene fordi de defineres som mikrovirksomhet, jf. tilgjengelighetsdirektivet artikkel 3 nr. 23. Av om lag 100 forlag som er våre medlemmer, vil per i dag bare syv omfattes av kravene i direktivet, og trolig vil bare ti forlag totalt i Norge bli omfattet. Dette understreker hvor viktig fleksibilitet og åpne systemer er i alle ledd i verdikjeden. Det må legges til rette for en god overgang mot nye tilgjengelige format, og også en god infrastruktur mellom bokbransjens aktører og offentlige aktører som tar hånd om de behov som ikke det kommersielle markedet selv kan ivareta (se også nedenfor, i punkt 5).

Bransjen selv har det største ansvaret for gode systemer. Samtidig er det viktig med god dialog mellom markedsaktørene og det offentlige, for å sikre effektiv arbeidsdeling og for å sørge for at vi best mulig både møter behovet for tilgjengelighet, og de litteraturpolitiske målene om mangfold, bredde og kvalitet i litteraturen. Forleggerforeninger mener det er nødvendig å tydelig involvere aktørene i litteraturbransjen i det videre arbeidet med å gjennomføre tilgjengelighetsdirektivet og digitalmarkedsdirektivet, og at dette sees i sammenheng.

3. Tilgjengelighetskravene skal bare omfatte e-bøker som utgis etter 28. juni 2025

Kravene i direktivet skal ikke virke tilbake på e-bøker utgitt i e-bokformat før 28. juni 2025. Forståelsen støttes av ordlyden i artikkel 2 første og andre punktum, som sier at det bare er produkter og tjenester som «bringes i omsetning» etter 28. juni 2025 som omfattes. Når det gjelder e-bøker, er denne avgrensningen grunnleggende og viktig.

Det vesentligste av norsk og oversatt skjønnlitteratur for voksne foreligger i dag som e-bok. Forlagene har lagt ned en betydelig innsats i å digitalisere klassikere, eldre titler og hele forfatterskap, slik at godt over 20 000 ulike titler nå er tilgjengelige i e-bokformat i norske nettbokhandler. Allikevel utgjør det samlede salget av e-bøker en marginal andel av forlagenes omsetning, anslagsvis 5 prosent, og en tilsvarende liten andel av antall solgte bokeksemplarer. E-bokmarkedet er med andre ord et område med et enormt bredt tilbud, men med liten inntjening og små marginer.

Anslagsvis 90 prosent av norske e-bøker er utgitt i e-bokformatet Epub2. En del av de overordnede kravene i direktivet er oppfylt med denne standarden, men tilpasning, eller mest sannsynlig en konvertering til et annet format (for eksempel Epub3)[1] må gjøres for at disse allerede publiserte titlene skal oppfylle kravene i direktivet. En beregning gjort av analysebyrået Analysis Mason i forbindelse med gjennomføring av tilgjengelighetsdirektivet i Sverige, tilsier at det vil koste 4000 svenske kroner per tittel å konvertere allerede publiserte e-bøker til et format som tilfredsstiller kravene, jf. SOU 2021: 44, side 609. Det er ingenting som skulle tilsi at denne beregningen ville være vesentlig annerledes i Norge.

Dersom den store katalogen av e-bøker som allerede er tilgjengelig i markedet når de nye kravene trer i kraft mot formodning skulle omfattes, ville det altså innebære en vesentlig konverteringskostnad for forlagene. Denne kostnaden vil bare i de færreste tilfeller være rasjonell, økonomisk sett. Dermed vil mange forlag antakeligvis velge å trekke titlene fra markedet, heller enn å bekoste konvertering til et format som tilfredsstiller de nye kravene. Dermed vil også kundenes tilgang til et mangfold av titler, herunder klassikere og viktige forfatterskap, forsvinne.

Forleggerforeningen ønsker at det tydeliggjøres i høringen på ny(e) forskrift(er) at kravene ikke vil omfatte e-bøker som allerede finnes på markedet på ikrafttredelsestidspunktet. Dersom det mot formodning stilles krav om tilbakevirkning, må det være klart at det offentlige må ta kostnaden ved konverteringen. Alternativt vil det her kunne være aktuelt å påberope artikkel 14.

4. Økonomiske konsekvenser

Oslo Economics skriver at deres «inntrykk er at de overordnede kravene i direktivet i stor grad synes å være oppfylt. Direktivet vil derfor trolig ha små eller ingen konsekvenser for virksomheter som produserer og distribuerer e-bøker» (utredningen side 27). Jf. redegjørelsen i forrige punkt (3), mener vi at dette er en lite treffende beskrivelse av situasjonen; direktivet vil kreve en ny standard for e-bøker enn den som i dag er desidert mest brukt. Forleggerforeningen mener derfor at myndighetene grundigere må vurdere direktivets økonomiske konsekvenser for hele den litterære verdikjeden. Vi er selvsagt behjelpelige med mer informasjon eller grunnlagsdata for en slik vurdering.

Forleggerforeningen kan heller ikke se at høringsnotatets redegjørelser om økonomiske og administrative konsekvenser tar potensielt økonomisk tap i betraktning. Forleggerforeningen vil understreke hvor viktig det er at også dette omfattes når man vurderer konsekvenser av reguleringer på områder som berører åndsverkloven og eneretten.

5. Verken digitale læremidler eller digitale lydbøker omfattes

Forleggerforeningen organiserer de viktigste læremiddelforlagene i Norge. Disse produserer en rekke digitale læremidler og e-bøker for bruk i skolen. Digitale læremidler er i dag omfattet av forskrift om universell utforming av informasjons- og kommunikasjonsteknologiske (IKT)-løsninger (jf. § 2). Digitale lydbøker er et annet viktig forretningsområde for norske forlag.

Det må være klart at verken digitale læremidler eller digitale lydbøker omfattes av kravene i tilgjengelighetsdirektivet. Disse tjenestene faller utenfor e-bokdefinisjonen i artikkel 3 nr. 41 («en tjeneste som består av levering av digitale filer som formidler en elektronisk versjon av en bok som man får tilgang til, blar i, leser og bruker […]», vår utheving). Forståelsen er dessuten forutsatt i fortalen punkt 41 («verk som hovedsakelig foreligger som tekst eller i grafisk form»), og er i tråd med tolkningen lagt til grunn i SOU 2021: 44, side 264 flg. og 608. Forleggerforeningen ber om at man i høringen på forskrift(er) som gjennomfører tilgjengelighetsdirektivet presiserer at verken digitale læremidler eller digitale lydbøker vil berøres av gjennomføringen i norsk rett.

6. Arbeidsdelingen mellom markedet og det offentlige bør revurderes

Allerede slik det er i dag, gjør tilbud og løsninger i det kommersielle markedet litteraturen tilgjengelig for en stor del av kretsen av «tilgodesette personer», jf. også Forleggerforeningens innspill til gjennomføringen av Marrakech-forpliktelsene. Når tilgjengelighetsdirektivet gjennomføres i norsk rett, skjerpes kravene til aktørene og til produktene og tjenestene som tilbys. Forleggerforeningen mener det da vil være nødvendig og naturlig å revurdere om dagens arbeidsdeling mellom det offentlige (NLB, Statped mv.) og markedet er hensiktsmessig. Offentlige aktører bør, etter vårt skjønn, rette sin innsats mot grupper som ikke får dekket sine behov gjennom tjenester og produkter som er tilgjengelige i markedet. En slik gjennomgang er viktig av fire grunner. For det første bør gruppene som har behov for tilrettelagte løsninger få et best mulig tilbud, for det andre bør offentlige ressurser brukes effektivt. For det tredje må løsningene som velges også støtte opp under bærekraften i det kommersielle markedet for litteratur og læremidler i Norge. Og sist, men ikke minst er en rasjonell arbeidsdeling også vesentlig for å best mulig nå de litteraturpolitiske målene om mangfold, kvalitet og bredde i tilbudet av litteratur i Norge.

Forleggerforeningen vil minne om at den norske litteraturbransjen ligger langt fremme i digital utvikling. Digitaliseringsprosessene gjør at litteratur og læremidler er tilgjengelig for langt flere i dag enn tidligere. En vesentlig andel av produktene som nå tilbys fra Forleggerforeningens medlemmer er utformet slik at de kan brukes av personer som er blinde, som har nedsatt synsevne eller andre funksjonsnedsettelser som gjør lesing vanskelig.

Teknologiutviklingen i norsk litteraturindustri gjør at norske lesere kan velge formater som muliggjør opplest tekst, syntetisk tale, kontrast- og størrelsestilpasning osv., både for undervisnings- og allmennlitteratur. Digitale læremidler er universelt utformet etter forskrift om universell utforming av IKT-løsninger § 2 (2), og både lydbok- og e-bokformater må i dag anses å være helt vanlige måter å tilegne seg litteratur på, uavhengig av eventuell funksjonsnedsettelse.

7. Reguleringen bør samles i én forskrift

Forleggerforeningen mener det er lite hensiktsmessig å «dele» kravene på to forskrifter, slik departementet skisserer. Våre medlemmer blir da nødt til å forholde seg til både forskrift om universell utforming av IKT-løsninger, som bl.a. regulerer utformingen av digitale læremidler, og ny forskrift om universell utforming av produkter og tjenester, som vil omfatte e-bøkene. Vi frykter det blir unødvendig vanskelig for våre medlemmer å sette seg inn i og følge regelverket om relevante bestemmelser om tilgjengelighet og universell utforming spres utover. Forleggerforeningen anbefaler derfor å utvide dagens forskrift om universell utforming av IKT-løsninger slik at dagens løsning med kun én sektorovergripende forskrift hjemlet i likestillings- og diskrimineringsloven videreføres.

Forleggerforeningen ser frem til videre dialog om gjennomføringen av tilgjengelighetsdirektivet i norsk rett. Det er selvsagt bare å ta kontakt dersom det er behov for mer informasjon eller om dere har spørsmål.

Med vennlig hilsen,

Heidi Austlid

Administrerende direktør,
Forleggerforeningen

[1] Se også om dette i SOU 2021: 44 side 609: «Epub3 är det format som enligt direktivet klassas som tillgängligt».