Høringssvar fra Privatperson

Dato: 01.12.2020

Regjeringens forslag til endringer i forvaltningsloven - større adgang til informasjonsdeling

Dette forslaget har noen justeringer sammenlignet med opprinnelig forslag til ny forvaltningslov (under arbeid) NOU 2019:5, etter bred motstand blant høringsinstansene. Imidlertid er det ikke lagt inn noen nevneverdig beskyttelse av personvernet.

Forvaltningsloven er en kjernelov i samfunnet som griper inn i alle innbyggeres liv. Med dette forslaget er menneskerettigheten rett til respekt for privatliv under press. Staten skal sikre et vern om den personlige integritet. Forslaget er et forsøk på å overføre kontroll til myndighetene fra enkeltmennesket og må ses som et uttrykk for svekket tillit til innbyggerne. Det legges opp til vid adgang til deling av taushetsbelagte opplysninger mellom forskjellige forvaltningsorgan, uten samtykke eller informasjon til de berørte. I praksis vil det kunne være tilnærmet fritt frem for deling, uten at de berørte vet om det.

Forslaget som gjelder økt adgang til å gi ut personopplysninger, også «særlige kategorier personopplysninger», for å fremme et annet forvaltningsorgans oppgaver etter lov fremstår som uforsvarlig sett opp mot menneskerettighetene og retten til – i størst mulig grad – å ha kontroll over egne personopplysninger. Det skal iht. forslaget kunne gis ut sensitive opplysninger for å fremme en av utallige oppgaver lagt til et annet forvaltningsorgan, og for å oppfylle et av mange vide og upresise formål i andre forvaltningsorganers særlover. Særlig bekymringsfullt er det når dette forslaget ikke inneholder garantier og særlige tiltak for å verne de registrertes rettigheter og friheter, men derimot innebærer at opplysningene skal kunne gis ut uten at de registrerte blir informert eller får muligheten til å sikre at personopplysningene om dem er korrekte.

En avgjørelse om å gi ut taushetsbelagte personopplysninger kan ikke påklages fordi den ikke er et enkeltvedtak, og forvaltningen trenger hverken å informere om eller begrunne hvorfor opplysningene ble gitt ut dersom de synes at det er en viss forbindelse eller sammenheng mellom formål for innsamling og utlevering, dette er skjønnsmessige vurderinger. Dersom de ikke finner at formålene har en forbindelse har de likevel lov til å gi ut opplysningene, men de må da innen én måned informere den det gjelder om at opplysningene har blitt delt - med mindre de synes at det å gi informasjonen vil kreve mer tid eller arbeid enn rimelig i forhold til hvilke opplysninger som er delt, og hva saken gjelder, jf. § 13 g annet ledd bokstav c. Dette strider mot rettighetene i art. 13 nr. 3 og art. 14 nr. 4, som sier at informasjon skal gis før utlevering. Begrensning av rettigheter må iht. art 23 overholde visse krav. Dersom begrensningen er basert på en bestemmelse i nasjonal lov må disse kravene være hensyntatt ved utformingen av lovbestemmelsen. Ved motstrid mellom nasjonal lov og personvernforordningen har sistnevnte forrang.

Etter min mening holder departementet seg i dette lovforslaget ikke innenfor de rammene som menneskerettsloven og personvernforordningen setter. Myndighetene vil ha økt kontroll på bekostning av den enkeltes rett til privatliv og sikring av personlig integritet. Dersom forvaltningen var feilfri kunne en slik lov ha fungert, men det er lagt opp til en vid skjønnsmessig vurdering hos den enkelte ansatte og dette kan ikke anses som god nok sikring av personvernet. Den enkelte må kunne overskue konsekvensene av en slik lov og jeg mener at disse lovbestemmelsene er for upresise til at det er mulig, og dette strider mot EMK. Jo sterkere et inngrep i privatlivet er, jo mer presis må loven være.

Dersom man får vite om at opplysninger er utlevert, og er uenig i at dette var nødvendig, og ønsker å få prøvd forvaltningens skjønn må man opprette søksmål. Datatilsynet og personvernnemnda er klageinstanser for brudd på personopplysningsloven, men er ikke egnet for å prøve forvaltningens skjønn. Forvaltningens rom for skjønn er svært vidt i lovforslaget.

Bekymringen gjelder som nevnt også at lovforslaget begrenser rett til informasjon iht. art. 13 og 14. Ved opplysninger som er samlet inn fra en selv eller som stammer fra andre (art. 13 og 14) har man iht. personvernforordningen rett til informasjon om utlevering før utleveringen dersom formålet med utleveringen er et annet enn formålet det ble samlet inn for, også når disse formålene ikke er uforenlige. Art. 14 (opplysninger innsamlet fra andre) gir i tillegg en rett til informasjon senest ved tidspunkt for utleveringen - dersom formålet med utleveringen er det samme som formålet med innsamlingen.

Lovforslagets begrensning av rettighetene i art. 13 må overholde vilkårene i art. 23, det gjør det etter min mening ikke.

Ennå mer bekymringsfullt er det imidlertid at lovforslaget begrenser rettighetene i art 14, fordi unntaket i art. 14 nr. 5 c da vil gjelde: Rettighetene i art 14 kommer ikke til anvendelse dersom innsamling eller utlevering er uttrykkelig fastsatt i unionsretten eller medlemsstatenes nasjonale rett som den behandlingsansvarlige er underlagt, og som inneholder egnede tiltak for å verne den registrertes berettigede interesser.

Imidlertid er det i lovforslaget som begrenser rettighetene i art 14 ingen foreslåtte "egnede tiltak", muligens tenker de å utforme regler/rundskriv/veiledning som de mener skal inneholde egnede tiltak, men dette vil være en skjønnsmessig vurdering. Det som for øvrig kreves ved begrensning av rettigheter står oppført i art. 23, nemlig nødvendighet og forholdsmessighet for å sikre viktige interesser nevnt i a-j, samt at tiltakene skal inneholde visse bestemmelser, bl.a. om kategoriene av opplysninger. Fordi det i selve artikkel 14 er oppført en rett til å begrense rettighetene i art. 14, er ikke denne begrensningen underlagt de samme krav som i art. 23. Da må man forutsette at disse kravene/vilkårene i art. 23 er tatt hensyn til ved innføring av den nye lovbestemmelsen. Da må det i selve lovendringsforslaget være innbefattet krav om nødvendighet og forholdsmessighet for å sikre viktige interesser som nevnt i art. 23 nr. 1 a-j (f.eks. allmennhetens interesse), og bestemmelser om f.eks. kategorier av opplysninger. Lovforslaget innebærer at også særlige kategorier personopplysninger omfattes, da må selvsagt forslaget inneholde garantier for personvernet, det gjør det etter min mening ikke.

De garantiene som foreligger i forslaget er basert på den enkelte ansattes skjønn, og ikke sikret i selve lovbestemmelsen, og det kan ikke anses som tilstrekkelig for å sikre rettigheter og friheter. En garanti som kunne vært inntatt i forslaget er samtykke som rettslig grunnlag, særlig ved deling av taushetsbelagte opplysninger.

§ 13 b første ledd nr. 8: at forvaltningsorganet deler opplysningene med andre så langt det er nødvendig for å unngå fare for liv eller helse - er også bekymringsfullt da denne bestemmelsen heller ikke inneholder garantier for personvernet, men lar det være opp til den enkelte ansattes skjønn å avgjøre om og i hvilken grad det er nødvendig for å unngå fare for helse. Dette vil være underlagt en subjektiv vurdering, og dersom det gjøres feil - og deles opplysninger til tross for at det ikke på forhånd var vurdert som nødvendig - vil forvaltningen kunne "gjemme seg bak" en slik upresis lovbestemmelse og si at det ikke har forekommet brudd på taushetsplikt.

Det finnes et område i forvaltningen der det er spesielt stor risiko for feil ved bruk av skjønn, og der det kan få spesielt store konsekvenser, og det er barnevernet. Barnevernet er også et forvaltningsorgan der det i nyere rapporter og forskning, samt i media, er avdekket betydelig svikt og stor risiko for feil. Der er det ingen formelle kompetansekrav, ingen autorisasjon er nødvendig for å kunne gjøre sterke inngrep i menneskers liv.

Bente Ohnstad er jurist, professor og forfatter, og har belyst et problem som gjelder meldinger fra skole til barnevernet. Boken "Meldeplikt til barnevernet - er det nok å være bekymret?" (2019) viser at det i svært mange tilfeller sendes unødvendige meldinger fra skole til barnevern, uten at lovens vilkår er oppfylt. Det medfører utallige uberettigede inngrep årlig. Ny forskning og rapporter i forbindelse med regjeringens aktuelle kompetansestrategi i barnevernet viser at mer enn 60 % (i skolesektor i overkant av 50%) av alle undersøkte meldinger blir etter undersøkelse henlagt med funn av gode omsorgsforhold i familien, der kravet for å kunne sende melding var mistanke om alvorlig omsorgssvikt. En unødvendig undersøkelse hos barnevernet kan være et sterkt inngrep i rett til vern om privatliv.

Myndighetene har gjennom uttalelser, vage retningslinjer og i sin praksis lagt opp til en svært lav terskel for å sende melding til barnevern, lavere enn det er grunnlag for i lov. Terskelen bør selvsagt være lav i betydning av hvor sikker man skal være for at vilkårene for meldeplikt er oppfylt, imidlertid vil slike vilkår i opplæringsloven § 15-3 (barnevernloven § 6-4) bidra til å hindre unødvendige inngrep i rett til privatliv, og være garantier for personvernet. Med det nye lovforslaget vil det ikke lenger foreligge slike vilkår eller garantier. Heretter skal den enkelte lærer kunne gi ut opplysninger til barnevernet dersom vedkommende etter sitt skjønn mener at det er nødvendig for å oppfylle en av barnevernets mange oppgaver etter lov (også uten at det finnes tegn til omsorgssvikt) - og dette til tross for at lærer ikke kjenner eller er underlagt barnevernloven. Lærer skal kunne avgjøre hvilke opplysninger andre forvaltningsorganer trenger for å kunne utføre sine oppgaver. I dag er det slik at barnevernet innhenter opplysninger de har behov for, fortrinnsvis i samarbeid med foreldre og med deres samtykke. De kan også innhente opplysninger fra andre uten samtykke, ved pålegg om å gi ut opplysninger, men grundige lovforarbeider til barnevernloven presiserer at barnevernet – ved pålegg om å gi ut opplysninger – ikke skal innhente flere opplysninger enn det som er nødvendig, og kun når bestemte vilkår er oppfylt (eksempelvis ved sak om omsorgsovertakelse). Avveiningene av de ulike hensynene som ligger bak lovbestemmelsene om opplysningsplikt – av eget tiltak og ved pålegg – er grundig beskrevet i prop. 169 L. De strenge vilkårene for slike inngrep i rett til privatliv er begrunnet i verdien av tillit.

Det aktuelle lovendringsforslaget har ikke i samme grad gått inn på hvilken betydning svekket tillit til forvaltningen vil kunne ha for forvaltningens oppgaver. Lovendringsforslaget innebærer en stor risiko for personvernrettighetene og jeg mener at det står i motstrid til personvernforordningen. Bekymringen er at det tidligere er blitt vedtatt lovbestemmelser som er i strid med menneskerettighetene, senest i ny e-lov som nå har fått utsatt ikrafttredelse av kapittel 7 og 8 pga. EU domstolens avgjørelser i oktober.

Et annet rettssikkerhetsproblem i kjølvannet av dette er at personvernrettighetene som gjelder dataminimering, riktighet og formålsbegrensning, kan etter barnevernets skjønn begrenses dersom de mener at det er nødvendig for å oppfylle sin rettslige forpliktelse etter arkivloven eller er nødvendig for arkivformål i allmennhetens interesse. Dette gjelder også dersom personopplysningene er uriktige, er innhentet ulovlig eller ulovlig utlevert til barnevernet. Dersom eksempelvis ulovlig innhentede og uriktige opplysninger som er unødvendige for barnevernets formål blir stående i journal hos offentlig myndighet vil dette kunne oppleves som et kontinuerlig inngrep i rett til vern om privatlivet og den personlige integritet. Myndighetene kan forsvare dette med at det er nødvendig og forholdsmessig, og legger da den enkelte barnevernsansattes skjønn til grunn for denne påstanden, med mindre forholdet blir prøvd i retten. Rettshjelpordningen begrenser den reelle muligheten for rettslig prøving, dette har blitt påpekt i FNs anbefalinger til Norge. Som et eksempel på det kommunale barnevernets mulighet til skjønnsmessig å begrense personvernrettigheter viser jeg til PVN-2020-10. Personvernnemnda er som nevnt ikke egnet til å prøve forvaltningens skjønn.

Dessverre har vi i media sett flere eksempler på at personer er blitt utsatt for gjengjeldelse i form av melding til barnevernet etter å ha ytret kritikk mot skolen, blant annet to saker i Aurland kommune som nå skal granskes av et uavhengig utvalg, ref. Sogn avis 18.11.20.

Et stort problem med det nye forslaget vil kunne være svekket tillit til myndighetene, innbyggerne må kanskje sikre seg på egenhånd. Det er i samfunnets interesse å ha gode skoler og et godt barnevern og da er tillit i befolkningen viktig og nødvendig og dette må balanseres mot statens ønske om mer kontroll. Ifølge Datatilsynets personvernundersøkelse 2019/2020 er innbyggernes tillit til skolen allerede i dag "slående lav".

Pressemeldingen fra regjeringen om lovendringen synes å fremstå noe misvisende idet den kun nevner betydningen loven vil ha for å bekjempe arbeidslivskriminalitet. Det kommer ikke frem at den vil kunne føre til omfattende inngrep i privatlivet på en rekke områder foruten kriminalitetsbekjempelse. Kanskje vil mange tenke at de ikke har noe å skjule og derfor ingenting å frykte, men jeg mener at en slik lov vil kunne ha uante og uoversiktlige konsekvenser selv om man ikke har noe å skjule. Man får blant annet ikke mulighet til å kontrollere om de utleverte opplysningene er korrekte.

Et annet problem ved lovforslaget, som gjelder fjerning av fvl. § 36, er at kostnadene ved forvaltningens feil, ved omgjøring av ugyldige vedtak, skal overføres til innbyggerne. Regjeringen legger til grunn at forvaltningens veiledningsplikt er tilstrekkelig for å beskytte innbyggerne mot feil.

Formålet med ny lov er angitt å være: å utarbeide en forståelig og praktikabel lov som ivaretar rettssikkerheten og tilliten til forvaltningen og samtidig legger til rette for en god og effektiv saksbehandling. En lov der sikring av menneskerettighetene er basert på så omfattende bruk av skjønn hos ansatte i forvaltningen er hverken forståelig eller praktikabel nok etter min mening, og vil innebære en stor risiko for innbyggernes personvern.