Forsiden

Høringssvar fra Oslo kommune

Høringsuttalelse fra Oslo kommune

Dato: 12.05.2016

Svartype: Med merknad

Byrådet i Oslo fattet den 12.05.2016 følgende vedtak:

 

Byrådet i Oslo avgir på delegert fullmakt følgende høringsuttalelse til forslag om begrensning i statlig klageinstans adgang til å overprøve kommunens utøvelse av det frie skjønn og etablering av en tvisteløsningsmekanisme for rettslige tvister mellom stat og kommune:

 

Til høringsnotatet pkt. 2 Begrensning i statlig klageinstans adgang til å overprøve kommunens utøvelse av det frie skjønn

 

Oslo kommune støtter departementets forslag og begrunnelse for å begrense statlig klageinstans overprøvingsadgang. Det kommunale selvstyret og kommunenes selvstendige stilling overfor staten tilsier at statsforvaltningen må utvise forsiktighet når kommunale vedtak prøves. Kommunene har lokalkunnskapen og nærheten til kommunens innbyggere, og dermed de beste forutsetningene for å utvikle tjenestetilbud og foreta prioriteringer innenfor lovenes rammer basert på lokale behov og forutsetninger. Dette gir igjen grunnlag for å fatte riktige vedtak som er godt tilpasset den enkelte innbygger.

 

Oslo kommune er videre enig i at det, i de tilfeller hvor statlig klageinstans overprøver kommunens skjønnsutøvelse, innføres en særskilt plikt til å begrunne hvordan hensynet til det kommunale selvstyret er avveid mot andre hensyn i en konkret sak. En skjerpet begrunnelsesplikt samtidig med innføring av begrensning i prøvingsadgangen vil, som departementet uttaler, bidra til økt bevissthet og etterlevelse av de nye krav hos klageinstansen.

 

Oslo kommune ser imidlertid også at det kan være gode grunner for å gå lenger enn departementets forslag. I og med at det i fritt skjønn-tilfellene er snakk om valg mellom ulike lovlige alternativer, og ofte tildeling av goder utover det borgerne har krav på, kan man stille spørsmål ved om det overhodet burde være adgang til å overprøve kommunenes skjønnsutøvelse utover den adgang som følger av myndighetsmisbrukslæren. Overprøving av fakta, rettsanvendelse og om det har skjedd myndighetsmisbruk, vil fullt ut ivareta borgernes rettsikkerhet. Vårt syn bygger på at kommunen ser behov for at kommunene får styring med fordeling av sine ressurser i enda større grad enn det departementets forslag legger opp til. Kommunens styring begrenses ikke bare av klageinstansens vedtak i hver enkelt klagesak, idet praksis i enkeltsaker også skaper presedens som kommunen må forholde seg til i fremtidige vedtak.

 

Oslo kommune har merket seg at det ikke foreslås å endre lover innenfor velferdssektoren med en særskilt terskel for overprøving, og støtter dette. Når det gjelder pasient- og brukerrettighetsloven § 7-6, som i dag skiller mellom klageinstansens prøvingsintensitet for vedtak om helsetjenester (hvor klageinstansen skal «legge vekt» på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av det frie skjønn) og øvrige kommunale vedtak (hvor klageinstansen skal «legge stor vekt» på dette hensynet), forstår kommunen det slik at departementets forslag til endring av forvaltningsloven § 34 vil innebære en harmonering av klageinstansens prøving av de ulike vedtakstypene, selv om pasient- og brukerrettighetsloven § 7-6 ikke endres. Det kan i så fall virke kunstig å opprettholde skillet i nåværende ordlyd i § 7-6. Kommunen forutsetter videre at den særskilte plikten til begrunnelse der klageinstansen overprøver kommunens skjønnsutøvelse skal gjelde også for overprøving av vedtak i medhold av pasient- og brukerrettighetsloven.

 

Oslo kommune er uenig i forslaget om at begrensningen i overprøvingsadgangen til statlig klageinstans ikke skal gjelde i klagesaker etter opplæringsloven § 8-1 tredje ledd. Oslo kommune har et bredt opplæringstilbud som foresatte kan søke elevene inn til, forutsatt at eleven oppfyller vilkårene for inntak, og forutsatt at det finnes ledig kapasitet. Opplæringsloven gir ikke elevene en rett til å velge et annet skoletilbud enn «bostedsskolen», og Oslo kommune mener at kommunens valg med hensyn til å imøtekomme søknader om inntak på annen skole i stor grad bør være overlatt til kommunenes frie skjønn. Oslo kommune kan ikke se at departementets begrunnelse for at enkelte vedtak skal unntas fra innskrenkningene i klageinstansens prøvingsadgang er treffende for vedtak etter denne bestemmelsen.

 

Oslo kommune mener at den samme endringen i statlig klageinstans overprøvingsadgang som departementet foreslår tatt inn i forvaltningsloven § 34 annet ledd, også bør gjelde for klagebehandling etter barnevernloven § 6-6 Fylkesmannens kompetanse i klagesaker.

 

Til høringsnotatet pkt. 3 Tvisteløsningsmekanisme for rettslige tvister mellom stat og kommune

 

Oslo kommune støtter departementets forslag om at kommunene bør få adgang til å reise sak mot staten, også der hvor kommunen opptrer i egenskap av offentlig organ i en sak avgjort av et statlig organ. De grunnleggende hensynene som kommunalt selvstyre, og at kommunene ikke er underlagt alminnelig instruksadgang fra staten, vil gjelde tilsvarende her som ved prøvingsadgangen. Når en kommune og statlig forvaltning har ulik forståelse av et lovspørsmål, vil en kontroll i domstolen være viktig for å få avklaring av rettsspørsmålet og en riktig avgjørelse. Kommunen understreker særlig at slike rettslige avklaringer vil kunne ha stor betydning for kommunene utover den enkelte sak.

 

Kommunen er enig i forslaget om at det er de ordinære domstolene som skal behandle søksmål fra kommuner mot staten. Domstolene er uavhengige, har faglig kompetanse, og det er mer hensiktsmessig å benytte eksisterende ordning fremfor å etablere en ny, ukjent, alternativ tvisteløsningsmekanisme.

 

Oslo kommune slutter seg til at de sakstypene som er foreslått skal omfattes av den nye bestemmelsen i tvisteloven om søksmålsadgang. Departementet skriver at når det først åpnes for søksmålsadgang, bør den gjelde i de fleste typer saker. Oslo kommune er enig i dette, og stiller derfor spørsmål ved om det ikke også kan være andre sakstyper enn de som er positivt angitt, som kan tenkes omfattet? Departementets forslag til ny § 1-4A i tvisteloven, slik bestemmelsen er formulert, kan tenkes å gi grunnlag for en antitetisk tolkning, noe som i så fall vil kunne være uheldig. Kommunen foreslår at det vurderes å lage en bestemmelse som positivt angir de sakstyper/avgjørelser hvor kommunen ikke kan reise søksmål.

 

Hvis departementets forslag til utforming av tvisteloven § 1-4A opprettholdes, foreslår Oslo kommune at bestemmelsen får et tillegg som presiserer at den ikke griper inn i kommunenes alminnelige rett til å reise søksmål i medhold av tvisteloven § 1-3.

 

Departementet har for visse typer vedtak foreslått begrensninger i adgangen til å kunne omgjøre et vedtak til ugunst for borgeren selv om statlig klageinstans vedtak blir kjent ugyldig av domstolene. Oslo kommune ser at hensynet til forutsigbarhet for den som har fått innvilget en grunnleggende velferdstjeneste veier tungt. Kommunen går imidlertid imot absolutte forbud mot å kunne omgjøre vedtak til ugunst for en privat part etter en ugyldighetsdom. Dersom for eksempel statlig klageinstans gjennom et omgjøringsvedtak har pålagt en kommune å yte enn annen tjeneste, eller tjeneste av et annet omfang, enn det kommunen har vedtatt, og domstolen finner at omgjøringen er basert på feil lovforståelse, bør kommunen ha adgang til å vurdere om det ugyldige vedtaket skal omgjøres, også til ugunst for den private parten for fremtidige ytelser. Forutsigbarhetshensynet vil inngå som en selvfølgelig del av en slik vurdering i kommunen. Hensynet til kommunens andre brukere kan ha vært en del av vurdering om kommunen skulle ta ut søksmål. Dette taler for at det i hvert fall bør være adgang til å vurdere omgjøring av vedtak som er kjent ugyldig av domstolen i situasjoner hvor det er interessekonflikt mellom kommunens brukere. Oslo kommune mener at kommunen også her har de beste forutsetninger til å foreta de avveininger som er nødvendig, og at dette bør baseres på kommunens frie skjønn. Den private partens interesser vil være ivaretatt ved at omgjøringsvedtaket vil kunne påklages. Den private parten vil også kunne ivareta sine interesser gjennom adgangen til å tre inn som part eller partshjelper i det søksmål kommunen reiser mot staten om gyldigheten av klageinstansens vedtak.

 

Departementet foreslår at det skal være unntak fra den alminnelige adgang til å kreve erstatning på grunnlag av en ugyldighetsdom i de sakstypene som er foreslått omfattet av omgjøringsforbudet. Oslo kommune er uenig i dette. Hensynet til den private part som begrunner forslaget om omgjøringsforbud, vil ikke gjelde, da parten ikke blir berørt av et eventuelt erstatningskrav fra kommunen overfor statsforvaltningen. Dersom staten har påført en kommune utgifter gjennom et vedtak som er kjent ugyldig, vil det være prinsipielt riktig at kommunen skal kunne kreve erstatning fra staten også i disse sakstypene. Selv i de tilfellene det ikke er svært store beløp det er snakk om, er dette midler som kommunen kunne brukt til andre prioriterte formål innenfor begrensede ressurser.

 

Til høringsnotatet pkt. 4 Tvisteløsning i innsigelsessaker

 

Oslo kommune møter stadig forventinger om at reguleringsprosesser etter plan- og bygningsloven skal effektiviseres. Slike forventninger kommer både fra kommunen selv, utbyggere og fra statlig hold. Innsigelser fra statlige myndigheter, evt. andre kommuner, kan være med å forsinke denne prosessen betraktelig.

 

Som et første skritt på veien for et mer effektivt innsigelsesinstitutt og effektive planprosesser, mener Oslo kommune at det i hovedsak bør sørges for at antallet innsigelser reduseres, klargjøres ytterligere hva som er «vedtatte nasjonale eller regionale mål, rammer og retningslinjer» og at meklingen hos Fylkesmannen effektiviseres. Det er etter Oslo kommunes mening også av stor betydning, av hensyn til et langsiktig byutviklingsperspektiv og gode lokale løsninger, at innsigelser i hovedsak avgjøres lokalt, gjennom Fylkesmannens mekling. Meklingsordningen og muligheten for klage til departementet sikrer for det første at departementet, som lovutvikler, informeres og får innsikt i de uenighetene som oppstår knyttet til temaet. For det andre sikrer ordningen at tvistene/uenighetene løses av personer med kompetanse om og forståelse for de aktuelle fagtemaene.

 

Oslo kommune er likevel enig med departementet i at det i særskilte tilfeller kan være et behov for rettslig prøving, og er derfor positiv til forslaget om mulighet for å reise søksmål vedrørende innsigelse i særskilte tilfeller, men først etter en endelig beslutning fra departementet.

 

Uavhengig av om tvisteløsning skjer gjennom domstolsbehandling eller nemnd, vil det være avgjørende med effektiv saksbehandling, slik at ordningen ikke forsinker innsigelses- og reguleringsprosessen ytterligere. Oslo kommune er enig med departementet i at det er fordeler og ulemper med begge alternativene. Dersom domstolsbehandling velges, så må det legges opp til at sakene gis prioritet og behandles raskt.

 

Det er vanskelig å ta stilling til alternativet nemndsbehandling når det foreløpig er såpass uklart hvordan ordningen vil bli organisert. En forutsetning for at dette alternativet skal fungere godt, er at nemnda er sammensatt av personer med relevant og riktig fagkompetanse, ikke kun består av representanter fra staten, saksbehandlingstid, at nemndas avgjørelser blir bindendene og følges opp i det videre planarbeidet. Det er også viktig at nemnda ser på arealutvikling i den aktuelle kommunen i et langsiktig helhetsperspektiv. Dersom det etableres en nemndsordning, bør den opprettes som en prøveordning, f.eks. for 3 år. Det må også tas stilling til om nemndas beslutning kan påklages eller ankes til overordnet organ.

 

Etter en helhetsvurdering av de to alternativene, særlig med hensyn til effektivitet i innsigelse- og reguleringsprosesser, heller Oslo kommune i retning av en nemndsordning, forutsatt at denne gis byplanfaglig kompetanse og nok ressurser til rask behandling av saker.

 

Dersom det først skal være mulighet til å gå til søksmål om gyldigheten av en innsigelse, bør det være full prøvingsrett, dvs. departementets alternativ B. Grunnen er at det i Oslo i praksis ofte er to spørsmål rundt innsigelser som går igjen. Det vil si om innsigelsen er begrunnet i «nasjonal eller vesentlig regional betydning», eller om innsigelsen er begrunnet i «andre grunner som er av vesentlig betydning for vedkommende organs saksområde», jf. pbl. § 5-4 første ledd. For eksempel kan det være uenighet med Riksantikvaren om enkelte kulturminner er av nasjonal betydning eller ikke. Det er også til tider uenighet om et planforslag er i strid med bestemmelser i loven, forskrift, statlig planretningslinje mv., jf. pbl. § 5-4 fjerde ledd. Det er sjelden at det er tvil om organet er berørt, har kommet for sent eller tilsvarende, som nevnt i alternativ A.

 

Oslo kommune er enig i departementets vurdering av at nabokommuner som berøres av en innsigelse ikke skal kunne gå til søksmål på egen hånd, hvis ikke «hovedkommunen» gjør det.

 

Når det gjelder spørsmålet om når i en innsigelsesprosess det skal være mulig å reise søksmål, er Oslo kommune som nevnt foran av den oppfatning at uenigheter knyttet til innsigelser i utgangspunktet løses via mekling og eventuelt beslutning fra departementet, slik som i dag. En mulighet for tvisteløsning bør først være et alternativ etter at departementet har tatt stilling til innsigelsen(e).

 

Oslo kommune støtter fullt ut en begrunnelses- og forankringsplikt. Det er også viktig at det presiseres, f.eks. i lovforarbeider, hva som menes med «nasjonal og vesentlig regional betydning». Forankringsplikt bør også gjelde for kommuner som fremmer innsigelse.