Høringssvar fra Bankenes sikringsfond

Høring - NOU 2016, 23 Innskuddsgaranti og krisehåndtering i banksektoren

Dato: 09.01.2017

Svartype: Med merknad

Høring – NOU 2016: 23 Innskuddsgaranti og krisehåndtering i banksektoren

 

Bankenes sikringsfond (sikringsfondet) viser til Finansdepartementets brev av 28. oktober 2016, vedlagt utredning nr. 30 fra Banklovkommisjonen om innskuddsgaranti og krisehåndtering i banksektoren.

 

Sikringsfondet vil gi merknader til enkeltbestemmelser i lovutkastet som legger til rette for gjennomføring av EUs nye innskuddsgarantidirektiv (direktiv 2014/49/EU) og krisehåndteringsdirektiv (2014/59/EU). Merknadene følger bestemmelsene i lovutkastets kapittel 19.

 

 

Merknader til enkeltbestemmelser i lovforslaget:

 

  • 19-3 andre ledd. Innskuddsgarantiordningen

Utkast til § 19-3 angir hovedformålet med innskuddsgarantiordningen, som er å sikre innskudd og sørge for utbetaling av innskudd hvis et medlem er ute av stand til å tilbakebetale sine forpliktelser ved forfall. I tillegg kan garantiordningen sette i verk tiltak etter § 19-11. Dette er i tråd med eksisterende lov og direktivet. I tillegg er garantiordningen en viktig bidragsyter til finansiell stabilitet. Dette blir enda tydeligere i utkast til ny lov der sikringsfondet også skal ha en rolle ved krisehåndtering av banker, jf. § 20-70 som regulerer bidrag fra innskuddsgarantifondet. Det fremkommer også i lovforarbeidene til eksisterende lov og i forarbeidene til det nye lovutkastet at sikringsfondet er en viktig bidragsyter til finansiell stabilitet sammen med Norges Bank, Finanstilsynet og Finansdepartementet. Prinsippet er også inntatt i IADIs (International Association of Deposit Insurers) kjerneprinsipper for god praksis for sikringsfond (kjerneprinsipp nr. 1). IMF bruker IADIs kjerneprinsipper som rettesnor ved sin landgjennomgang og etterspurte i 2014/2015 en tydeligere formulering av sikringsfondets formål knyttet til dets bidrag til finansiell stabilitet.

 

Sikringsfondet foreslår på denne bakgrunn at lovteksten fastsetter at formålet med fondet og innskuddsgarantiordningen også er å sikre finansiell stabilitet.

 

  • 19-6 første ledd. Garanterte innskudd, jfr. § 19-8 første ledd. Utbetaling.

Utbetalingsfrist

Lovutkastet foreslår to «triggere» for når utbetalingsfristen begynner å løpe. I utkast til § 19-6 første ledd står det at innskuddsgarantiordningen har ansvar for utbetaling av dekkede innskudd «når foretaket er satt under offentlig administrasjon, eller Finanstilsynet har besluttet at et medlemsforetak ikke har tilbakebetalt innskudd som har forfalt til betaling». Utbetaling av garanterte innskudd er hovedformålet for innskuddsgarantiordningen og Bankenes sikringsfond. Bestemmelsen er svært sentral og angir «triggeren» for når innskuddsgarantiordningens frist for å utbetale garanterte innskudd begynner å løpe. Fristen for utbetaling er i lovforslaget satt til syv arbeidsdager etter det tidspunkt foretaket er satt under offentlig administrasjon eller den dag Finanstilsynet har truffet vedtak etter § 19-6 første ledd, jf. § 19-8 første ledd.

 

Det er spesielt viktig med et tydelig triggerpunkt (skjæringstidspunkt) etter at utbetalingsfristen ble redusert til en uke. Det er Bankenes sikringsfonds vurdering at finansforetaksloven § 19-10, første ledd b) er hovedtrigger i dag og at garantien utløses ved Finansdepartementets beslutning om at et medlem settes under offentlig administrasjon. Dette understøttes av de drøftelser som ble gjort av Norges Bank i brev til Finansdepartementet i forbindelse med innføring av ny tidsfrist for utbetaling, jf. Norges Banks høringsbrev av 14. mars 2012. Her står det blant annet at «normalbestemmelsen» for når tidsfristen for utbetaling begynner å løpe finnes i § 2-11 første ledd b) (ny lov § 19-10 første ledd b)) som sier at fristen løper fra det tidspunkt et vedtak er truffet om å sette banken under offentlig administrasjon. Den viktigste virkningen ved offentlig administrasjon er at banken blir stengt. Dette er med på å fremme markedsdisiplin da det forhindrer tapping av banken og forfordeling av kreditorer. Det muliggjør også en riktig og effektiv utbetaling der dato for vedtak av offentlig administrasjon blir skjæringstidspunktet for når konti blir stengt og innskuddslister skal produseres.

 

Vi kjenner ikke til virkningen ved en tilsvarende beslutning fra Finanstilsynet hvis den står alene uten en umiddelbar beslutning om offentlig administrasjon.

 

Det er sikringsfondets synspunkt at tidspunktet for når utbetalingsfristen begynner å løpe bør fremkomme tydeligere i loven. Fortrinnsvis bør bestemmelsen angi at ansvaret for utbetaling begynner når foretaket er satt under offentlig administrasjon. Finanstilsynets beslutning om at et foretak verken er eller vil bli i stand til å foreta tilbakebetaling av innskudd bør i tilfelle være et tilleggskrav. Bestemmelsen sier da at begge forhold må være på plass, slik det i praksis fungerer i dag. Det vises forøvrig til merknader til § 19-6 inntatt i NOUen side 130 - 131.

 

Sikringsfondet vil for øvrig bemerke at utkastet til § 19-6 bør anvende begrepet «garanterte» innskudd i stedet for «dekkede» innskudd. Det vises til overskriften i bestemmelsen, samt til at § 19-8 bruker begrepet «garanterte» innskudd.

 

  • 19-8 første ledd. Utbetaling. Utbetalingsfrist

I lovutkastet til § 19-8 første ledd skal beløpet (garanterte innskudd) gjøres tilgjengelig for innskyterne i et medlemsforetak. Bestemmelsen er ifølge forarbeider ment å være fleksibel og skal omfatte sikringsfondets hovedløsning for utbetaling som er en elektronisk løsning i form av en nettbasert utbetalingsportal.

 

Det er sikringsfondets vurdering at direktivets tekst vil være tilstrekkelig jf. artikkel 8, punkt 1. Ordlyden bør derfor være at beløpet blir gjort tilgjengelig for innskyterne. Når innskyterne får tilgang til utbetalingsportalen eller mottar giro (alternativ utbetalingsmetode) så vil ikke midlene være tilgjengelig i et medlemsforetak før innskyterne, enten har benyttet BankID og lagt inn nytt kontonummer i utbetalingsportalen, eller de har løst inn giro i et medlemsforetak. Først etter en av disse handlingene vil midlene være tilgjengelig i et medlemsforetak. Det er derfor viktig at bestemmelsen ikke angir dette som et absolutt krav.

 

Siden lovutkastet § 19-8 har et «skal-krav» knyttet til utbetaling av garanterte innskudd ved offentlig administrasjon så ser vi at det er behov for en avklaring opp mot lovutkastet § 20-23 som omhandler vedtak om offentlig administrasjon i forbindelse med krisehåndtering. Med den korte utbetalingsfristen på 7 dager må sikringsfondet begynne forberedelse til utbetaling umiddelbart etter beslutning om offentlig administrasjon.

 

  • 19-9. Innskuddsgarantifond m.v.

Etter utkast til § 19-9 skal innskuddsgarantiordningen til enhver tid ha tilgjengelig et innskuddsgarantifond og andre finansielle ressurser som står i et rimelig forhold til antatt ansvar for utbetaling av garanterte innskudd.

Bankenes sikringsfond støtter på dette punkt mindretallets forslag (NOU side 313) om at fondet bør ha et håndfast måltall. Sikringsfondet ønsker ikke å ha en formening om størrelsen på dette måltallet, men praktiske hensyn tilsier at det vil være best med et konkret måltall. Måltallet er sentralt flere steder i loven, herunder ved beregning av årlig bidrag, ved beregning av minstekrav til fondets størrelse, ved vurdering av når det skal beregnes ekstraordinær avgift osv. Se nedenfor for nærmere drøftelser i de respektive bestemmelser. Et konkret måltall følger også av direktivet.

 

  • 19-10. Bidrag til innskuddsgarantifondet

Etter utkastet § 19-10 skal medlemmene av garantiordningen i det enkelte år tilføre innskuddsgarantifondet et samlet årlig bidrag fra banker med norsk konsesjon som utgjør 0,8 promille av summen av bankenes samlede garanterte innskudd. Det er i direktivets artikkel 10 angitt at hvis fondet faller under måltallet, her gitt ved 0,8 prosent av garanterte innskudd, så skal bidragsplikten gjeninnføres til måltallet er nådd. Når man i lovforslaget ikke oppgir noe konkret måltall, så skaper det visse praktiske utfordringer. Som i § 19-10 fjerde ledd der man bruker en form for måltall lik «to tredjedeler av ti ganger det siste årlige bidrag etter første ledd». Bestemmelsens første ledd, siste setning angir at departementet kan bestemme at årsbidraget skal være lavere eller høyere enn 0,8 promille. Det påpekes at hvis ti ganger siste årsbidrag skal være måltallet så kan dette i teorien bli kroner 0,-. Det er et spørsmål om dette er i tråd med direktivet. Måltallet etter direktivet er minimum 0,8 prosent.

 

Sikringsfondet ønsker med dette å gjøre oppmerksom på at det å ikke ha et konkret måltall i loven kan medføre utilsiktede konsekvenser og praktiske utfordringer.

 

  • 19-11 første og sjette ledd. Bruk av garantiordningens midler

I utkast til § 19-11 første ledd er det fastsatt at innskuddsgarantifondet også kan bidra til krisehåndtering etter reglene i § 20-70. Bestemmelsen § 20-70 bygger på krisehåndteringsdirektivet artikkel 109 med unntak av deler av punkt 5. Punkt 5 begrenser hvor mye av innskuddsgarantiordningens midler som kan benyttes til krisehåndtering. Det er etter direktivet ikke tillatt at innskuddsgarantifondets forpliktelse til krisehåndteringsformål overstiger 50 prosent av måltallet (i innskuddsgarantidirektivet er måltallet 0,8 prosent av garanterte innskudd) jf. artikkel 10 i innskuddsgarantidirektivet.

 

Det er sikringsfondets synspunkt at hele punkt 5 i krisehåndteringsdirektivets artikkel 109 bør inkluderes i lovteksten § 20-70 for å sikre at ikke mer enn det som er tillatt etter direktivet benyttes til kriseformål. Restfondet må være tilstrekkelig til å sikre at hovedformålet til innskuddsgarantifondet kan oppfylles (utbetaling av garanterte innskudd). Det bør også legges inn et konkret måltall.

 

I henhold til utkast til §19-11 sjette ledd kan det ikke treffes vedtak om tiltak etter fjerde ledd med mindre innskuddsgarantiordningens gjenværende midler sammen med fremtidig innbetaling av årsbidrag til innskuddsgarantifondet og andre tilgjengelige midler, antas å være tilstrekkelige til å sikre forpliktelsene etter innskuddsgarantiordningen. Bestemmelsen er en videreføring av gjeldende rett, og tilsvarende bestemmelse finnes ikke i direktivet. Sikringsfondet vil påpeke at bestemmelsen alltid har vært krevende å forvalte, da det er krav om beregning av den fremtidige forpliktelse og fremtidige midler (ved avkastning og innbetaling av bidrag). Sikringsfondet har et system for beregning av forpliktelse i ulike scenarier, men synes likevel det vil være krevende i en gitt situasjon å gjøre en sikker og riktig beregning så lenge bestemmelsen ikke angir en bestemt tidshorisont.

 

Hvis utkast til bestemmelsen vedtas er det ønskelig med en mer konkret tidshorisont som man kan ta utgangspunkt i ved beregning av forventet forpliktelse og forventede tilgjengelige midler.

 

  • 19-13. Opptak og utelukkelse av medlemmer

I henhold til utkast til § 19-13 skal foretak som opptas som medlem betale bidrag for første driftsår beregnet ut fra tidspunktet for inntreden.

Bestemmelsen er basert på gjeldende rett. Sikringsfondet vil påpeke at dagens regelverk for inntredelsesavgift slår noe vilkårlig ut, og at det ikke nødvendigvis er de mest risikoutsatte foretakene som får den høyeste avgiften. Dette har bakgrunn i at det ikke finnes noe krav om en minimumsavgift for inntredelse som er vanlig i flere andre land. Resultatet er at flere nye medlemmer som oppfattes å drive en bankvirksomhet med høyere risiko enn gjennomsnittet, slipper rimelig inn i en meget god sikringsordning som gir dem tilgang til fordelaktig innskuddsfinansiering. Det vil være i sikringsfondets og de øvrige medlemmenes interesse at det blir innført et minimumskrav til bidrag ved inntredelse i ordningen.

 

Sikringsfondet vil på bakgrunn av ovennevnte be om at det inntas en bestemmelse om minimumsavgift, for eksempel et konkret kronebeløp, for nye medlemmer i ordningen.

 

  • 19-16 tredje ledd. Administrative krav. Medlemsmøte

Utkast til § 19-16 tredje ledd omhandler sikringsfondets rett til å undersøke medlemmenes kvartalsregnskaper, og ved økt risiko be om opplysninger for å klargjøre situasjonen og vurdere risikoen for mulig ansvar, samt be om bistand fra Finanstilsynet.

 

Sikringsfondets administrasjon har en god og løpende dialog med Finanstilsynet vedrørende «early warning» og undersøkelse av medlemsforetak. Det er imidlertid viktig at sikringsfondet i størst mulig grad fungerer uavhengig, jf. IADIs kjerneprinsipper for innskuddsgarantifond. Det norske sikringsfondet har alltid hatt rett til å granske medlemmenes regnskaper og revisjonsforhold og vurdere deres forvaltning, jf. dagens bestemmelse i finansforetaksloven § 19-3 fjerde ledd. Det følger av forarbeidene at det er meningen av sikringsfondet skal beholde denne retten (NOU side 149). Den nye bestemmelsen fremstår likevel mer begrensende enn den eksisterende bestemmelsen. Det er viktig at dagens regel opprettholdes slik at sikringsfondet kan innhente regnskapstall og annen informasjon ved behov, samt at sikringsfondet beholder retten til å besøke utvalgte banker.

 

Sikringsfondet ønsker derfor at dagens ordlyd i § 19-3, fjerde ledd videreføres. Lovens begrep «granske» kan byttes ut med «undersøke». Det bør ikke være et krav om at den økonomiske utvikling innebærer økt risiko eller et krav om å søke bistand fra Finanstilsynet (selv om dette ofte gjøres i praksis). Sistnevnte er viktig for å opprettholde sikringsfondets uavhengighet.

 

  • 19-17 fjerde ledd. Organisatoriske forhold og § 19-18. Styret

Etter gjeldende rett består styret av 5 ledere av medlemsbanker og to offentlig oppnevnte medlemmer – Finanstilsynsdirektøren og en representant fra Norges Bank. Bankenes sikringsfond er i dag registrert som «Annen juridisk person».

I lovforslaget § 19-17 fjerde ledd foreslås det at Bankenes sikringsfond skal ha et styre oppnevnt av departementet. I forarbeidene på side 152 betegnes sikringsfondet som et offentlig organ. Det presiseres samtidig at det kun er to typer vedtak som har karakter av å være et forvaltningsvedtak; hhv. vedtak om fastsettelse av plikt til å betale bidrag og rett til utbetaling av innskudd.

Offentligrettslig organ faller inn under virkeområdet for offentleglova og anskaffelsesloven med tilhørende forskrifter, men dette regelverket er ikke omtalt i utredningen.

 

Sikringsfondet ser et behov for en avklaring og en vurdering av den fulle effekten av at styret etter forslaget skal være offentlig utnevnt og får et offentlig flertall. Sikringsfondet får dermed karakter av et offentligrettslig organ. Så vidt vi kan se av loven blir sikringsfondet, ved et offentlig flertall i styret, for eksempel underlagt forskrift om offentlige anskaffelser, jf. forskriften § 1-2, c punkt 3. I tillegg blir sikringsfondet underlagt offentleglova ved at myndighetene har rett til å velge flertall i styret, jf. offentleglova § 2 første ledd d. Det antas at hvis sikringsfondet blir underlagt offentleglova så vil dette få store følger for sikringsfondets virksomhet. Det ligger i fondets natur at det meste av dets virksomhet bør være unntatt offentligheten både ved normale forhold og ved en eventuell bankkrise.

 

Sikringsfondet vil på denne bakgrunn be departementet om å vurdere de implikasjoner ovennevnte forslag vil få for sikringsfondet, og vurdere spesifikke unntak fra forvaltningsloven og fra offentleglova. Alternativt bes det om at departementet vurderer en annen styresammensetning som vil innebære at fondet ikke faller inn under nevnte regelverk.

 

  • 19-19 annet ledd. Ansvarlig kapital

Det følger av utkast til § 19-19 annet ledd at den samlede ansvarlige kapital

til enhver tid minst skal tilsvare summen av kapital tilført sikringsfondet etter

  • 19-9 annet ledd og de samlede årlige bidrag som er innbetalt av medlemsforetakene etter reglene i § 19-10.

 

Sikringsfondet vil bemerke at hvis kapitalen skal være som beskrevet til enhver tid, så gir det ikke rom for bruk av fondet. Det bør klargjøres hva som faktisk skal være minstekapitalen i fondet, fortrinnsvis med et måltall slik direktivet angir.

 

  • 19-21. Klagerett. Søksmål og § 20-73. Tvister m.v.

Det er i utkast til kapittel 19 en klagerett for medlemsforetak på bidragsplikten, men ikke når det gjelder risikojusteringen. I realiteten blir det da kun en klagerett basert på størrelsen på grunnlaget som i de fleste tilfeller vil være gitt. Når det gjelder krisefondet er det ikke gitt et slikt unntak til klageretten, jf. § 20-73. Det kan reises spørsmål ved om dette betyr at medlemsforetakene i krisefondet også kan klage på risikojusteringen av bidraget. Det er ønskelig med en avklaring på dette forholdet.

 

 

 

Med vennlig hilsen

Bankenes sikringsfond

 

 

Sonja Lill Flø Myklebust      

Direktør