Høringssvar fra Likestillings- og diskrimineringsombudet

Høringssvar fra Likestillings- og diskrimineringsombudet

Dato: 21.09.2018

Svartype: Med merknad

Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) viser til høringsbrev av 3. juli 2018, der Barne- og likestillingsdepartementet har sendt forslag om styrking av aktivitets- og redegjørelsesplikten på likestillingsområdet på høring, med høringsfrist 5. oktober 2018.

1           Innledning

Ombudet støtter hovedsakelig modellen for styrking av aktivitets- og redegjørelsesplikten som departementet foreslår. Ombudet er fornøyd med at aktivitets- og redegjørelsesplikten konkretiseres og styrkes og at både arbeidsgivere og offentlige myndigheter får en redegjørelsesplikt. Ombudet mener også at den rollen som foreslås for LDO er god.

 Ombudet har likevel følgende merknader:

  1. Det er behov for å konkretisere og tydeliggjøre offentlige myndigheters aktivitetsplikt ytterligere.
  2. Det bør innføres en aktivitetsplikt for alder
  3. Arbeidsgivere som følger konkretisert arbeidsmetode bør pålegges å kartlegge uttak av foreldrepermisjon fordelt på kjønn, i tillegg til lønnskartlegging og kartlegging av ufrivillig deltidsarbeid.
  4. Diskrimineringsnemnda bør gis håndhevingskompetanse for arbeidsgiveres redegjørelsesplikt
  5. Det må sikres tilstrekkelige ressurser til veiledning og kontroll av de nye pliktene

2         Utdyping av ombudets syn

2.1        Offentlige myndigheters aktivitets og redegjørelsesplikt

Ombudet er svært positiv til at offentlige myndigheters aktivitetsplikt konkretiseres, herunder at trakassering, seksuell trakassering og kjønnsrelatert vold fremheves i lovteksten. Videre støtter vi at det innføres en redegjørelsesplikt knyttet til denne aktivitetsplikten. Ombudet støtter også forslaget om at ombudet skal gi veiledning og føre kontroll med offentlige myndigheters oppfyllelse av plikten.

Av pedagogiske hensyn mener ombudet at det bør gjøres enkelte endringer i den foreslåtte lovteksten. Lovteksten som er foreslått har store likehetstrekk med regnskapsloven § 3-3c. Vi mener imidlertid at formuleringene i denne bestemmelsen ikke nødvendigvis passer godt for offentlige myndigheter. For å sikre at likestillingsperspektivet forankres på alle nivåer av offentlig virksomhet, er det grunnleggende at alle ledd i organisasjonen har en forståelse av hva som ligger i aktivitets- og redegjørelsesplikten. Det er defor viktig at ordlyden er tilpasset deres virksomhet så langt det er mulig. For eksempel mener vi at et begrep som «interessenter» og «samarbeidspartnere» passer langt bedre på næringslivet enn på offentlige myndigheter.

Siden offentlige myndigheter ikke vil forholde seg til regnskapslovens redegjørelsesplikt, men derimot til likestillings- og diskrimineringsloven § 26 andre ledd om offentlige arbeidsgiveres aktivitetsplikt, mener vi det vil være hensiktsmessig om § 24 får flere likhetstrekk denne. For eksempel mener ombudet at det igjen bør vurderes om arbeidsmetoden i fire trinn som er nedfelt i gjeldende § 26, bør settes inn i den nye bestemmelsen om offentlige myndigheters aktivitetsplikt. Ombudet kan ikke se at arbeidsmetoden i fire trinn skal være vanskeligere å følge som myndighet og tjenesteyter enn som arbeidsgiver, selv om offentlige myndigheters oppgaver er mer mangfoldige. Tvert imot mener ombudet at arbeidsmetoden kan tjene som et nyttig og forståelig verktøy. Uansett mener ombudet det er viktig å få frem at offentlige myndigheter ikke bare skal kartlegge likestillingsutfordringer, men også kartlegge og undersøke risiko for diskriminering.

Ombudet mener videre at diskrimineringsgrunnlagene bestemmelsen er ment å omfatte bør nevnes eksplisitt i første ledd. I forslagets første ledd står det at offentlige myndigheter blant annet skal kartlegge tilstand for kjønnslikestilling og likestillingsutfordringer. Selv om det ikke er tvil om at også andre diskrimineringsgrunnlag omfattes av bestemmelsen, mener ombudet det av informasjonshensyn bør gå klarere frem at man med likestillingsutfordringer mener likestillingsutfordringer knyttet til alle diskrimineringsgrunnlag, samt kombinasjoner av disse. Dersom bestemmelsen kun skal vise til lovens formål, slik som i forslaget, må departementet ta stilling til hvilke konsekvenser det har at samlekategorien omfattes av aktivitetsplikten. Ombudet mener det vil bli vanskelig både for offentlige myndigheter, men også for ombudet i sin kontroll og veiledning, om plikten omfatter samlekategorien, da dette gir bestemmelsen en svært uklar avgrensning.

Videre mener ombudet at det i første ledd bør fremgå at plikten gjelder all virksomhet til offentlige myndigheter, slik som i den tilsvarende bestemmelsen i den finske likestillingsloven. Av pedagogiske hensyn mener vi det bør nevnes eksempler på hva dette kan omfatte, som for eksempel utforming og tildeling av tjenester, regelverksutforming, budsjettering og samfunnsplanlegging.

Siden bestemmelsen nødvendigvis må bli noe generell for å dekke alle offentlige myndigheter, mener vi det er viktig at innholdet i plikten utdypes og gis en grundig omtale i den kommende lovproposisjonen om aktivitets- og redegjørelsesplikten. Det er også er behov for at plikten utdypes i forskrift og/eller rundskriv (for eksempel eget rundskriv til kommunene). Dette vil gjøre det enklere for offentlige myndigheter å forstå hva som ligger i aktivitetsplikten og hva de skal redegjøre for, og det blir enklere for ombudet å føre kontroll med redegjørelsene.

Det må også tydeliggjøres i forarbeidene hva som ligger i begrepet «offentlige myndigheter». For eksempel bør det gå tydelig frem av forarbeidene om private rettssubjekter kan omfattes av bestemmelsen, for eksempel der en privat undervisningsinstitusjon utøver offentlig myndighet.

Ombudet mener også at det også kan være hensiktsmessig om utdanningsinstitusjoners aktivitetsplikt presiseres i en egen bestemmelse, slik som i Sverige. Om ikke dette blir aktuelt, bør det presiseres uttrykkelig enten i den generelle bestemmelsen i § 24 eller i forarbeidene at utdanninginstitusjoner omfattes av aktivitetsplikten. Ombudet mener det er et behov for en slik bestemmelse, også utover vernebestemmelsen som følger av likestillings- og diskrimineringsloven § 13 sjette ledd.

2.2       Aktivitetsplikt for alder

Ombudet fastholder sitt tidligere standpunkt om at det bør innføres en aktivitets- og redegjørelsesplikt for arbeidsgivere når det gjelder diskrimineringsgrunnlaget alder, se ombudets høringssvar til forslag til ny likestillings- og diskrimineringslov fra desember 2015. Den foreslåtte aktivitets- og redegjørelsesplikten til offentlige myndigheter omfatter dette diskrimineringsgrunnlaget og ombudet kan ikke se at det er gode grunner for at dette grunnlaget skal utelates fra arbeidsgivers aktivitetsplikt. At diskrimineringsvernet på grunn av alder er beholdt i arbeidsmiljøloven kapittel 13, er ikke en god grunn. Tvert imot er arbeidslivet et av de områdene vi vet at det skjer utstrakt aldersdiskriminering, og ombudet mener derfor at en aktivitetsplikt på dette området vil være viktig for å forebygge og ta tak i aldersdiskriminering. Ombudet viser også til at blant annet Sverige har en aktivitetsplikt for alder også i arbeidslivet.

2.3       Arbeidsgivers aktivitets- og redegjørelsesplikt

2.3.1        Aktivitetsplikt

Ombudet mener det er bra at alle offentlige arbeidsgivere og alle private arbeidsgivere med mer enn 50 ansatte, og mer enn 20 ansatte der en av partene ber om det, skal følge konkretisert arbeidsmetode etter § 26. Ombudet er bekymret for det store antallet private arbeidsgivere som ikke er omfattet av konkretisert plikt, men mener likevel at ombudets anledning til å kontrollere aktivitets- og redegjørelsesplikt hos alle arbeidsgivere i stor grad veier opp for dette.

Ombudet mener ellers at et jevnere uttak av foreldrepermisjon er et sentralt likestillingsspørsmål, og at arbeidsgivere som følger konkretisert arbeidsmetode bør kartlegge uttaket av foreldrepermisjon etter kjønn, i tillegg til kartlegging av lønn og ufrivillig deltid

2.3.2       Redegjørelsesplikt

Departementet foreslår at alle arbeidsgivere som følger konkretisert arbeidsmetode skal ha en redegjørelsesplikt. Redegjørelsene skal vise den faktiske tilstanden for kjønnslikestilling i virksomheten og hva virksomheten gjør for å oppfylle aktivitetsplikten.

Etter den tidligere likestillingsloven hadde alle arbeidsgivere en redegjørelsesplikt for kjønn. Dette ble også vedtatt i likestillings- og diskrimineringsloven § 26a, men som følge av endringer i regnskapsloven i 2017 bortfalt redegjørelsesplikten for arbeidsgivere med færre enn 50 ansatte.

I forslaget som er sendt på høring, vil bare offentlige arbeidsgivere og private arbeidsgivere med 50/20 ansatte ha redegjørelsesplikt etter likestillings- og diskrimineringsloven. De små virksomhetene vil kun ha en redegjørelsesplikt etter regnskapsloven § 3-3c. Denne er mindre forpliktende enn redegjørelsesplikten etter likestillings- og diskrimineringsloven. Dette innebærer en svekkelse av plikten for de minste private arbeidsgiverne, sammenlignet med redegjørelsesplikten slik denne var frem til de nevnte endringene i regnskapsloven trådte i kraft.

Vi mener likevel at ombudets anledning til å kontrollere aktivitetsplikten hos alle arbeidsgivere, uansett størrelse, lang på vei veier opp for dette.

2.4      Håndheving og kontroll

Det foreslås at LDO skal veilede arbeidsgivere, arbeidslivets organisasjoner og offentlige myndigheter. LDO skal også kontrollere oppfyllelsen av aktivitets- og redegjørelsesplikten. Det foreslås ingen håndheving eller sanksjoner utover dette.

Ombudet håndhevet tidligere bestemmelsene om redegjørelsesplikt i likestillingsloven, diskrimineringsloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Skjeie-utvalget gikk inn for at kontrollene med likestillingsredegjørelsene for arbeidsgivere fortsatt skulle ligge til LDO og LDN. Også FNs rasediskrimineringskomité har vært opptatt av håndheving av bestemmelsen om aktivitets- og redegjørelsesplikt. De skrev i sine avsluttende bemerkninger til Norges kombinerte 21. og 22. periodiske rapport at «Videre anbefaler komiteen at konvensjonsparten … overveier innføringen av straffereaksjoner for manglende overholdelse av aktivitets- og rapporteringsplikten …»

Dagens bestemmelse om redegjørelsesplikt for arbeidsgivere i likestillings- og diskrimineringsloven håndheves av diskrimineringsnemnda som kan fatte vedtak om tvangsmulkt.

Departementets forslag innebærer en svekkelse sammenliknet med dagens modell og det er heller ikke i tråd med Skjeie-utvalgets anbefalinger. I andre nordiske land som Sverige, Finland og Island håndheves plikten til aktivt likestillingsarbeid

Ombudet er enig med departementet i at dialogbasert tilsyn er fornuftig og effektiv for å fremme likestilling. Ombudet er likevel bekymret for om aktivitets- og redegjørelsesplikten vil få det tiltenkte gjennomslag uten at det finnes noen mulighet for sanksjonering. Selv om aktivt likestillingsarbeid er svært viktig av mange årsaker, er det rimelig å anta at mange arbeidsgivere av ressurshensyn vil prioritere ned slikt arbeid og heller prioritere oppfølging av regelverk som blir direkte sanksjonert.

For å sikre at bestemmelsen faktisk blir etterlevd, bør diskrimineringsnemnda gis kompetanse til å håndheve bestemmelsen om arbeidsgivers redegjørelsesplikt. Dette vil kunne være en viktig mulighet i en situasjon der ombudets tilsyns- og veiledningsarbeid ikke blir fulgt opp av arbeidsgiver.

2.5       Ressurser

Ombudet foreslås styrket med 1-3 årsverk. Det er positivt at departementet ser at ombudet bør styrkes for å utføre nye oppgaver. Ombudet mener likevel at et godt og systematisk arbeid med både arbeidsgivers og offentlige myndigheters plikter forutsetter flere ressurser enn det som er foreslått.

Ombudet vil også påpeke at det er behov for mer veiledning om pliktene og foreslår at de regionale likestillingssentrene bør få ressurser til dette.

3         Oppsummering

Ombudet ser frem til å følge departementets arbeid med å følge opp anbefalingene etter at høringsprosessen er avsluttet. Ombudet står gjerne til disposisjon i arbeidet med oppfølgingen av høringsforslaget.