Høringssvar fra Arkivverket

Høringssvar fra Arkivverket er sendt som brev i PDF-format den 01.12.20, saknr 2020/14210, og her følger kopi av teksten:

Vi viser til høringsnotat fra Justis- og beredskapsdepartementet om forslag til endringer i forvaltningsloven m.m. - større adgang til informasjonsdeling, med høringsfrist 01.12.20.

Arkivverket har deltatt i SKATEs arbeid med et felles høringssvar og de merknadene og kommentarene Arkivverket har kommer i tillegg til det vi har sluttet oss til gjennom SKATEs uttalelse.

Forholdet til arkiv- og journalplikt

Utveksling av opplysninger i form av deling vil foregå på forskjellige måter, Deling og informasjonsutveksling skjer i stadig større grad digitalt i form av systemtilgang på tvers, adgang til å gjøre registeroppslag i andre etaters registre eller annen form for digital utveksling av informasjon fra system til system. Det har lenge vært uklart hvor grensene går for journal- og arkivplikt når slike metoder erstatter den mer «gammeldagse» og tradisjonelle utvekslingen av informasjon gjennom dokumenter i sakarkivsystemene. Arkivverket er klar over at dette er en problemstilling som ligger noe på siden av det som høringen direkte gjelder, men dette er en problemstilling det så langt har fått lite oppmerksomhet, men som allikevel er svært relevant fordi det kan ha betydning for hvordan offentlig forvaltning skal innrette sine arbeidsprosesser.

Reglene om arkivering og journalføring er knyttet tett sammen ved at offentlighetsloven viser til arkivlovens regler for definisjon av hva som skal journalføres. Dokumentbegrepet i offentlighetsloven og arkivloven er teknologinøytralt, og det er en lav terskel for å anse informasjon som finnes i elektroniske systemer som “dokument”. En «opplysning» som utveksles kan dermed fort bli ansett som et «dokument». Arkivlovutvalget har i NOU 2019:9 Fra kalveskinn til datasjø, side 173, presisert at “det er ikke formatet som avgjør, men at innholdet gjelder ansvarsområdet til virksomheten”.

Arkivverket er opptatt av at koblingen mellom offentlighetsloven og arkivloven ikke skal fungere som et praktisk hinder mot å gjennomføre digitalisering på en effektiv måte. I og med at journalen er et viktig verktøy for å sikre innsyn, kan det være risiko for at det kan bryte med intensjonen i offentlighetsloven dersom Arkivverket generelt skulle legge til grunn at deling av opplysninger mellom forvaltningsorganer kun skal anses som noe som har betydning som dokumentasjon, men som ikke er gjenstand for saksbehandling, og som derfor «bare» skal arkiveres, men ikke behøver å «journalføres».

Verken i reglene som er foreslått eller i utredningen er arkiv- og journalplikt ved deling av opplysninger nevnt. Reglene i arkivloven, offentlighetsloven og forvaltningsloven har en sammenheng som gjør at de på dette området kan få konsekvenser «på tvers». Da bør potensielle konsekvenser tas med i betraktning og reglene bør vurderes i et helhetlig perspektiv. Vi har også vært i dialog med Digitaliseringsdirektoratet om dette, som også er opptatt av hvordan kravene etter offentleglova og arkivlova kan etterleves uten at de representerer hindre for digitalisering. Digitaliseringsdirektoratet støtter derfor Arkivverkets vurdering av at det er behov for avklaringer og at de berørte regelverkene ses i sammenheng.

I tilknytning til reglene burde det vært redegjort for hvilke konsekvenser deling har for offentlighetslovens plikt til å føre journal etter arkivlovens bestemmelser.

Arkivverket legger til grunn at deling av informasjon skal dokumenteres og at dokumentasjonen normalt vil omfattes av arkivplikt. Det har betydning å dokumentere hvor man har hentet opplysninger fra som brukes i saksbehandlingen.

I en god del tilfeller skjer deling gjennom tilgang til oppslag i registerdata eller andre former for digital utveksling av faktainformasjon. Arkivverket er imidlertid usikre på om vi har tilstrekkelig grunnlag for å konkludere med at det foreligger arkivplikt, men ikke journalplikt under henvisning til at dette er et inngående saksdokument som kun har verdi som dokumentasjon, men som ikke som sådan er gjenstand for saksbehandling. En slik forståelse vil kunne forenkle prosessene knyttet til deling av data. Dette krever imidlertid, slik Arkivverket forstår det, at offentlighetslovens regler om journalplikt og rett til innsyn i journaler eller lignende register og arkivlovens regler om journalføring vurderes opp mot de systemene som benyttes for deling av data slik at man i størst mulig grad kan sikre at reglene kan etterleves på en effektiv måte der journalføring og arkivering ivaretas ved deling uten at dette må skje ved hjelp av manuelle tilleggsprosesser.

Arkivplikten skal sikre at det finnes dokumentert hvilke opplysninger som er innhentet, når de er innhentet og fra hvem. Fra et arkivfaglig perspektiv skal det dermed lite til før det legges til grunn at et dokument har vært gjenstand for saksbehandling; arkivfaglig tenker man «saksdokument» for dokumentasjon man har behov for i den oppgaven man skal utføre («saksbehandlingen»), denne blir på en eller annen måte «sendt» fra en virksomhet til en annen når den deles, og det skal dermed lite til før deling anses som både «saksbehandlet» og som noe som har «verdi som dokumentasjon».

Informasjonsplikt overfor den registrerte

Det går fram i høringsnotatet at det ikke følger informasjonsplikt overfor den registrerte av personvernforordningen på grunn av unntaket i personvernforordningen artikkel 14 nr 5 bokstav c: “innsamling eller utlevering er uttrykkelig fastsatt i unionsretten eller medlemsstatenes nasjonale rett som den behandlingsansvarlige er underlagt, og som inneholder egnede tiltak for å verne den registrertes berettigede interesser”.

Notatet foreslår allikevel en informasjonsplikt som ligner mye på den informasjonsplikten som følger av personvernforordningen, med den forskjell at det vil være mottakerorganet som har denne plikten (og ikke den behandlingsansvarlige som utleverer opplysningene).

Arkivverket støtter at det må være mottakerorganet som skal ha ansvaret for å informere den registrerte, men informasjonsplikten må kunne håndteres på en måte som oppleves som et gode for borgeren. Arkivverket er usikker på om den registrerte vil oppfatte det som et gode å få informasjon på den måten lovforslaget legger opp til. I svært mange tilfeller vil den som skal informeres allerede ha en status som part i en forvaltningssak. Informasjon om hvor forvaltningsorganet har hentet opplysninger fra vil det dermed være relevant og naturlig å opplyse om i saksforberedelsen. Det er mulig at isolert informasjon om innhenting av opplysninger fra andre vil virke mer forvirrende enn opplysende med mindre det går tydelig fram hvilken sakssammenheng det har skjedd på grunnlag av. Spesielt dersom informasjonsplikten inntrer pr oppslag i et register eller lignende, kan det kanskje gå en viss inflasjon i slike meldinger samtidig som arbeidsbyrden til organet øker. Arkivverket er dessuten usikker på hvorfor det bare foreslås informasjonsplikt når opplysninger deles (dvs utleveres) etter forvaltningsloven § 13b første ledd nr 7.

Deling på mangelfullt grunnlag – mottakerorganets ansvar?

Ansvaret for at delingen er begrunnet ligger formelt hos den som deler. Samtidig er det den som ønsker å få opplysningene som kan si noe om hvorfor man ber om opplysninger og hvorvidt vilkårene for deling er oppfylt. Det bør derfor vurderes om det også bør legges et tydeligere ansvar på den som ber om deling (mottakerorganet). Det vil også kunne føre til at det ikke bes om deling med mindre det er et helt klart behov for det.