Høringssvar fra Akademikerne

Forsvarsdepartementet

postmottak@fd.dep.no

 

                                                              

 

 

 

 

 

 

Deres ref:                                            Vår ref: 207.19/NSS                                         Dato: 1. oktober 2018

2015/3139-254/FD V 3/ENWA      

 

 

Høring - forskrifter til ny sikkerhetslov

 

Akademikerne viser til henvendelse datert 2. juli i år med forslag til forskrifter til ny sikkerhetslov. Målet med den nye sikkerhetsloven, med tilhørende forskrifter, er å bedre sikkerhetsarbeidet og styrke sikkerheten i offentlig forvaltning. Akademikerne stiller seg fullt og helt bak denne målsetningen. En ny sikkerhetslov og nye forskrifter representerer en anledning til å bringe regelverket for sikkerhets­klarering i samsvar med dagens behov og utfordringer. Det foreslås tre forskrifter til den nye sikkerhetsloven:

• Forskrift om myndighetenes roller og ansvar for nasjonal sikkerhet
• Forskrift om virksomhetens arbeid med forebyggende sikkerhet
• Forskrift om klarering av leverandører og personell

 

Akademikernes uttalelse er begrenset til det som gjelder klarering av personell. Akademikerne mener departementet ikke har utnyttet anledningen i tilstrekkelig grad i forslaget til endringer om personkontroll. Vi peker særlig på svakheter i endringsforslag til forskriftene §§ 6 og 14.

 

Når det gjelder de to øvrige forskriftene, viser vi til uttalelse fra vår medlemsorganisasjon Tekna.

 

 

Hovedpunkter i Akademikernes uttalelse

Krav om sikkerhetsklarering må ikke føre til at grupper ekskluderes fra å kunne søke seg til spesifikke stillinger. Våre innvendinger til forslag til nye regler om klarering handler i hovedsak om:

• Forslaget tar ikke høyde for at stadig flere nordmenn studerer og bor i utlandet, og også finner ektefeller, samboer eller partner i utlandet. Nordmenn med slik bakgrunn representerer en arbeidskraft utenrikstjenesten trenger. Erfaringene viser at sikkerhetsklarering for personer med slik bakgrunn har blitt vanskeligere de siste årene. Forslaget løser ikke disse problemene og forslaget til unntaksbestemmelse er for vagt og begrenset i rekkevidde. Alle søknader må kunne realitetsvurderes.
•  
• Forslaget går for langt når det gjelder hvilke personer som kan omfattes av personkontroll og i hvilke tilfeller, jfr forslag til forskriftens § 6
•  
• Forutsigbarhet og mulighet for etterprøving er grunnleggende betingelser for rettssikkerhet. Forutsigbarheten avhenger av at regelverket er tilstrekkelig kjent og at avgjørelsene baseres på kjente kriterier. Dette gjelder særlig dersom det er den enkeltes ansvar å sørge for at det til enhver tid foreligger en gyldig sikkerhetsklarering. Etterprøvingsadgangen (klage) mot negative klareringsvedtak må være reell, og klagerens interesser må ivaretas i klagebehandlingen. Dette forutsetter ikke minst at klageren får innsyn i saksdokumentene, inkludert begrunnelsen for avslaget. Om ikke klageren selv kan gis fullt innsyn i begrunnelsen, må det sikres at disse interessene kan ivaretas på andre, dekkende måter.

 

Til forskriftens § 6 «Personer som inngår i personkontrollen»

Definisjonen av nærstående personer i Lov om nasjonal sikkerhet § 8-5 er mer omfattende enn definisjonen i Lov om forebyggende sikkerhetstjeneste § 20 tredje ledd. Den gamle loven omfatter kun «nærstående personer som er knyttet til vedkommende ved familiebånd», mens den nye loven omfatter alle typer «nærstående personer» uten at det gis noen presis definisjon av hvem som kan være omfattet. Gjennom forskriftsutkastets § 6 åpnes det for å utvide personkontrollen til andre nærstående enn ESP og nære familiemedlemmer «dersom det …. foreligger opplysninger som gir grunn til å anta at andre nærstående enn de som er nevnt i første ledd kan påvirke personens pålitelighet, lojalitet eller dømmekraft...».

 

Dette vil kunne skape problemer, både for den som skal klareres og for personer som inngår i den nye definisjonen og følgelig vil kunne bli gjort til gjenstand for personkontroll. Hvilke typer personer som kan trekkes inn i personkontrollen eller hvilke hensyn som taler for en slik utvidet personkontroll omtales i høringsbrevet, men ikke i forskriftsteksten.

Dette representerer også en skjerpende utvidelse av Sikkerhetslovens § 8-5 femte ledd, hvor det angis at det kan gjennomføres personkontroll av nærstående ved klarering, i motsetning til forskriftens ordlyd om at det skal inngå i personkontrollen.

 

Innskjerpingen vil kunne skape store problemer i praksis, gitt det betydelige – og økende – omfang av ESP fra land hvor personkontroll er vanskelig eller umulig å gjennomføre. Siden forskriftsforslaget innsnevrer loven til ugunst for den som søker klarering, bør det også vurderes om hjemmelsgrunnlaget faktisk er tilstrekkelig for at det settes opp et «skal»-krav i forskriften. Videre er det etter vår vurdering motstrid mellom bestemmelsene i forskriftens § 6 første ledd og lovens § 8-4 6. ledd. Opplysninger om nærstående personer bør bare tillegges vekt dersom de er sikkerhetsmessig relevante.

 

Til forskriftens § 14 «Personhistorikk»

I § 14 første ledd videreføres et krav fra tidligere regelverk og praksis om at personkontroll­opplysninger for de siste ti årene for alle som inngår i personkontrollen må være tilgjengelig for klareringsmyndigheten. Tiårskravet gjelder både for personen som skal klareres, ESP og eventuelle andre nærstående personer som blir innlemmet i person­kontrollen, jf. forskriftens § 6. Dette er et strengt krav, og vi kan ikke se en tilstrekkelig begrunnelse for en så streng og lite fleksibel bestemmelse.

 

Mer alvorlig er likevel bestemmelsens tredje ledd som gjelder personer som har oppholdt seg i utlandet. Her oppstilles et krav om at Norge må ha et sikkerhetssamarbeid med staten om utlevering av personkontrollopplysninger for at personkontrollen kan anses å være tilfredsstillende. Heller ikke dette kravet er kommentert eller begrunnet i høringsnotatet og representerer en videreføring av en eksisterende praksis som allerede har skapt store vanskeligheter for et betydelig antall ansatte i utenrikstjenesten.  

 

Denne tilnærmingen er problematisk. Hvilke land Norge har sikkerhetssamarbeid med opplyses ikke og er trolig gradert informasjon, kun tilgjengelig for et fåtall. Det er imidlertid grunn til å regne med at et slikt samarbeid eksisterer med et svært begrenset antall land, noe som tilsier at et svært høyt antall land faller utenfor. Og selv innenfor den begrensede krets av land som samarbeider vil noen falle bort, da de ikke besvarer denne type henvendelser fra norske sikkerhetsmyndigheter.

 

Det er en grunnleggende svakhet ved forskriftsutkastet at hele sikkerhetsklareringsinstituttet for personer som har hatt utenlandsopphold hviler på et så usikkert og begrenset premiss som kravet om sikkerhetssamarbeid (og -vilje). Det medfører blant annet at personer med utenlandsk opprinnelse eller med fullstendig legitime opphold i utlandet i prinsippet må regne med at de ikke vil kunne sikkerhetsklareres.

 

Akademikerne mener det ikke er rimelig å gjøre sikkerhetsklaring avhengig av et så tilfeldig kriterium som tidligere utenlandsopphold og foreslår en grunnleggende omarbeidelse av forskriftens § 14 med en utvidelse av vurderingsgrunnlaget som innebærer at alle søknader realitetsbehandles uavhengig av hvilke land søker eller ESP har oppholdt seg i. Beslutning bør alltid basere seg på flere kilder og en konkret helhetsvurdering av den enkelte søker.

Det er i denne sammenheng også grunn til å peke på sikkerhetsloven § 8-4 tredje ledd som slår fast at det skal avholdes en sikkerhetssamtale (i forskriften omdøpt til «klareringsintervju») med søker dersom det er tvil om at vedkommende er sikkerhetsmessig skikket. Dette må innebære at klarering ikke avslås utelukkende under henvisning til manglende sporbarhet. Manglende sporbarhet vil nettopp representere slik tvil om skikkethet.

 

• 14 tredje ledd gir en unntaksbestemmelse fra kravet om personhistorikk i visse tilfeller ved å åpne for en «individuell helhetsvurdering». Unntaket er begrunnet i en erkjennelse av et behov «i et mer og mer globalisert samfunn der personell flytter seg mellom land i mye større grad enn tidligere». Unntaket er viktig, men begrenset i sin rekkevidde. Dersom hovedregelen ikke endres må unntaksmuligheten gjøres videre, slik at vi unngår urettmessige avslag slik som at personer som har arbeidet for den norske stat i utlandet i visse tilfeller ikke kan klareres av denne grunn alene fordi dette ikke anses som sporbar tid etter lovteksten.

 

Det er naturlig å peke på muligheten sikkerhetsloven gir til å gi klarering med vilkår (§ 8-6), slik at klarering for en periode kan gis med karantene for stillinger direkte knyttet til det landet ektefellen kommer fra. På den måten kan man unngå å måtte gi slipp på personer med etterspurt kompetanse.

 

Vi vedlegger forslag til omformulert § 14.

 

Spesielt om personkontroll av ESP

Personkontroll av ESP reiser særskilte spørsmål, da det ikke er disse personene som skal sikkerhets­klareres. ESP skal heller ikke ha tilgang til skjermingsverdig informasjon eller tilgang til lokaler. Det kan derfor stilles spørsmål ved hvorvidt det er behov for like stor grad av sporbarhet for ESP som for den som skal klareres. Slik kontroll representerer et betydelig inngrep og bør ha en særskilt begrunnelse. I motsetning til den som skal klareres gir ikke ESP eksplisitt samtykke til person­kontroll. Det kan stilles spørsmål ved om det er gode nok grunner for at forskriften gjør skjerpende personkontroll av ESP til et «skal»-krav ved klarering ved visse nivåer, når lovteksten sier at personkontroll kan gjøres.

 

En mulig løsning kunne være å begrense kravet om personkontroll til unntakstilfeller eller nærmere angitte særtilfeller (f.eks. personer fra et begrenset knippe land). Det er vanskelig å se at dette ville svekke sikkerheten i nevneverdig grad, mens det helt åpenbart ville gjøre et stort antall klareringssaker enklere. Det kunne også tenkes kortere sporbarhetstid for ESP enn for hovedpersonen.

 

Begrunnelse, åpenhet og klageadgang

Negative klareringsvedtak vil i de fleste tilfeller ha kritiske konsekvenser for de det gjelder. Hele yrkeskarrieren kan stå på spill. Derfor blir bestemmelsene om begrunnelse, innsyn og klagebehandling så viktige. Disse befinner seg i lovteksten og er således ikke en del av denne høringen. Hovedinntrykket er at loven i liten grad ivaretar prinsippene om åpenhet og rettssikkerhet for de berørte. Innsyn i saksdokumentene, særlig i dokumenter utarbeidet for den interne saksforberedelse ved klareringsmyndigheten, er sterkt begrenset eller umulig og adgangen til reell overprøving av avgjørelser er liten. Dette understreker behovet for forutsigbare klareringsprosesser som ikke gjennomføres skjematisk, men baserer seg på transparente og relevante kriterier.

 

 

 

 

 

Med vennlig hilsen

Akademikerne

 

 

Olav Ulleren

Generalsekretær

 

 

 

 

Vedlegg

 

Forslag til omformulert forskrift § 14:

 

• 14. Personhistorikk

For at en personkontroll for sikkerhetsklarering kan anses å være tilfredsstillende skal som utgangspunkt personkontrollopplysninger for de siste ti årene for den som skal klareres være tilgjengelig for klareringsmyndigheten. For andre personer som inngår i personkontrollen må personkontrollopplysninger for fem av de siste ti årene være tilgjengelig.

 

For at en personkontroll for adgangsklarering kan anses å være tilfredsstillende må personkontrollopplysninger for de siste fem årene om alle som inngår i personkontrollen være tilgjengelig for klareringsmyndigheten.

 

Personkontrollopplysninger for personer som har arbeidet i utlandet for den norske stat kreves ikke fra tjenestelandets myndigheter for den perioden arbeidsforholdet har vart. Tilsvarende gjelder for medfølgende hvis utenlandsopphold var konsekvens av å være ektefelle/samboer/partner for personer som arbeidet for den norske stat.

 

Etter en konkret helhetsvurdering kan klarering likevel gis selv om kravet til personhistorikk i første og andre ledd ikke er oppfylt. I vurderingen skal det blant annet legges vekt på om mangelen på personhistorikk skyldes kortvarig eller dokumentert utenlandsopphold, om personen har tatt utdanning i utlandet, om personen har tjenestegjort for internasjonale eller humanitære organisasjoner, har arbeidet for en norsk virksomhet eller om mangelen skyldes andre forhold av liten betydning for om personen er sikkerhetsmessig skikket.

 

Etter en konkret helhetsvurdering kan en klareringsavgjørelse fra en annen stat eller internasjonal organisasjon som Norge har sikkerhetssamarbeid med kompensere for kravet til personhistorikk i første til tredje ledd.

 

Ved tvil om personen er sikkerhetsmessig skikket som følge av manglende personhistorikk skal det gjennomføres klareringsintervju etter § 17.