Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Høringssvar fra Jussformidlingen

Høring - etablering av tvisteløsningsmekanisme for rettslige tvister mellom stat og kommune mv.

Dato: 15.04.2016

Svartype: Med merknad

Det vises til høringsbrev av 25.01.16 hvor det bes om høringsinstansenes syn på forslag til endringer i tvisteloven, forvaltningsloven og enkelte andre lover.

Vi vil i det følgende knytte noen bemerkninger til endringsforslagene.

Begrensning av statlig klageinstans’ adgang til å overprøve kommunens utøvelse av det frie skjønn

Jussformidlingen stiller seg negative til departementets ønske om å begrense statlig klageinstansers adgang til å overprøve kommunens utøvelse av det frie skjønn.

Vi er enig med departementet i at et effektivt kommunalt selvstyre er en viktig forutsetning for et velfungerende demokrati. Vi er imidlertid av den oppfatning at departementet ikke i tilstrekkelig grad har drøftet hvilken effekt den foreslåtte begrensningen vil få for vekten av andre sentrale forvaltningsrettslige hensyn i praksis.

Slik Jussformidlingen forstår departementets lovforslag, vil hensynet til det lokale selvstyret bli det styrende hensynet i klageinstansenes vurdering av kommunens frie skjønn. Som eksempel på et mulig utslag av plikten til å legge stor vekt på hensynet, peker departementet på at nasjonale hensyn kan måtte tillegges mindre vekt. Hensynet til rettssikkerhet er ikke nevnt i denne forbindelse. Jussformidlingen savner derfor en grundigere drøftelse av styrkeforholdet mellom private parters rettssikkerhet og hensynet til kommunalt selvstyre.

Departementet er av den oppfatning at endringsforslaget ikke vil gå på bekostning av rettssikkerheten ettersom klageinstansen fortsatt vil ha anledning til å foreta en grundig prøving av saksbehandlingen, faktum, rettsanvendelsen, og i tillegg kontrollere for myndighetsmisbruk. Vi er enige i at disse kontrollmekanismene er gode verktøy for å ivareta rettssikkerheten.

Jussformidlingen mener imidlertid at skjønnsfriheten som gjenstår for kommunene er stor nok til at den bør kunne overprøves relativt fritt av en statlig klageinstans. Vurderingen som er reservert det frie skjønnet er hvorvidt man ønsker å gi den private part en bedre posisjon enn det vedkommende rettslig sett har krav på. For mange vil det imidlertid være av avgjørende interesse å få en bedre posisjon enn lovens minstekrav. Dette gjelder spesielt helsetjenester og andre velferdsordninger. Selv innenfor rammen av myndighetsmisbrukslæren kan det gjøres mindre gode skjønnsvurderinger som klageinstansen bør ha en reell anledning til å overprøve.

Selv om det lokale selvstyret utvilsomt er et viktig hensyn i norsk forvaltning, mener vi at det ikke lar seg begrunne å legge stor vekt på hensynet når man måler det opp mot risikoen for at klageinstansen ikke overprøver dårlig skjønn. Selv lokale hensiktsmessighetsvurderinger må være underlagt en reell to-instansprøving.

Forvaltningsloven § 34 slik den er utformet per dette brevs dato, sikrer kommunen ved å pålegge klageinstansen en plikt til å legge vekt på det lokale selvstyret. Vi mener at dette må være tilstrekkelig sett i lys av behovet for å føre kontroll med all offentlig myndighetsutøvelse.

Jussformidlingen er derfor av den oppfatning at det ikke bør pålegges en plikt til å legge stor vekt på hensynet til lokalt selvstyre.

Etablering av en tvisteløsningsmekanisme for rettslige tvister mellom stat og kommune.

Jussformidlingen stiller seg i utgangspunktet positive til etableringen av en tvisteløsningsmekanisme for rettslige tvister mellom stat og kommune. Vi er enige i at en tvisteløsningsmekanisme kan bidra til rettsavklaring og samtidig sikre at Norge oppfyller sine internasjonale forpliktelser. Vi støtter også et forbud mot å omgjøre vedtak fattet med hjemmel i de nevnte velferdsbestemmelsene til ugunst for den private part, til tross for en eventuell dom for ugyldighet. Vi ber likevel departementet begrunne nærmere hvorfor de har valgt de aktuelle velferdsbestemmelsene, og hvorfor de har utelatt andre.

Våre bemerkninger i det følgende knytter seg til kommunenes adgang til å gå til søksmål om vedtak der private rettssubjekter er part.

Subjektiv kumulasjon

Jussformidlingen stiller seg imidlertid tvilende til om det er hensiktsmessig å åpne for at kommunen kan saksøke den private part i samme sak.

En konsekvens av en eventuell adgang for kommunen til å reise sak mot staten, vil være at kommunen i medhold av tvisteloven § 15-2 kan ha mulighet til å saksøke den begunstigede tredjepart i tillegg til staten, forutsatt at vilkårene er oppfylt. På den måten vil en eventuell dom for ugyldighet få rettskraft også overfor den private, jf. tvl. § 19-15.

For private parter er det adgang til å saksøke den begunstigede tredjepart i sak om gyldigheten av et forvaltningsvedtak dersom saksøkeren oppfyller vilkårene i tvl. § 1-3, og vilkårene i § 15-2 ellers er oppfylt. Dette innebærer at det allerede eksisterer en viss risiko for at begunstigede tredjeparter blir tvunget inn i gyldighetstvister med den belastning og økonomiske risiko dette medfører.

Jussformidlingen er imidlertid av den oppfatning at saken stiller seg annerledes når kommunen saksøker staten. Vi er enige med Bernt, Overå og Hove når de skriver at «forvaltningen skal samarbeide og fremtre på en ryddig og ordentlig måte overfor omverdenen». For private kan det oppfattes som svært urimelig hvis de blir tvunget inn i en tvist mellom kommunen og staten. Jussformidlingen mener det er større grunn til å tåle subjektiv kumulasjon når en privat saksøker det offentlige enn når det offentlige saksøker det offentlige.

I tillegg til målsetningen om å styrke kommunen, er muligheten for rettsavklaring en viktig begrunnelse for departementets forslag. Departementet viser til at en kommune kan ha interesse i å reise søksmål mot staten om gyldigheten av et vedtak selv om kommunen i utgangspunktet ikke har behov for eller ønsker at vedtaket omgjøres. Uenighet mellom stat og kommune om hva som er gjeldende rett, bør etter vårt syn ikke gå ut over den private part.

Dersom den private ikke gjøres til part i saken slik at rettskraften ikke får virkning for vedkommende, vil dommen uansett kunne få konsekvenser for parten dersom vedtaket senere omgjøres i medhold av forvaltningsloven § 35. Jussformidlingen er derfor av den oppfatning at det ikke er nødvendig å gi kommunen adgang til å trekke privat part inn i tvisten etter tvl. § 15-2.

Jussformidlingen ber derfor om at departementet vurderer om det bør gjøres et unntak i adgangen til subjektiv kumulasjon etter tvl. § 15-2 i saker der kommunen saksøker staten over gyldigheten av et vedtak som er begunstigende for tredjepart.

Dersom det ikke gjøres et unntak, mener Jussformidlingen at departementet enten må innføre fri rettshjelp i slike saker, eller at saksøker må bli pålagt ansvar for saksomkostningene til den begunstigede tredjepart.

Retten til å tre inn som part

Videre ønsker vi å bemerke at adgangen for den private til å tre inn i saken etter tvl. § 15-3 ikke vil være reell for folk flest. En prosess for domstolen kan bli svært kostbar, noe departementet også bemerker når de bruker kostnadsrisiko som argument for at kommunene sjelden vil benytte seg av søksmålsadgangen. Når risiko for saksomkostninger nettopp er en god grunn til ikke å trekke en sak inn for domstolene, mener vi det gir dårlig sammenheng å argumentere for at den private kan ivareta sine interesser på denne måten. Etter vår mening vil ikke adgangen til å tre inn som part innebære noen reell sikring av privates rettssikkerhet og kontradiksjon siden retten er forbeholdt de ressurssterke.

En forutsetning for at Jussformidlingen ikke stiller seg negative til forslaget er derfor at det er sannsynlig at søksmålsadgangen vil benyttes ytterst sjelden, slik at det blir få situasjoner der en privat part må gå inn som part i tvisten for å få belyst sin side av saken. Departementet legger dette til grunn, men vi savner en grundigere analyse av hvor stort behov kommunene faktisk vil ha for å gå til søksmål om gyldigheten vedtak som begunstiger den private. En slik analyse kan etter vår mening også bidra til å belyse om det er grunnlag for å unnta denne vedtakstypen fra listen over statlige avgjørelser kommunene kan gå til søksmål om.

Vedlegg

Til toppen