Forsiden

Høringssvar fra Fylkesmannen i Oppland

Høring - Etablering av tvisteløsningsmekanisme for rettslige tvister mellom stat og kommune - Svar

Dato: 02.05.2016

Svartype: Med merknad

Sammendrag 

Fylkesmannen mener forslaget vil være byråkratiserende. Spesielt gjelder dette ved opprettelse av en tvisteløsningsmekanisme. I praksis vil en slik mekanisme medføre at det vil ta lengre tid før saker blir endelig avgjort, noe som igjen kan øke belastningen på tredjepart, dvs. innbyggere og næringsliv. 

Fylkesmannen skal være en rettssikkerhetsgarantist for befolkningen. Den foreslåtte ordningen vil kunne svekke denne rollen ved at Fylkesmannens klageavgjørelser kan overprøves.

Fylkesmannen ser at det unntaksvis kan foreligge et behov for å få en uavhengig prøving av statlige forvaltningsvedtak. Vi vil heller ikke utelukke at det å opprette en tvisteløsnings-mekanisme kan være nødvendig for å oppfylle Norges folkerettslige forpliktelser. Dersom det skal innføres en slik ordning er vi enig i at det i tilfelle er domstolene som bør være et slikt organ. I likhet med departementet antar vi i så tilfelle at ordningen vil bli brukt i svært begrenset grad. 

Vi er enig i at statlig adgang til å overprøve kommunenes frie skjønn kan innskjerpes, men flere lover er ikke vurdert og det er mulig at en endring i forvaltningslovens § 34 kan slå forskjellig ut fra ett rettsområde til et annet. Det er også en fare for at Fylkesmannens rolle som klageinstans kan svekkes. 

Fylkesmannen er i utgangspunktet positiv til at kommunene gis søksmålskompetanse i innsigelsessaker. Det vil kunne avklare rettslige uklarheter knyttet til innsigelser og avgjørelsen av disse, og virke skjerpende for både stat og kommuner. Vi mener likevel at høringsnotatet er mangelfullt med tanke på hvordan en slik søksmålskompetanse kan benyttes og når i prosessen den slår inn. 

Departementet legger til grunn at det er liten grunn til å anta at forslagene på generelt grunnlag vil medføre en vesentlig økt ressursbruk for statlige etater. Fylkesmannen kan ikke si seg enig i dette. 

Fylkesmannen i Oppland viser til departementets høringsbrev av 27.01.2016. Fylkesmannen i Oppland har følgende merknader til de foreslåtte endringer: 

Begrensning i statlig klageinstans adgang til å overprøve kommunens utøvelse av det frie skjønn: 

Enkelte lovområder er nevnt særskilt i høringsnotatet, men verken plan- og bygningsloven, jordloven og konsesjonsloven er omtalt. Forvaltningsloven er generell og favner svært mange rettsområder, og det er forståelig at ikke alle relevante lover kan nevnes. På den annen side tror vi at en endring av forvaltningsloven § 34 kan slå forskjellig ut fra et rettsområde til et annet. Det er derfor en utfordring at høringsnotatet ikke omtaler kort hvilke virkninger departementet ser for seg at den foreslåtte endringen vil ha for klagebehandling etter de tre nevnte lovene. Vi forstår forslaget slik at det ikke er intensjonen at det skal bli lettere å få dispensasjon fra arealplaner, jf. plan- og bygningsloven (Pbl.) § 19-2. Vi er likevel av den oppfatning at dette kan bli en praktisk konsekvens, da mange av de vurderingene som ligger til grunn for vedtak etter plan- og bygningsloven er skjønnspreget. Det vil i tilfelle undergrave deler av det arbeidet som blir gjort ved utarbeidelsen av arealplaner, herunder Fylkesmannens oppgave med å påse at viktige nasjonale hensyn blir ivaretatt. 

Det at Fylkesmannen er klageinstans over enkeltvedtak fattet med hjemmel i de tre ovenfor nevnte lover, gir staten instruksjons- og styringsadgang overfor kommunene. Denne instruksjons- og styringsadgangen, mener vi vil bli svekket dersom det skal legges ytterligere begrensninger på statlig klageinstans adgang til å overprøve kommunens frie skjønn. Det er uheldig i lys av vår oppgave knyttet til å påse at kommunene tar hensyn til viktige regionale og nasjonale hensyn i både planlegging og behandling av konkrete bygge- og dispensasjonssøknader. 

Gjennom nasjonal jordvernstrategi har Regjeringen signalisert et ønske om styrking av jordvernet. Forvaltningsloven § 34 andre ledd legger allerede i dag klare føringer for vektlegging av kommunalt selvstyre. Vi ser at nettopp den føringen som gjelder i dag, medfører at relativt få kommunale vedtak blir overprøvd/omgjort. Fylkesmannen erfarer at flere kommuner har en tendens til å prioritere lokale hensyn fremfor jordvern. Lovendringen vil etter vår vurdering derfor kunne gi en ytterligere begrensning i statlig klageinstans adgang til å påse at viktige nasjonale hensyn ivaretas. 

Vi mener at dagens § 34 andre ledd, samt praktiseringen av denne, gir en fornuftig balanse mellom statens adgang til å overprøve kommunens frie skjønn, og øvrige momenter som gjør seg gjeldende i en klagebehandling. Et alternativ kan likevel være å angi rammene for prøvingskompetansen i den enkelte særlov. I det minste bør dette gjøres i de sentrale særlovene. Etter jordloven og plan- og bygningsloven vil det eksempelvis være stor forskjell på sakens betydning. Den kan være lokal, regional eller nasjonal. For saker som kun har lokal betydning kan klageinstansens kompetanse gjerne begrenses til å prøve lovligheten av kommunens vedtak, herunder saksbehandlingen. For saker hvor nasjonale hensyn gjør seg gjeldende, eksempelvis jordvern, kan det imidlertid være grunn til å prøve hensiktsmessighets-skjønnet.

Det sentrale i denne sammenheng er uansett hvordan lovgiver i for- og etterarbeider definerer skillet mellom rettsanvendelsesskjønn, som kan prøves fullt ut, og fritt skjønn, med begrenset prøving. I nylig høring om forslag til endringer i dispensasjonsbestemmelsen i plan- og bygningsloven, ga departementet signaler om at man ønsker å utvide rammen for hva som her er fritt skjønn. En slik utvikling anser vi problematisk. Vi forutsetter likevel at departementet legger til grunn den i høringsnotatet siterte Trallfa-dommen; «Hva som er relevante og saklige grunner etter hjemmelsloven, beror på en lovtolkning og kan etterprøves…».

Tvisteløsningsmekanisme for rettslige tvister mellom stat og kommune 

Fylkesmannen er i utgangspunktet skeptisk til lovforslaget på dette punkt, og kan i så måte slutte seg til det som uttrykkes i gjeldende juridisk teori, jf. her det i høringsnotat siterte fra «Kommunalrett» av professor Jan F. Bernt («et hus bør ikke være i strid med seg selv».) 

I notatet på s. 19 er det lagt til grunn at tvisteløsningsmekanismen blant annet vil bidra til å verne det kommunale selvstyret. Dette kan ikke være riktig siden domstolen ikke kan prøve det frie skjønn. Dette betyr at domstolen heller ikke er egnet til å prøve om statlig instans har lagt tilstrekkelig vekt på det kommunale selvstyret, i tilfeller hvor statlig instans overprøver kommunalt skjønn og prøvingen deretter blir gjenstand for tvisteløsning. Sånn sett følges ikke formålet om å styrke det kommunale selvstyret (kommunens skjønnsutøvelse) opp med noen egnet og uavhengig håndhevelsesmekanisme. 

Etter vår mening er det først og fremst rettsanvendelsen kommunene kan antas å ha behov for å få prøvd, men vi er enig i at det ikke er tungtveiende hensyn som tilsier at domstolenes kompetanse generelt skal begrenses til rettsanvendelsen. Den konkrete rettsanvendelsen må jo ofte knyttes til et faktagrunnlag. Dette reiser imidlertid et spørsmål om overføringsverdien av domstolens avgjørelse. 

Innføring av en tvisteløsningsmekanisme vil i noen tilfeller medføre at det går lengre tid før et vedtak blir endelig. Dette kan i noen tilfeller gå ut over innbyggerne. Fylkesmannen har i dag en rolle som rettssikkerhetsgarantist for befolkningen i det at vi kan overprøve kommunale vedtak som ikke er gjort til gunst for innbyggerne og kan vurderes til å være lovstridig. Denne rollen kan svekkes ved at det innføres en tvisteløsningsmekanisme for rettslige tvister mellom stat og kommune. 

Tvisteløsning i innsigelsessaker 

I følge forslaget kan en kommune reise «søksmål om gyldigheten av innsigelse etter plan- og bygningsloven § 5-4 og avgjørelse etter § 5-6 om innsigelsen skal tas til følge». 

Departementet legger i notatet til grunn at en regulering av når i prosessen en kommune kan reise søksmål ikke er hensiktsmessig. Fylkesmannen savner en utredning av dette standpunktet. Det er ikke vurdert hvordan søksmålskompetansen kan slå ut for samarbeidsklimaet mellom stat og kommune før mekling, eller hvordan effektiviteten i planprosessene vil bli påvirket. 

For å unngå konflikt, redusere innsigelser og effektivisere planprosessene er tidlig og samordnet dialog mellom kommunene, statlige myndigheter og fylkeskommunen vektlagt som en del av forsøket med Samordning av statlige innsigelser til kommunale planer i Oppland. Formålet er å se samlet på kommunens utviklingsbehov og mulige konflikter med nasjonale/viktige regionale interesser, for å kunne vurdere løsninger tidlig. Utgangspunktet for å få til gode prosesser er etter vår vurdering at partene har felles forståelse for det overordna planoppdraget og gjensidig tillit og respekt for hverandres roller. 

Vi er bekymret for virkningen forslaget kan få for plansamarbeidet generelt og for kontakten mellom kommunene og staten spesielt. Vi ser også at planprosessene kan bli unødvendig kompliserte og at planbehandlingen fram til planvedtak vil bli forlenget. Dersom det skal gis søksmålskompetanse på slike prosessledende beslutninger, som er godt innarbeidet og hvor regjeringen selv har startet forsøk for å få til bedre prosess, bør dette utredes svært nøye. Å tillate domstolprosess over en prosessledende beslutning virker byråkratiserende og tidkrevende, selve innsigelsen kan kommunen uansett gå videre til departementet med. Der kommunen velger å reise sak for domstolene om innsigelse vil det bli en ekstra saksgang, både ressurs- og tidsmessig. 

Gjennom innsigelsesforsøket er det økt fokus på Fylkesmannen som samordningsmyndighet med mulighet til å avskjære innsigelser som ikke oppfyller kravene i §§ 5-4 og 5-5. Fylkesmannen mener at effektivitet i plansakene er avhengig av godt samarbeidsklima før mekling for å finne best mulig løsninger på arealkonflikter. Vi vil i tillegg påpeke at tvisten på dette stadiet sjeldent er av rettslig art, og stiller derfor spørsmål ved hva domstolen eventuelt skal prøve på dette stadiet av prosessen. 

Vi mener etter dette at mulighet til en slik rettslig prosess bør vente til etter at saken er avgjort i departementet. Både prosessen og avgjørelsens innhold vil da kunne prøves. De fleste innsigelsessaker blir som departementet peker på løst tidlig i planprosessen. Av de ca. 2000-2500 planer som vedtas hvert år, behandles bare 20-30 saker i departementet. Dette kan tyde på at kommunene ikke ser behov for å ta mange saker ut av fylket. Dette betyr at det vil bli svært lavt saksomfang og lave kostnader, samtidig som at kommunen kan få endelige avgjørelser prøvd av et uavhengig organ. 

Hvilke deler av en innsigelse skal kunne prøves

Dersom det først skal tillates domstolsprøving av innsigelser ser Fylkesmannen ikke noe grunn til at prøving av pbl. § 5-4 fjerde ledd skal utelates. Det gjelder altså prøving av om planforslaget er i strid med bestemmelser i loven, forskrift, statlig planretningslinje, statlig eller regional planbestemmelse, eller overordnet plan. 

I den oppsummerende delen er det kun foreslått ett alternativ til ny pbl. § 5-7, men det diskuteres flere løsninger i notatet, dette får lovforslaget til å fremstå som mangelfullt. De andre alternativene framstår ikke som reelle når kun ett forslag fremmes. Det er som departementet påpeker, noen lovtekniske spørsmål hvordan dette best kan formuleres. Dette bør eventuelt løses i tvisteloven. 

Lovfesting av en skjerpet begrunnelsesplikt

Det foreslås endring i pbl. § 5-4 om at innsigelser skal begrunnes «og være forankret i vedtatte nasjonale eller regionale mål, rammer og retningslinjer». Lovforslaget framstår som kodifisering av gjeldende rett, på grunn av rundskriv H-2/14 om retningslinjer for innsigelser. Vi har derfor i utgangspunktet ikke merknader til det departementet ønsker å ta inn i bestemmelsen. Vi frarår likevel at bestemmelsen endres slik høringsnotatet legger opp til, ordlyden fører til at rettstilstanden for andre innsigelsesmyndigheter enn de statlige vil være uklar, eventuelt svekket. Det ser ut til at departementets konklusjoner i notatet ikke samsvarer med forslag til bestemmelser. 

Domstolene som tvisteløsningsmekanisme

Departementet ber høringsinstansen om tilbakemelding på hvilket av alternativene som synes best av domstolene eller avtalebasert nemnd. For å kunne avgjøre dette spørsmålet kreves det en utredning av hvorvidt denne type sak er egnet for domstolsbehandling.

Den beste løsningen vil være at domstolene kan prøve det endelige planvedtaket etter endelig behandling hos departementet. Dette vil sikre at kun de viktigste sakene blir prøvd, og samfunnet unngår mer fordyrende og byråkratiserte planprosesser.

Avtalebasert nemnd som tvisteløsningsmekanisme

Fylkesmannen er enig med departementet i at det bør kreves gode grunner for å opprette nye organer hvis det allerede er alternativer som kan benyttes. Vi kan ikke se at dette er godt nok utredet slik forslaget framstår i høringsnotatet. Nye nemndsløsninger er kostbare, både det faglige og økonomiske aspektet ved en slik nemnd bør konsekvensutredes.

Dersom tvisteløsningsmuligheten mellom stat og kommune begrenses til avgjorte saker i departementet, slik Fylkesmannen i Oppland foreslår, kan disse sakene vanskelig gi bredt nok grunnlag for ei nemnd. Dersom den ytterligere prøvingen av plansakene skal ha noe for seg, må det være en reell domstolsprøving.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Departementet legger til grunn at det er liten grunn til å anta at forslagene på generelt grunnlag vil medføre en vesentlig økt ressursbruk for statlige etater. Fylkesmannen kan ikke si seg enig i dette. Slik det er i dag, kan private fremme søksmål mot staten. Selv om disse sakene i hovedsak føres av Regjeringsadvokaten, må ansatte hos Fylkesmannen forberede seg og være tilstede i retten som partsrepresentant. Antall saker til retten vil øke med departementets forslag, og dertil større ressursbruk i disse sakene for Fylkesmannen. Det er imidlertid vanskelig å si noe konkret om konsekvensene på grunn av usikkerhet rundt antall saker som vil bringes inn for domstolene.

 

Med hilsen 

 

Sigurd Tremoen                                                                  Asbjørn Lund

                                                                                           avdelingsdirektør