Høringssvar fra Statens vegvesen

Høring om ny forvaltningslov – høringssvar fra Statens vegvesen

Vi viser til høring sendt fra Justis- og beredskapsdepartementet av 2. september om «Framlegg til endringar i forvaltningslova m.m. – større høve til informasjonsdeling». Statens vegvesen vil med dette gi sitt høringssvar.

Statens vegvesen støtter forslaget om en utvidet adgang for forvaltningsorganer til å dele taushetsbelagte opplysninger med personer i andre forvaltningsorganer så langt det er nødvendig for å utføre oppgaver som er lagt til mottakerorganet, og forslaget om en adgang til å dele taushetsbelagte opplysninger med andre så langt det er nødvendig for å unngå fare for liv og helse. Videre mener Statens vegvesen at det er positivt at delingsadgangen tilpasses kravene i personvernforordningen.

Statens vegvesen har behov for utvidet informasjonsdeling, både i kampen mot arbeidslivskriminalitet og annen kriminalitet, men også innenfor en rekke etats- og sektorovergripende prosjekter, samarbeid og aksjoner. Dette gjelder innenfor hele etatens samfunnsoppdrag, både som offentlig oppdragsgiver og som kontroll- og tilsynsmyndighet

Departementet skriver i høringen at tidligere lov- og forskriftsendringer i særlovgivningen for å ivareta a-krimsamarbeidet ikke gjelder for alle etater som faktisk inngår i samarbeidet og mener at det derfor er viktig med en større adgang til informasjonsdeling i forvaltningsloven, jf. høringsnotatet punkt 2.9.3. Statens vegvesen jobber for å styrke arbeidet med å forebygge, dokumentere og avdekke useriøs og kriminell aktivitet innenfor vårt samfunnsoppdrag. Det er opprettet en egen enhet for dette arbeidet. Det er viktig at det er formålet med delingen som er betingende for delingsadgangen og ikke en formell tilknytning til et eksisterende forum. Samtidig taler regeltekniske hensyn for å ikke binde ordlyden i lov til spesifikke, dedikerte forum som over tid kan endres, både ved navn, i form og utøvelse.

Statens vegvesen har sett på egne bestemmelser innenfor vegtrafikkområdet og funnet at høringsnotatets forslag til nye bestemmelser hensyntar behovet for å unnta deling av taushetsbelagt opplysninger i arbeid som er utført i forbindelse med undersøkelse av trafikkulykker og trafikkuhell jf. vegtrafikkloven kapittel 7.

Når det gjelder vegtrafikkloven § 43 B ble denne bestemmelsen ikke nevnt i høringen. Her mener vi at det eventuelt bør vurderes om vi bør lovfeste en henvisning til forvaltningsloven § 13 første ledd i vegtrafikkloven § 43 B.

Statens vegvesen finner imidlertid ikke bestemmelser i vår særlovgivning som tilsier at deling ikke skal kunne skje etter den foreslåtte utvidete delingsmuligheten i forvaltningsloven.

Statens vegvesen ønsker å kommentere konkret på følgende punkter:

Områder der forvaltningsloven ikke gjelder

Punkt 2.4.1 og 6 omhandler taushetspliktbestemmelser i andre lover som er til hinder for informasjonsdeling sett opp mot de nye delingsbestemmelsene. Dette dreier seg delvis om strengere taushetspliktsbestemmelser for visse personer i visse yrker eller så dreier det seg om bestemmelser på områder der forvaltningsloven uttrykkelig ikke skal gjelde, f.eks. tolloven § 12-1, jf. punkt 6.12.

Dette innebærer en betydelig begrensning for blant annet Tolletaten til å dele informasjon med Statens vegvesen og vanskeliggjør et samarbeid mellom etatene. Bestemmelsene i særlovene vil også hindre den foreslåtte utvidede delingsadgangen i § 13 b første ledd nr. 7. Departementet foreslår ingen endring i lovene i høringsforslaget, men ber om innspill på «i hvilken grad de nye reglene også skal gi adgang til deling av opplysninger som er underlagt taushetsplikt med grunnlag i andre lover enn forvaltningsloven», jf. punkt 1 nest siste avsnitt.

Departementet skriver videre i punkt 6.12 at «[e]t kanskje mer nærliggende alternativ kan være å foreslå tilsvarende endringer i disse lovene som de som nå foreslås i forvaltningsloven, eventuelt i noen av lovene, uten at forholdet til forvaltningsloven endres».

For Statens vegvesens del synes et forslag som endrer bestemmelser i særlovene, herunder åpner for deling på samme vilkår som forvaltningsloven § 13 b, som nødvendig og viktig. Uten disse endringene vil ikke den nye delingsadgangen ha noen betydning mellom etater hvis særlovgivning bestemmer at forvaltningsloven § 13 b ikke skal gjelde. Vi nevner eksempelvis samarbeid med Tolletaten, herunder felles innsats mot transportkriminalitet både hva gjelder gods- og persontransport. Dersom det dreier seg om taushetsbelagte opplysninger vil ikke Tolletaten kunne dele med Statens vegvesen, da Statens vegvesen ikke er omfattet av noen av unntakene fra kravet til taushetsplikt i tolloven § 12-1. Vi oppfordrer derfor departementet til å se nærmere på endringer i disse særlovene.

Punkt 8.1.1 fvl. 13 b første ledd nr. 7

Ansvar for vurdering av nødvendighetsvilkåret

Departementet foreslår i høringen at ansvaret for å vurdere om vilkårene for deling er oppfylt, skal ligge hos avgiverorganet. Slik Statens vegvesen forstår forslaget til deling er den betinget av to vilkår; at delingen er nødvendig for mottakerorganet (saklig behov) og at delingen er forholdsmessig. Departementet skriver til dette at «Mottakerorganet må gi tilstrekkelig informasjon om oppgaven og behov for opplysningene til at avgiveren kan ta stilling til om vilkårene er oppfylt.»

Statens vegvesen stiller spørsmål om denne bestemmelsen kan by på utfordringer for avgiverorganene dersom det ikke kommer klarere føringer for når nødvendighetsvilkåret skal anses oppfylt. Kan en alternativ tilnærmelse være at det er mottakerorganet som med sin begrunnelse står til ansvar for at nødvendighetsvilkåret er oppfylt? Det vil i alle tilfeller være mottakerorganet som best kan vite hvor nødvendig opplysningene er for deres oppgaveutførelse.

Eller kan en annen løsning være tilsvarende skatteforvaltningsloven § 3-3 tredje ledd, jf. skatteforvaltningsforskriften § 3-3-1 annet ledd, jf. Prop. 1 LS (2018-2019) s. 281 som inneholder en bestemmelse om at «opplysninger i enkelte tilfeller alltid skal kunne utleveres»? Forskriften lister opp en rekke etater og fora som tilsynelatende «uansett» skal kunne få utlevert opplysninger, basert på «en forhåndsvurdering av at utlevering er nødvendig og forholdsmessig i lovens forstand», slik departementet skriver i forarbeidene.

Statens vegvesen ønsker en klargjøring av hvordan og hvem som skal foreta vurdering av nødvendighetsvilkåret.

Til punkt 4.2 Vurderingsmomenter i forholdsmessighetsvurderingen

Departementet foreslår å ta inn fem vurderingsmomenter i § 13 b andre ledd andre punktum og ønsker høringsinstansenes innspill til dette. Statens vegvesen støtter forslaget til lovfestede vurderingsmomenter da det for det første skaper større forutberegnelighet for de opplysningene gjelder. For det andre vil det kunne være en veiledning for den som skal vurdere forholdsmessigheten som igjen kan medføre en mer ensartet forvaltning og vurdering av forholdsmessighetskravet og dermed legge grunnlaget for rettferdige avgjørelser. Og til sist kan det ved valg av ordlyd skape rettslikhet i samsvar med andre lovbestemmelser om forholdsmessighet, se f.eks. skatteforvaltningsforskriften § 3-3-1 første ledd.

Statens vegvesen er videre enig med departementet om at det er avgiverorganet som er nærmest til å foreta forholdsmessighetsvurderingen, i motsetning til nødvendighetsvurderingen.

Deling av opplysninger ifm. andre oppgaver lagt til organet

Departementet skriver på side 72 at «[d]et mest praktiske vil være at bestemmelsen benyttes til å dele opplysninger mottakerorganet har behov for i forbindelse med oppgaver som innebærer utøving av offentlige myndighet, men forslaget utelukker ikke at det også kan være adgang til å dele opplysninger i forbindelse med andre oppgaver som er lagt til organet.»

Departementet spør i denne forbindelse om innspill til hvorvidt § 13 b første ledd nr. 7 bør inneholde de samme vilkårene som i nr. 5 om at oppgaven må være lagt til mottakerorganet gjennom lov, instruks eller oppnevningsgrunnlag. Statens vegvesen støtter forslag om at oppgaven opplysningene skal bli brukt til skal være tillagt mottakerorganet i lov, instruks eller oppnevningsgrunnlag. Dette harmonerer bra med resten av § 13b første ledd. Statens vegvesen oppfordrer i alle fall departementet til å ikke formulere bestemmelsen for snevert.

Statens vegvesen viser videre til departementets uttalelse om at delingen også kan skje «i forbindelse med andre oppgaver som er lagt til organet». Statens vegvesen ønsker at departementet redegjør for hvilke «andre oppgaver» som kan falle inn under delingsadgangen. Det vises her til Statens vegvesens rolle som offentlig oppdragsgiver og behov for opplysninger fra f.eks. Skatteetaten og Arbeidstilsynet som kan være nødvendig for å utføre lovpålagte oppgaver f.eks. i forbindelse med kontroll av lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter. Det kan også innebære opplysninger Statens vegvesen vil ha behov for innenfor oppgaver knyttet til å forebygge og avdekke miljøkriminalitet, brudd på HMS-regler mm.

Til slutt synes det ikke klart om bestemmelsen gjelder mellom to offentlige oppdragsgivere, som er offentlig myndighet, jf. fvl. § 1, hvis oppgaver normalt ikke er knyttet til myndighetsutøvelse, men til andre oppgaver som er lagt til organet, se f.eks. veglova § 1 a.

Viderebehandlingsgrunnlag

Statens vegvesen viser til høringsnotatet s. 72:

«Den foreslåtte bestemmelsen skal kunne utgjøre et viderebehandlingsgrunnlag for utleveringen fra avgiverorganet og for innhentingen og den videre bruken hos mottakerorganet i samsvar med personvernforordningen artikkel 6 nr. 4. Bestemmelsen skal derimot ikke utgjøre et supplerende rettsgrunnlag for mottakerorganets videre bruk etter forordningen artikkel 6 nr. 1 og 3 om behandlingsgrunnlag. Viderebehandling i medhold av den foreslåtte bestemmelsen forutsetter altså at mottakerorganet ville hatt tilstrekkelig grunnlag for å behandle personopplysningene for å utføre den aktuelle oppgaven dersom det var mottakerorganet som hadde innhentet opplysningene i første hånd.»

Statens vegvesen oppfatter forslaget slik at § 13 b første ledd nr. 7 skal tjene som viderebehandlingsgrunnlag hos mottakerorganet når opplysningene (videre)behandles til et annet formål som ikke er uforenelige med det opprinnelige formålet opplysningene ble samlet inn for. Det er noe uklart hvorvidt bestemmelsen skal tjene som viderebehandlingsgrunnlag for den videre bruken hos mottakerorganet uten at mottakerorganet har selvstendig behandlingsgrunnlag for behandlingen, og vi ser gjerne at departementet klargjør dette.

I motsatt fall (altså at mottakerorganet har eget behandlingsgrunnlag for opplysningene) vil ikke det ha noe for seg med et viderebehandlingsgrunnlag, jf. GDPR art. 5 nr. 1 bokstav b, jf. Prop. 56 LS (2017-2018) s. 37 uttaler følgende (vår utheving):

«Forordningen artikkel 6 nr. 4 inneholder nærmere bestemmelser om behandling av personopplysninger for andre formål enn det de var innhentet for. Det følger av denne bestemmelsen at viderebehandling for nye, forenlige formål, er tillatt uten et eget rettsgrunnlag for viderebehandlingen.»

Statens vegvesen ønsker at departementet redegjør for hvordan viderebehandlingsgrunnlaget skal forstås og hvorvidt mottakerorganet må ha eget behandlingsgrunnlag for viderebehandling til annet formål som ikke er uforenelige med opprinnelsesformålet til avgiverorganet.

Statens vegvesen viser også til Prop. 56 LS s. 70 hvor det står følgende om viderebehandling for arkiv-, forsknings- og statistikkformål:

«Det følger av fortalepunkt 50 at det ved viderebehandling for forenlige formål ikke er nødvendig med et nytt behandlingsgrunnlag i tillegg til det som ligger til grunn for innsamlingen av opplysningene. Forutsetningen må være at det er tale om den samme behandlingsansvarlige… Dersom viderebehandlingen består i at opplysninger utleveres til andre behandlingsansvarlige, må imidlertid den behandlingsansvarlige som mottar personopplysningene, kunne påvise et eget behandlingsgrunnlag.»

Statens vegvesen stiller spørsmål om § 13b første ledd nr. 7 strekker seg lenger enn forarbeidene ved at den eventuelt kan tjene som viderebehandlingsgrunnlag hos mottakerorgan som ikke har selvstendig behandlingsgrunnlag og som er en annen behandlingsansvarlig?

§13 b første ledd nr.8

I forslaget til ny § 13 første ledd nr. 8 legges det opp til en nødvendighetsvurdering for utlevering av opplysninger i situasjoner der det er fare for liv eller helse. Vi er enige i at det må foreligge et nødvendighetsvilkår og er positive til at det åpnes opp for å dele opplysninger i denne typen situasjoner. Imidlertid kan disse situasjonene bære preg av hastesituasjoner/situasjoner der man må ta en vurdering på kort tid. Det kan by på vanskeligheter i praksis å avgjøre hvorvidt det er nødvendig og hvorvidt det i situasjonen foreligger fare for liv eller helse. Dette bør sees i sammenheng med nødretten.

§13 b andre ledd

Statens vegvesen ønsker å påpeke vurderingen som må ligger til i grunn i forslagets § 13b andre ledd som gjelder at deling av taushetsbelagte opplysninger ikke skal utgjøre et uforholdsmessig inngrep. Denne vurderingen baserer seg på krevende skjønnsmessige vurderinger som kan medføre en vanskelig rettsanvendelse og også ulikheter i praksis på hvordan dette skal forstås og hvor terskelen for hva som utgjør et uforholdsmessig inngrep skal ligge.

Det er foreslått å lovfeste vurderingsmomenter i bestemmelsen og vi ser at disse kan være til hjelp i vurderingen. Vi er positive til at disse momentene lovfestet, men det er imidlertid fortsatt en krevende vurdering og momentene gir kun pekepinner i vurderingen.

Videre mener vi at konsekvensene er av at man finner at det ikke utgjør uforholdsmessighet å dele opplysningene svært store, da dette gjelder deling av taushetsbelagte opplysninger. I forslaget er det lagt opp til en krevende rettsanvendelse som krever en god forståelse av regelverket. Vi mener det bør utarbeides gode retningslinjer eller en veileder for de som skal foreta disse vurderingene i praksis. Retningslinjene/veilederen bør gi bedre grunnlag for hva som er ment med de ulike vurderingsmomentene i bestemmelsen. Til slutt bør det ikke legges opp til at den enkelte saksbehandler avgjør en slik sak om informasjonsutveksling alene, og hva som utgjør eller ikke utgjør et uforholdsmessig inngrep, men at det er gode rutiner i den enkelte etat for disse vurderingene og at man foretar juridiske drøftelser i samråd med de som innehar den nødvendige kompetanse.

Vi bemerker at vi ellers er positive til at det foreligger en terskel om uforholdsmessighet for deling av denne typen opplysninger, men at det er viktig at det ikke skaper for mye press på den enkelte rettsanvender og at det er gode retningslinjer/veileder kilder på hva som ligger i vurderingen og hvor terskelen skal ligge i vurderingen.

Lite inngripende deling av taushetsbelagte personopplysninger

Departementet skriver at kravet til forholdsmessighet og til egnede og særlige tiltak i personvernforordningen artikkel 9 nr. 2 bokstav g vil kunne medføre enkelte tilleggskrav ved utlevering av særlige kategorier av personopplysninger. Så lenge behandlingen bare medfører et ubetydelig inngrep, antar departementet imidlertid at forvaltningslovens generelle regler og eventuelle relevante bestemmelser i særlovgivningen, vil kunne bidra til å oppfylle disse kravene.

På bakgrunn av dette mener departementet at en generell delingsbestemmelse som forvaltningslovutvalgets forslag til § 36 andre ledd bokstav c, vil kunne oppfylle personvernforordningens krav når det dreier seg om en lite inngripende deling.

Vi mener det kan være utfordrende i praksis å ha en felles forståelse, mellom forvaltningsorganer, på hva det menes med «lite inngripende behandling

«ubetydelig inngrep». For eksempel vil et forvaltningsorgan kunne konkludere med at en behandling er lite inngripende, men at det ikke er det for de som det gjelder. Her mener vi også at det bør foreligge en veileder som kan hjelpe for å ta de riktige skjønnsvurderinger når det gjelder hva som ligger i grunn for at en behandling er lite inngripende. Her kan det i tillegg vurderes informasjonsplikt som en mulig personverngaranti.

Generelt om informasjonsplikt

Vi støtter forslag til krav om informasjonsplikt for å ivareta den registrertes personverngarantier og for å bl.a. få mulighet til å bekrefte om opplysningene er riktige. Her mener vi at hensynet til den registrerte bør gå foran andre hensyn. Vi mener at hele prosessen bør være systematisert.