Høringssvar fra Statens kartverk
Høring - forslag til endringer i kart - og planforskriften
Kartverket viser til Kommunal – og moderniseringsdepartementets oversendelse av forslag til endringer i kart- og planforskriften datert 20. desember 2016.
Nedenfor følger Kartverkets uttalelse til høringsnotatet. Det vil først gjøres kort rede for enkelte generelle innspill. Deretter tar uttalelsen utgangspunkt avsnittsinndelingen i høringsnotatet.
Generelle innspill
Forskriftens struktur
Kartverket har tidligere kommet med forslag om omstrukturering av bestemmelsene i forskriften. Det vises her til innspill gitt i forbindelse med Kommunal – og moderniseringsdepartementets workshop 12. mars 2015. Forslaget ble fremmet dels ut fra erfaringene vi har fått om forståelsen av innholdet i bestemmelsene samt Justis – og politidepartementets veileder om Lovteknikk og lovforberedelse G-0027 B kapittel 14. Det er spesielt innholdet i kapittel 2 om det offentlige kartgrunnlaget som er problematisk. De nærmere detaljene rundt dette er tatt opp senere i uttalelsen.
Kartverket noterer seg at vårt tidligere forslag om eget vedlegg om arealsoner i regional plan er fulgt opp i høringsnotatet.
Kartverkets baser for forvaltning av arealplaner
I de foreslåtte bestemmelsene brukes det ulike begrep om Kartverkets løsninger for forvaltning av kartdelen av gjeldende planer. Det bemerkes at benevnelsen på slike løsninger generelt bør være konsistent i forskriften. Dette er nærmere omtalt i våre merknader til den enkelte bestemmelsen.
5. Merknader til de enkelte bestemmelsene og vedleggene
Merknader til endring av § 4
Kartverket støtter utvidelsen i forslaget om at både kommunene og statlige etater som har ansvaret for datasett i det offentlige kartgrunnlaget, skal utarbeide årsversjoner. Det samme gjelder presiseringen av kommunenes ansvar for å utarbeide en årsversjon av planregisteret.
Årsversjonen etter § 4 vil i utgangspunktet være en kopi av de foreliggende data på et gitt tidspunkt og som benyttes til å analysere endringer. Datasett skal leveres til Kartverket årlig for å gjøres tilgjengelig på standardisert form til analyseformål. Kartverket mener at departementet bør vurdere å gi en tydelig føring om at årsversjonene skal gjøres tilgjengelig via nasjonal geoportal, Geonorge. Praktiske ordninger og mekaniser som skal legges til grunn for leveranse og dataflyt av årsversjoner via Geonorge må avklares i en videre dialog med dataeiere og departement.
Når det gjelder årsversjon av kommunenes planregistre, er ordlyden i tredje setning etter Kartverkets oppfatning noe upresis. Et planregister består både av en bokdel (bestemmelsene, planbeskrivelse og vedtak) og en kartdel. Bestemmelsen burde derfor ha slik ordlyd: «Kommune og statlig etat skal levere sine årsversjoner av datasett i det offentlige kartgrunnlag og planregisterets kartdel til Statens kartverk.»
Intensjonen med bestemmelsen i § 4 er at det skal bli enklere å foreta analyser, blant annet til statistikkformål. Dette vil kunne føre til en forenkling for blant annet kommunene, da det vil være mulig å legge til rette for standardiserte uttrekk av informasjon fra årsversjonene som erstatning for skjemarapportering til SSB fra Geonorge.
En årsversjon av planregisteret vil kun vise bildet av dataene som er innrapportert til Kartverket pr 31. desember det enkelte året. Det vil være data som ikke er fortløpende oppdatert og som dermed ikke gjenspeiler aktiviteten i den enkelte kommune. Oppdaterte data gjennom året vil være et enda bedre grunnlag for å kunne gjennomføre ulike analyser. Kartverket viser til at ved å anvende metoder utviklet for geosynkronisering av plandata vil det kunne hentes ut oppdaterte data fortløpende til analyseformål fra de kommunene som setter opp en tilbyder for geosynkronisering og som de nasjonale fellesløsningene kan abonnere på data fra. Det vil være mulig å benytte en tilsvarende mekanisme for øvrige datasett i det offentlige kartgrunnlaget. En generell innføring av historikk i datasettene vil gi nye muligheter også for oppslag for et aktuelt tidspunkt. Forvaltningsløsningen for FKB-data utvikles nå for å ivareta historikk som kan gi erfaringer med nye bruksmuligheter.
Det vil være utfordrende å få alle kommuner til å levere årsversjoner. Derfor må det utvikles effektive mekanismer og tilhørende virkemidler for å få til et velfungerende konsept. Det vil være knyttet betydelige økonomiske utfordringer til å realisere de tekniske løsningene både hos dataeiere og Kartverket. Vi vil gjerne bidra til videre drøftinger og involvering av samarbeidsparter for å utvikle mulighetene på dette området.
Merknader til endring av § 5 mv.
5 første ledd – de foreslåtte endringene
Kartverket vil bemerke at det er behov for en tydeligere definisjon av blågrønn infrastruktur i kommentarer til bestemmelsen i første ledd siste setning, enn den som framgår av høringsnotatet. Uttrykket er dessuten i bruk i andre bestemmelser og i forslagene til endringer i vedleggene. Vi regner med at det blir gitt en entydig definisjon i den oppdaterte veilederen til forskriften.
I høringsnotatet vises det til at opplistingen ikke er uttømmende. Bestemmelsens ordlyd er etter vår oppfatning uklar. Opplistingen bør etter vår oppfatning derfor avsluttes med «o.l.»
5 tredje ledd
Kartverket støtter forslaget om at andre punktum i § 5 tredje ledd fjernes, slik den er formulert i dag. Vi vil imidlertid bemerke at det er et behov for at kommunene fastsetter hvilke nøyaktighets- og detaljeringsklasser som skal legges til grunn i de ulike delene av kommunen. Vi viser her til plan- og bygningsloven § 2-1 annet ledd og eventuelt tredje ledd.
Kartverket mener dessuten at formuleringen i § 5 tredje ledd første punktum har skapt en viss usikkerhet med hensyn til hvordan den skal praktiseres. Slik bestemmelsen er formulert, skal det offentlige kartgrunnlaget (DOK) til den enkelte kommunen være i henhold til gjeldende geodataplan for området. I veilederen til kart- og planforskriften heter det at kommunen skal stadfeste sitt DOK. Vi opplever at mange kommuner ikke ønsker å stadfeste hvilke datasett som skal legges til grunn ved behandlingen av plan- og byggesaker i deres kommune. Gjennom dialogen med kommunene kommer det fram tydelige tilbakemeldinger om at nasjonale tematiske datasett i liten grad er etablert med en detaljering og kvalitet som er egnet for detaljert arealplanlegging i kommunene.
Når det gjelder henvisningen til geodataplanen for området mener Kartverket at prosessene rundt en slik løsning må avklares nærmere. Geodataplaner utarbeides for hvert fylke og er i hovedsak ført i pennen av Kartverket på vegne av samarbeidene i fylkene. En geodataplan er først og fremst en plan for å etablere, kontrollere, revidere eller supplere geografiske datasett i et område, og gir således først og fremst en oversikt over hvilke datasett det skal gjøres felles investeringer i og hvilke som skal inngå i FDV-avtalene med kommunene.
Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Kartverket og representanter for kommunene bør gå sammen om å finne gode løsninger på hvordan DOK kan administreres, og om avtalekonseptet med FDV-avtaler kan videreutvikles som et hensiktsmessig verktøy i den sammenheng.
5 fjerde ledd
Kartverket vil påpeke at vi ikke er kjent med at det finnes kommuner som benytter seg av lokale geodetiske grunnlag. Departementet bør derfor vurdere om andre og tredje punktum bør tas ut av forskriftens § 5 fjerde ledd.
Oppheving av § 8 andre ledd
Kartverket er enig med Kommunal- og moderniseringsdepartementet i at pbl. § 12-7 ikke gir hjemmel for bestemmelser til kommuneplanens arealdel om at det kan stilles krav om utarbeiding av geodata etter en strengere nøyaktighets- og detaljeringsklasse.
Det er imidlertid stort behov for en bestemmelse som stiller krav til utbygger om utarbeiding av geodata etter en strengere nøyaktighets- og detaljeringsklasse. Vi mener at kravet kan stilles med hjemmel direkte i pbl. § 2-1 annet ledd første punktum. Det vises her til Ot.prp. nr. 113 (2001–2002) side 39 og Ot.prp. nr. 32 (2007–2008) side 177.
Videre er det et stort behov for å få klarlagt eiendomsgrensene i forbindelse med arealplanlegging. Forhold om å kartlegge eiendomsforholdene ble omtalt i Ot.prp nr. 113 (2001-2002) på side 38:
«Departementet har tatt ut forslaget om at kommunen skal kunne kreve at søker klarlegger eiendomsforholdene dersom dette er nødvendig. Departementet vil følge opp dette forslaget i forbindelse med arbeidet med ny lov om eiendomsregistrering.»
Kartverket kan imidlertid ikke se at dette er fulgt opp i reglene i lov 17. juni 2005 nr. 191 om eigedomsregistrering (matrikkellova). Vi henviser til pågående prosess med endringer i matrikkellova i 2017 og ber således Kommunal- og moderniseringsdepartementet vurdere hvordan dette forholdet skal følges opp videre.
Endring av § 12
I § 12 første ledd andre punktum er det foreslått at statlige arealplaner og regionale planer, skal sendes til Kartverket for innføring i et planregister for slike planer.
Et planregister består som nevnt av en bokdel og en kartdel. Kartverket har i dag ingen løsning for sak- og arkivdelen i et digitalt planregister. Vedtak i form av nye planer eller mindre endringer til eksisterende planer, vil kunne føre til enderinger i vektordataene. Med henblikk på forvaltning av planinformasjon generelt er det viktig at vektorbasen og saks- og arkivdelen er tilgjengelig for den som har ansvar for saksbehandlingen.
Kartverket bør derfor i dag kun motta vektordataene, altså kartdelen av statlige arealplaner og regionale planer. Vektordataene vil kunne gjøres tilgjengelige for nedlastning gjennom Geonorge, men det må da lenkes til dokumentasjonen hos henholdsvis departementet og de respektive fylkeskommunene.
Vi anbefaler derfor at forskriften § 12 første ledd andre punktum får slik ordlyd: «Kartdelen i en digital arealplan som statlig eller regional myndighet har utarbeidet med virkning for en eller flere kommuner, leveres til Statens kartverk for innføring i et system for teknisk forvaltning av plandatabaser for statlige og regionale arealplaner.»
En slik ordlyd vil dessuten være i samsvar med forslaget til nytt andre punktum i § 15 fjerde ledd. Kartverket vil måtte gå i gang med å avklare tekniske løsninger, prosedyrer og framdrift for dette arbeidet i samarbeid med departementet.
Forskriften § 12 andre ledd bokstav a) siste punktum viser til SOSI-standard versjon 4.0 eller nyere versjoner. Gjeldende versjon av SOSI plan er 4.5 og arbeid med versjon 5.0 er godt i gang. Kartverket mener derfor at bestemmelsen bør vise til SOSI versjon 4.5 eller nyere versjon. Man vil da sikre at digitale arealplaner blir utarbeidet ut fra en gjeldende standard.
Kartverket har ellers merket seg at det ikke er forslag om å gjøre en tilsvarende endring i forskriften § 13 andre ledd bokstav a) første punktum som den foreslåtte i § 12 andre ledd bokstav a) første punktum.
Endring av § 15
Det vises her til merknaden til endring i § 12 første ledd siste punktum.
Endringene i vedleggene
Endringene i vedlegg 1 a
Kartverket tiltrer Kommunal- og moderniseringsdepartementets forslag om ny innledning av vedleggene til forskriften. Dette gjelder ikke minst at det opprettes et eget vedlegg II knyttet til regionale arealsoner.
Kartverket er i utgangspunktet positiv til at det legges opp til konkrete definisjoner av arealformålene i det nye vedlegg I a.
Når det gjelder de foreslåtte endringene av underformål i vedlegg 1 a, vil vi påpeke at dette kan innebære merarbeid for kommuner som har benyttet de formålene som det er foreslått å endre.
Når eksisterende formål sammenslås og gis nye definisjoner blir det en utfordring for kommunene å holde rede på planer som er vedtatt etter gjeldende forskrift og planer som blir gjeldende etter ny forskrift, men som får ulike definisjoner. Planregistre i dag har ikke funksjonalitet for å skille mellom disse.
Endringsforslagene vil etter vår oppfatning medføre noen utfordringer for håndteringen av kommunenes planregistre og presentasjon av arealplanen.
Departementet bør etter vår oppfatning knytte de nye definisjonene til nye underformål. Et slikt grep vil fjerne usikkerheten knyttet til håndtering av nye definisjoner, samt fjerne usikkerheten knyttet til hvilket nummer i bestemmelsene i plan- og bygningsloven §§ 11-7 andre ledd eller 12-5 andre ledd underformålet er hjemlet i.
Kartverket mener det er grunn til å stille spørsmål ved at det kun er foreslått underformålet forsamlingslokaler for religionsutøvelse, når det også er en lang rekke forsamlingslokaler til andre formål.
Vi har merket oss at Departementet har signalisert at Kartverket skal delta i arbeidet med oppdatering av Nasjonal produktspesifikasjon for arealplan og digitalt planregister og ulikt veiledningsmateriell. Vi vil i den sammenheng komme med mer konkrete innspill til tekniske løsninger og definisjoner av de konkrete arealformålene mv.
Avsluttende betraktninger
Effektiv informasjonsutveksling innenfor offentlig sektor er et viktig bidrag i modernisering av forvaltningen. Økt gjenbruk av offentlig informasjon kan gi grunnlag for en mer brukerrettet og fleksibel offentlig sektor. Det brukes mye ressurser på innsamling og bearbeiding av informasjon i det offentlige. På plandataområdet er det påvist mange eksempler på dobbeltarbeid og gevinstpotensialet ved å innføre bedre løsninger for dataflyt vil kunne være betydelig. God og velfungerende datautveksling innad i det offentlige vil være et viktig bidrag til effektiv tjenesteproduksjon.
Kartverket vil gjerne bidra til å utvikle en best mulig nasjonal arkitektur og felles løsninger som kan sikre god tilgang til kunnskapsgrunnlag for planprosesser og best mulig integrasjon av plandata innenfor relevante bruksområder og prosesser i samfunnet. Våre erfaringer på området tilsier at det byr på betydelige utfordringer for mange kommuner å tilrettelegge plandata slik at disse egner seg for videre distribusjon. Kartverket mener det vil være riktig at kommunene i en innledende fase bør kunne kompenseres for nødvendig tilrettelegging av plandataene og spesialtilpassinger av tekniske løsninger. Kartverket vil gjerne bidra til en videre prosess sammen med departementet og viktige samarbeidsparter for å avklare mulige tiltak for å realisere tekniske og organisatoriske løsninger innenfor den nasjonale infrastrukturen for geografisk informasjon.
Med vennlig hilsen
Statens kartverk
Jens Christian Leonthin, juridisk direktør
Karen Kavli Setnes, juridisk rådgiver