Forsiden

Høringssvar fra Fylkesmannen i Sogn og Fjordane

Høyringsfråsegn - avgrensing av statleg klageinstans sitt høve til å overprøva det frie skjønet i kommunane og etablering av tvisteløysingsmekanisme for rettslege tvistar mellom stat og kommune mv.

Dato: 26.04.2016

Svartype: Med merknad

Sakshandsamar: Gunnar O. Hæreid

Vår dato

Vår referanse

Telefon:  57643002

26.04.2016

2016/457 - 008

E-post: gunnar.haereid@fylkesmannen.no

Dykkar dato

Dykkar referanse

 

27.01.2016

16/148-1

 

Kommunal- og moderniseringsdepartementet 

Pb 8112 Dep

0032  OSLO

 

 

 

 

 

Høyringsfråsegn – avgrensing av statleg klageinstans sitt høve til å overprøva det frie skjønet i kommunane og etablering av tvisteløysingsmekanisme for rettslege tvistar mellom stat og kommune mv.

 

Innleiing

Me viser til høyringsnotat 27.01.2016, med frist til 27.01.2016 med å kommentera framlegget.

 

Oppsummert har Fylkesmannen i Sogn og Fjordane desse merknadene til framlegget:

 

  1. Fylkesmannen har ikkje noko eige syn på spørsmålet om kor omfattande det frie skjønet til kommunane bør prøvast av den statlege klageinstansen, men det er viktig å få fram at det er sjeldan klagesaker reiser spørsmål om fritt skjøn for kommunane.

 

  1. Fylkesmannen meiner det er eit politisk spørsmål om det skal innførast ein tvisteløysingsmekanisme for kommunar som er usamde i ei statleg klageavgjerd, der det må gjerast ei avveging mellom behovet og omsynet til det kommunale sjølvstyret på den eine sida, og omsynet til dei private partane og ressursbruk for domstolane, staten og kommunane på andre sida. Fylkesmannen meiner særskilt at omsynet til dei private partane er for lite teke i vare i framlegget. Dei private partane bør vernast ved at det vert innført ein tidsfrist på tre månader for eventuelle søksmål frå kommunen mot staten, og at fri sakførsel bør vurderast på einskilde saksområde. Dernest bør det vurderast nøyare om retten til å nytta tvisteløysingmekanismen bør gjelda på velferdsområda, ettersom ei domstolsavgjerd til fordel for kommunen truleg vil påverka rettane til den private parten framover i tid. Me meiner dessutan at det bør vurderast å gjera skriftleg handsaming i domstolane til hovudregel, dersom tvisteløysingsmekanismen vert innført.

 

  1. Fylkesmannen går mot framlegget til å innføra ein tvisteløysingsmekanisme mot motsegner («innsigelser»). Det vil vera eit særsyn og ei avsporing i det norske forvaltningssystemet å ha ei særskilt prøving av ei prosessleiande avgjerd, på eit stadium der både kommunen og staten bør bruka kreftene på å koma fram til ei løysing begge kan leva med. Dernest bør det aktuelle fagdepartementet for plansaker som tek endeleg avgjerd, vera fullt i stand til å vurdera om motsegna er innanfor rammene i plan- og bygningslova. Til slutt bør vera tilstrekkeleg dersom kommunen kan få prøvd den endelege avgjerda ved hjelp av ein tvisteløysingsmekanisme. Me kan heller ikkje sjå at det er dokumentert noko behov for å innføra ein tvisteløysingsmekanisme på motsegnsstadiet.

 

Stor vekt på omsynet til det kommunale sjølvstyret i prøvinga av det frie skjønet til kommunane

Hovudregelen

Først må me nemna at det etter vårt syn er relativt sjeldan at fylkesmennene har til overprøving reine tilfelle av fritt kommunalt skjøn. Siste tiåra har det vore ein klar tendens til å lovfesta individuelle rettar, medan skjønsrommet til kommunane og forvaltninga elles, har vorte minska. Dette gjeld særleg på velferdsområda.

 

Likevel høyrer me frå tid til anna kritikk om at fylkesmennene overprøver det kommunale sjølvstyret for mykje og for ofte. Etter vårt syn gjeld dette oftast i avgjerder som er underlagde eit lovbunde skjøn, der fylkesmennene verken har plikt eller rett til å leggja vekt på synet til kommunen. Framlegget i høyringsnotatet gjer ingen endringar på korleis klageinstansen skal vurdera lovbunde skjøn.

 

Illustrerande er ei undersøking initiert av KS frå 2013, der 41 prosent av dei kommunale leiarane svara at omgjering og oppheving av kommunale avgjerder oftast skjer på grunnlag av feil i skjønsutøving, medan 14 prosent av leiarane hjå fylkesmennene meiner det same.[1] Av rapporten same avsnitt går også fram:

 

«Klagesaksundersøkelsen viser at overprøvingen i svært liten grad gjelder «fritt skjønn», og den legger seg dermed nærmere opp mot fylkesmannsembetenes oppfatning. Dette kan nok illustrere problemet som følger med at fylkesmannen ikke angir klart nok om prøvingen gjelder lovlighet eller fritt skjønn i klagesaken.»

 

 

Eit område der det ofte kjem kritikk mot fylkesmennene, er dispensasjon frå arealplanar eller andre føresegner i plan- og bygningssaker. Som høyringsnotatet nemner, kom Høgsterett i Trallfa-dommen i Rt-2007-257 (sagt 15.02.2007) til at dispensasjon var eit spørsmål om fritt skjøn. Då vart rettstilstanden fastlagt slik at fylkesmennene skulle leggja vekt på synet til kommunen. Men då den nye plan- og bygningslova vart vedteken 27.06.2008 (i kraft 01.07.2009), var det i førearbeida uttrykkjeleg slege fast at dei to grunnleggjande vilkåra (at fordelane er klart større enn ulempene og at omsyna bak planen eller lova ikkje vert sett vesentleg til sides) var rettsbruksskjøn. Dette medførte at først når begge dei to vilkåra er oppfylte, har kommunen fritt skjøn til å gje dispensasjon eller ikkje. Fylkesmennene har mange klagesaker om dispensasjon etter plan- og bygningslova. I så å seia alle klagesakene er einaste spørsmålet om vilkåra i lova for å gje dispensasjon, er oppfylte. Fritt skjøn er nesten aldri tema. Likevel er dette eit område der det ofte, med urette, vert sett fram skuldingar mot fylkesmennene om at dei går for langt i å overprøva skjønet til kommunane.

 

I plan- og bygningsretten er det viktigaste området for fritt skjøn, vedtaking av kommunale planar, til dømes kommuneplan eller reguleringsplan. Så lenge ingen nasjonale eller vesentlege regionale interesser gjer at staten eller fylkeskommunen har lagt ned motsegn («innsigelse»), er det kommunale skjønsrommet stort. Her er det nærast utenkjeleg at fylkesmennene skal overprøva det frie skjønet og blanda seg inn i den konkrete arealbruken kommunen ønskjer for eit område.

 

Likevel vert det altså frå tid til annan reist kritikk mot fylkesmennene for at dei overprøver kommunalt fritt skjøn i for stor grad. Oftast handlar skuldingane om saker der fylkesmennene meiner kommunen har tolka lova feil, slik at det ikkje er rom for fritt skjøn.

 

Ut frå dette er det lite problematisk å endra terskelen for statleg overprøving av det frie skjønet til kommunane. Det er eit politisk spørsmål kva terskelen skal vera, og Fylkesmannen i Sogn og Fjordane har ikkje noko eige syn på dette. Men det er ei pedagogisk utfordring både fylkesmennene og dei ulike fagdepartementa må møta, at mange har eit feil bilete av kva rettsreglar som er underlagde det frie skjønet til kommunane. Me vil utforda Kommunal- og regionaldepartementet i samband med lovarbeidet til å laga ei oversikt over dei praktisk viktigaste kommunale avgjerdene som er underlagde fritt skjøn. Dersom departementet ønskjer det, kan me medverka til dette.

 

Me sluttar oss elles til at synet i høyringsnotatet om at kva rett klageinstansen har til å prøva rettsbruken, sakshandsaming og faktum ikkje vert påverka, og heller ikkje om skjønsutøvinga inneber misbruk av mynde.

 

Einskilde unntak etter velferdslovgjevinga

Fylkesmannen er samd i at det for avgjerder etter velferdslovgjevinga er meir framandt å leggja stor vekt på omsynet til det kommunale sjølvstyret ved prøving av det frie skjønet. Men Fylkesmannen åtvarar mot den løysingane høyringsutkastet legg opp til, at det for einskilde lovføresegner skal gjelda den «gamle» norma for prøving, der klageinstansen berre «legg vekt» på omsynet til det frie skjønet. Det skapar eit uryddig bilete i samspelet mellom stat og kommune dersom det er ulike tersklar for ulike vedtak. Unntaket høyringsnotatet legg opp til, viser kanskje heller at fritt skjøn ikkje alltid er godt eigna på områda for velferdslovgjevinga, eller at dei konkrete rammene for skjønsutøvinga bør definerast klarare i den aktuelle lova.

 

Grunngjevingsplikt

Fylkesmannen sluttar seg til at det kan vera fornuftig å stilla særskilte krav til grunngjevinga, for å visa at klageinstansen har lagt stor vekt på omsynet til det kommunale sjølvstyret ved prøving av det frie skjønet. Me må likevel be departementet presisera at dersom dette vert utegløymt, vil det vera ein sakshandsamingsfeil som ikkje utan vidare føra til at eit vedtak er ugyldig. Det må gjerast ei vanleg vurdering etter prinsippet i forvaltningslova § 41, der det sentrale spørsmålet er om feilen kan ha påverka innhaldet i vedtaket.

 

 

Tvisteløysingsmekanisme for rettslege tvistar mellom stat og kommune

Framlegget om at tvisteløysingorgan skal innførast

Fylkesmannen meiner det først og fremst er eit politisk spørsmål om det skal etablerast ein tvisteløysingmekanisme for rettslege tvistar mellom kommune og stat. Som høyringsnotatet viser, er dei negative konsekvensane av ein tvisteløysingmekanisme både at omsyna til privatpersonar vert svekte, at domstolane får meir arbeid og ikkje minst at stat og kommune brukar tid og krefter på ein rettstvist, i staden for å skapa gode tenester. Fordelane er at det kommunale sjølvstyret vert styrkt om kommunane får høve til å utfordra statlege vedtak, og at feil vedtak enklare kan rettast opp.

 

Først må me nemna at høyringsnotatet ikkje går inn på den forma for uformell prøving av statlege vedtak som vert praktisert i dag. Kanskje er det ikkje så vanleg, men det hender frå tid til anna at ein kommunen ber overordna forvaltningsorgan, som regel eit departement, om å gjera om vedtaket frå den statlege klageinstansen, som i praksis er fylkesmennene. Og stundom gjer departementet om vedtaket frå fylkesmannen etter ein slik førespurnad. Men kommunane har ikkje nokon rett til å be overordna forvaltningsorgan om ny vurdering av ei sak, og det er altså framleis eit statleg organ som har siste ordet dersom denne uformelle ordninga vert nytta.

 

Dernest må fylkesmannen streka under at i dei aller fleste sakene der ein statleg instans overprøver eit kommunalt vedtak, skjer dette til fordel for ein privat part. Å innføra ein tvisteløysingsmekanisme vil kunna slå hardt ut for private partar dersom kommunen får medhald i ein tvist. Vidare må det ikkje underslåast at vissa om at kommunen vurderer å gå til søksmål om eit statleg vedtak, og at ein søksmålsprosess kan dra ut i tid, eventuelt med ankar og prøving i høgare rett, i seg sjølv er ei belastning for den private parten som nyter godt av at eit statleg vedtak endrar vedtaket frå kommunen.

 

Etter vårt syn må denne belastninga gjerast så liten som mogleg. Me meiner difor at dersom det skal vedtakast ein tvisteløysingsmekanisme mellom stat og kommune, må det også vedtakast ein tidsfrist for å nytta denne. Det seier seg sjølv at det er lite fornuftig at eit vedtak etter lengre tid skal kunna utfordrast av ein kommune. Kanskje er ikkje faren stor for at kommunen vil lata det gå ei stund før søksmålet kjem, men eit praktisk tenkjeleg tilfelle er at ei ny politisk samansetjing etter val, gjer at eit fleirtal ønskjer å gå til søksmål der det gamle kommunestyret sa nei. I verste fall går det fleire år mellom vedtaket og søksmålet, slik me frå tid til anna ser ved søksmål frå private om statlege vedtak. Ein privat part lir direkte skade dersom søksmålet fører fram, men også klar indirekte skade av uvissa og ventinga som oppstår i ein rettsprosess, dersom søksmålet ikkje fører fram.

 

Omsynet til dei private bør takast i vare med ein kort tidsfrist for å ta ut søksmål. Likevel må fristen vera så lang at kommunen får rimeleg høve til å områ seg. Etter vårt syn bør ikkje fristen vera lengre enn tre månader frå endeleg vedtak i klageinstansen.

 

Domstolane som tvisteløysingsmekanisme

Fylkesmannen sluttar seg til framlegget i høyringsnotatet om at det er domstolane som bør vera tvisteløysingsmekanismen.

 

Av omsyn til å unngå at kommunen og staten brukar for mykje tid og ressursar på prosessen, meiner Fylkesmannen at det bør vurderast å gjera skriftleg handsaming til hovudregel for tvistar der kommunen går til søksmål mot eit statleg vedtak, jf. den valfrie regelen i tvistelova § 9-9 andre ledd. Nesten utan unntak er avgjerdene frå klageinstansane som er aktuelle å fremja for tvisteløysing, avgjerder som er tekne etter skriftleg handsaming i kommunen og i den statlege klageinstansen, eventuelt med eit innslag av synfaring eller eit einskilt møte med den private parten. Sjølv om den norske rettstradisjonen har munnleg handsaming som hovudregel, er behovet for munnleg prosess neppe like stort i tvistar mellom stat og kommune. I dei landa der det er forvaltningsdomstolar som prøver søksmål frå kommunane mot staten, er hovudregelen skriftleg handsaming.

 

 

 

Rett til å tre inn i saka som part eller partshjelpar

Fylkesmannen sluttar seg i hovudsak til vurderingane om å lata den private parten tre inn som part eller partshjelpar. Likevel må me peika på at den økonomiske situasjonen til ein privat part ofte vil gjera det umogleg å tre inn. Kanskje bør det vurderast eit tilbod om fri sakførsel på nærare vilkår, for å ta i vare interessene til den private parten. Det er viktig å ha i bakhovudet at i den typiske forvaltningssaka der ein statleg klageinstans overprøver eit kommunalt vedtak, er den private parten ei vanleg kvinne eller mann, som ikkje har nemneverdige midlar å bruka på ein rettsleg prosess.

 

Forbod mot å gjera om einskilde vedtak sjølv om domstolane kjenner vedtaket ugyldig

Fylkesmannen stør intensjonen i høyringsnotatet om at visse vedtak er så knytte til velferdstenester for private, at dei ikkje bør kunna gjerast om sjølv dersom ein domstol har kjent vedtaket til klageinstansen ugyldig. Ut frå dette stør Fylkesmannen eit forbod mot å gjera om vedtak på dei områda høyringsnotatet nemner.

 

Men Fylkesmannen vil stilla spørsmål om dette er nok. På mange av velferdsområda gjeld vedtaka periodiske ytingar som anten går for ei fastsett tid, eller til dei blir endra ved nytt vedtak. Dersom kommunen når fram og får kjent ugyldig eit vedtak om ei periodisk yting, er det opplagt at dette vil påverka fastsetjinga av den periodiske ytinga i nye vedtak framover i tid. Sjølv med det føreslegne forbodet mot å gjera om vedtak om grunnleggjande velferdstenester, vil altså framlegget om å etablera ein tvisteløysingmekanisme sterkt kunna påverka rettane til svake private partar på ein negativ måte. Ein måte å unngå dette på, vil vera å heilt gjera unntak frå kommunen sin rett til å gå til søksmål mot statlege vedtak på desse områda. I alle fall bør det særskilt vurderast ordningar for fri sakførsel for den private parten på desse områda. 

 

Erstatning

Dersom eit statleg vedtak vert kjent ugyldig etter søksmål frå ein kommune, er det ikkje urimeleg at kommunen også får høve til å krevja erstatning. Det bør i så fall presiserast i førearbeida at dei allmenne vilkåra for erstatning må vera oppfylte, og at det ikkje gjeld noko objektivt ansvar.[2]

 

Dersom det er meininga at kommunane ikkje skal ha rett til å krevja erstatning på saksområde der det er forbod mot å gjera om vedtaket, bør dette presiserast uttrykkjeleg i lova.

 

Tvisteløysing i motsegnssaker

Framlegget om særskilt høve til å prøva ei motsegn

Fylkesmannen har vanskar med å sjå behovet for å ha ei særleg tvisteløysingsmekanisme for motsegner. Det vil vera eit særsyn i norsk forvaltningsrett at ei prosessleiande avgjerd skal kunna prøvast rettsleg. Dessutan meiner me at eit eventuelt søksmål vil vera ei avsporing av ein prosess der både kommunen og staten på bør vera oppteken av å finna ei balansert løysing som tek i vare fleire sider av ei sak. Å innføra ein tvisteløysingmekanisme på dette stadiet, vil kunna undergrava meklingsinstituttet, og det legg til rette for ein prosess som gjer at det vil ta endå meir tid å få endeleg avgjerd i plansaker. Dernest må me peika på at fagdepartementet for plansaker, som tek endeleg avgjerd i motsegnssaker, må vera godt kompetent til å vurdera om ei motsegn er teken ut i samsvar med rammene i plan- og bygningslova. Dersom kommunen skulle vera usamd med den endelege avgjerda i departementet, vil det vera betre at kommunen får høve til å ta ut søksmål mot denne, enn mot sjølve motsegna på eit relativt tidleg stadium av ei plansak.

 

Høyringsnotatet har ikkje gjort greie for om det er eit reelt problem at motsegner vert lagde ned utan at rammene i plan- og bygningslova er følgde, og me etterlyser tal for kor mange saker dette er eit problem i.

 

Me klarar ikkje å sjå at behovet for ein særskilt søksmålsrett mot ei motsegn som ei prosessleiande avgjerd i ei plansak, er grunngjeve i høyringsnotatet. Vår erfaring som meklar i saker der statlege organ har reist motsegn, er at det nesten aldri vert reist spørsmål til legitimiteten av ei motsegn.

 

Dersom det likevel skal innførast ei ordning med rettsleg prøving av motsegner, bør den minst omfattande rettslege prøvinga veljast, alternativ A. Motsegner vert lagde ned etter faglege vurderingar frå rette styresmakt, og domstolane er lite eigna til å gå djupt inn i desse, slik høyringsnotatet nemner. Når utgangspunktet i høyringsnotatet er at tvisteløysingsorganet bør vera tilbakehalden med å prøva faglege vurderingar ved det mest omfattande framlegget, alternativ B, er det vanskeleg å sjå at hovudprinsippet likevel skal vera full prøving.

 

Tvisteløysingsorgan ved prøving av motsegner

Fylkesmannen peikar på at det er fagdepartementet for plansaker som i dagens ordning er ansvarleg for å sjå til at ei motsegn er fremja i samsvar med rammene i plan- og bygningslova. Dersom dei prosessleiande avgjerdene om å fremja motsegner skal prøvast særskilt, vil neppe ei særskilt nemnd ha naudsynt legitimitet i systemet, og det vert i så fall oppretta endå eit avvik frå forvaltningssystemet. Difor meiner Fylkesmannen at dersom det først skal innførast ein tvisteløysingmekanisme for motsegner, bør domstolane vera organet som avgjer.

 

Økonomiske og administrative konsekvensar

Høyringsnotatet legg til grunn at økonomiske konsekvensar av å opprette ei tvisteløysingsordning, etatar må løysast innanfor gjeldande rammer for domstolane, kommunane og statlege. Fylkesmannen er sjølvsagt samd i dette. Fylkesmannen vil likevel peika på at sjølv om det no er uklart kor mykje meirarbeid tvisteløysingsordninga vil føra til, må det vera på det reine at det vil bli meirarbeid å vurdera og eventuelt ta ut og handtera ein rettsleg prosess, som ikkje er produktivt for nokon av partane. For det offentlege samla, vil altså produksjonen av gode tenester for innbyggjarane gå tilsvarande ned, for kvar ressurs som vert brukt på tvisteløysing. Vonleg vil dei ulike aktørane saman finna gode løysingar for å unngå for mange og for store tvistar.

 

Fylkesmannen legg til at me meiner at rettane til private partar bør takast i vare betre dersom det vert innført ei tvisteløysingmekanisme for tvistar mellom kommune og stat, og at fri sakførsel for private bør vurderast, særleg på velferdsområda. I så fall vil det få økonomiske konsekvensar.

 

Fylkesmannen legg til grunn at Regjeringsadvokaten vil vera prosessfullmektig og rådgjevar i rettstvistar mot staten frå kommunar, på lik linje med andre rettstvistar mot staten. Me legg til grunn at Regjeringsadvokaten får ressursar til å handtera ei sannsynleg auka saksmengd.

 

Med helsing

 

Gunnar O. Hæreid

Anne Kristin Eitungjerde

ass. fylkesmann

juridisk sjef

 

Brevet er godkjent elektronisk og har difor ikkje underskrift.

 

[1] Avsnitt 9.5 i 2013:002 Forsvinner det kommunale selvstyret i statlig klagebehandling? Institutt for samfunnsforskning, KS og Kommunal- og regionaldepartementet.

[2] Jf. til dømes høgsterettsdommane i Rt. 2012 s. 146, Rt. 2010 s. 291, Rt. 2009 s. 1237 og Rt. 2008 s.184.