Høringssvar fra Norsk Tipping AS

Dato: 17.06.2019

Høringsuttalelse – Forslag til endringer i lov om kringkasting og audiovisuelle bestillingstjenester

Norsk Tipping støtter økt innsats for å begrense ulovlig aktivitet

Det vises til Kulturdepartementets høringsbrev av 15.03.2019 med forslag om endringer i lov om kringkasting og audiovisuelle bestillingstjenester.

Norsk Tipping støtter Kulturdepartementet i at stansing av reklame for uregulerte spillselskaper er nødvendig for å motvirke spilleproblemer og for å sørge for økt offentlig kontroll med pengespilltilbudet i Norge. Gjennom flere år med ulovlig markedsføring har spillselskaper som ikke har tillatelse til å tilby spill i Norge, oppnådd legitimitet i samfunnet, og de har delvis klart å viske ut skillet mellom hva som er lovlig virksomhet og hva som er ulovlig. Norsk Tipping mener derfor også det er positivt at Kulturdepartementet beskriver markedsføringen fra de uregulerte spillselskapene som ulovlig.

Endringen som er foreslått i kringkastingsloven vil styrke og sørge for håndheving av et allerede eksisterende markedsføringsforbud. Det totale omfanget av markedsføring for pengespill i samfunnet vil gå ned, også som en følge av at enerettsaktørene må justere sin markedsføringsaktivitet. Lovendringen vil slik Norsk Tipping ser det ha bred sektorpolitisk positiv effekt:

· Det blir enklere å kanalisere spillelyst inn til et offentlig kontrollert spilltilbud, med et ansvarlighetsrammeverk hos enerettsaktørene som overgår det som finnes i den uregulerte del av bransjen.

· Omfanget av spilleproblemer i deler av markedet vil gå ned, noe som vil ha en positiv effekt på hver enkelt som er berørt, og på de samfunnsmessige kostnadene med spilleproblemer.

· Utestengelse av ulovlig markedsføring muliggjør en mer effektiv driftsoperasjon hos enerettsselskapene.

Norsk Tipping mener det er en styrke med norsk pengespillpolitikk at reguleringen løpende evalueres og styrkes for å ta hensyn til personer med spilleproblemer, spillere som har risiko for å utvikle spilleproblemer, eller deres nærstående. Endringen som er foreslått, er i disse gruppenes interesse. Forslaget berører samtidig betydelige kommersielle interesser og risiko for omsetningstap for den uregulerte bransjen, og truer deres markedsposisjon. Diskusjonene om hva som er riktig regulering og hva som skal til for å stenge ulovlig aktivitet ute av markedet er derfor komplekse og omfattende. Norsk Tipping kan imidlertid ikke se at spillselskapenes eller mediehusenes egne interesser i dette tilfellet bør tillegges særlig vekt i en interesseavveining opp mot sårbare kundegrupper og deres nærstående.

For å sikre effektiv håndheving og likebehandling mellom aktørene som rammes, mener selskapet at hjemmelen bør omfatte alle nett som formidler fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester. En løpende, effektiv og målrettet oppfølging vil etter Norsk Tippings mening kreve at Medietilsynet er håndhevingsmyndighet og får tilført tilstrekkelig med ressurser.

Norsk Tipping vil i det følgende knytte noen øvrige kommentarer til hvilke effekter en forsterkning av markedsføringsforbudet vil ha på det norske spillmarkedet og de uregulerte aktørene.

Det norske spillmarkedet

En særskilt regulering av pengespill er vanlig i de fleste europeiske land. Selv om det er forskjellig utforming på de nasjonale reguleringene, er det helt vanlig - og forventet fra EU-kommisjonen - at myndighetene tar grep for å begrense den ulovlige spillaktiviteten på markedet. Trenden i europeisk sammenheng er at myndigheter i flere land iverksetter tiltak for å redusere spillaktørenes markedsføring av spill med høy risiko for spilleavhengighet og for å stanse ulovlig spillaktivitet. En studie publisert av EU-kommisjonen 29. januar 20191 viser at de fleste land innen EØS-området tar i bruk ulike regulatoriske verktøy for å håndheve nasjonale pengespillregler for å sikre kanalisering av etterspørsel mot kontrollerte tilbud.

Pengespillovgivningen i Norge har i lang tid vært regulert ut fra at pengespillsektoren på mange områder skiller seg fra andre typer økonomiske sektorer. En ordinær økonomisk logikk tilsier at man bør stimulere kundene som er mest tilbøyelig til å bruke penger på produktet. I pengespillbransjen har imidlertid mange av de mest lønnsomme kundene et potensielt problem med pengespill. Det blir derfor utfordrende for disse personene når spillselskaper side om side kjemper om deres lommebok. Med Kulturdepartementets forslag om å begrense reklamen fra den uregulerte spillindustrien ytterligere fra dagens nivå, inntar man en føre-var-tilnærming som er svært positiv for de risikoutsatte spillerne.

Norske myndigheter har 20 års erfaring med å håndtere utenlandske, uregulerte spillselskaper. Selskapene selv har med mange kreative innslag funnet metoder for å omgå norsk lovregulering og lovgivers intensjoner. Likevel er de holdt utenfor en rekke medier i Norge. Lotteritilsynet har over tid drevet en effektiv håndheving av markedsføringsforbudet innenfor norsk jurisdiksjon. Flere større norske annonseflater inneholder ikke ulovlig reklame, selv om de Malta-baserte aktørene over lang tid har forsøkt å komme seg inn på det norske annonsemarkedet. Store norske nettaviser, TV2, norsk radio, detaljhandelen og frivilligheten og andre norske aktører forholder seg også allerede lojalt til markedsføringsforbudet for uregulerte spillselskaper.

Den uregulerte spillbransjens spill

Norsk Tipping er enig med departementet i at aktørene som er mest fremtredende med ulovlig spillreklame i Norge, også i hovedsak markedsfører spill med høy risiko for spilleavhengighet. Norsk Tipping vil også fremheve at disse spillene er sentralt plassert i disse spillselskapenes spillportefølje. De mest inntektsbringende spillene til den uregulerte bransjen har klare likhetstrekk med spillautomatene som ble forbudt fra 2007. De uregulerte aktørene har flyttet automatspillene over på digitale flater. Spillene har samme innhold, men innpakningen er ny. Spillene er intense, og drives av profesjonelle spilloperatører som spiller på alle strengene for å forsterke intensiteten. Spillene dominerer henvendelsene til Hjelpelinjen og nevnes som det største problemområdet av helsepersonell og frivillige som behandler spilleavhengige. Markedsføring på fjernsynskanaler som sender fra utlandet, er de uregulerte spillaktørenes mest sentrale verktøy for å rekruttere nye spillere inn til dette spilltilbudet.

Selv om bransjen de siste ukene synes å ha tatt ulike grep i innholdet i markedsføringen mot det norske markedet, er ikke spilltilbudet til de samme aktørene endret. Det er all grunn til å tro at spillene med høy risiko for spilleavhengighet også fremover vil være den mest sentrale og inntektsbringende delen av disse selskapenes spilltilbud i lang tid.

Virkninger på de uregulerte selskapenes posisjon

Etter at forslaget om endringer i kringkastingsloven ble kjent, har aktører som kan bli hardest rammet av de nye reglene, gitt uttrykk for at denne type håndheving vil ha lav effekt. Det er vist til at markedsinvesteringene til de uregulerte aktørene vil bli flyttet til andre medier og at det vil bli mer direkte markedsføring mot kunder. Det er også hevdet at de uregulerte spillselskapene vil ta i bruk mer aggressive former for markedsføring som en følge av at de vil forsøke å omgå en styrking av markedsføringsforbudet.

Til dette vil Norsk Tipping bemerke at det ikke finnes medier per i dag som er så egnet til å nå potensielt nye og eksisterende kunder i pengespillmarkedet som TV. Selv om markedsføring i digitale flater, radio, programmatisk markedsføring og på sosiale medier gir effekt, kan det ikke måle seg med effekten TV gir. Dette er også grunnen til at de uregulerte aktørene bruker TV som hovedkanal for distribusjon av markedsføring per i dag. Dersom det var større effekter i å flytte investeringene til andre medier de har tilgang på, hadde de vektet sine markedsinvesteringer annerledes for lenge siden.

Norsk Tipping mener påstanden om at aktørene vil flytte markedsføringen over på digitale kanaler ikke stemmer, holdt opp mot at vi vet at Lotteritilsynet over tid effektivt har stanset en rekke ulovlige markedsføringstiltak fra uregulerte aktører i digitale kanaler. Dersom de uregulerte spillselskapene hadde hatt anledning til å markedsføre seg i disse kanalene i dag, ville de allerede hatt tilstedeværelse der.

De uregulerte spillselskapene har over tid bygget opp sine merkevarer. Man kan derfor ikke forvente at de forsvinner fra markedet umiddelbart etter at håndhevingen starter. Effekten av å styrke markedsføringsforbudet vil komme gradvis ettersom det vil dempe nyrekruttering til det uregulerte pengespillmarkedet. Aktørene vil trolig også i større grad enn i dag bruke internasjonale idrettsarrangementer for å synliggjøre sine merkevarer, kombinert med annen type markedsføring som forbudet ikke vil ramme. På lang sikt vil imidlertid ikke dette kompensere for bortfallet av TV-reklame, og posisjonen til aktørene vil slik Norsk Tipping vurderer det bli kraftig svekket i Norge. I tillegg vil forbudet gjøre det mindre attraktivt for nye aktører å vurdere Norge som et spillmarked. For de etablerte uregulerte spillselskapene i Norge vil det også bli mindre lønnsomt å skreddersy løsninger for det norske markedet, særlig når markedsføringsforbudet kombineres med betalingsformidlingsforbudet, DNS-blokkering og utestenging fra App Store.

Selvregulering av ulovlig markedsføring er ikke et tilfredsstillende alternativ

I den senere tid har Norsk Tipping registrert at TV-selskapene som muliggjør den ulovlige reklamen, og enkelte uregulerte spillaktører har uttrykt at de vil foreta en selvregulering for å tone ned deler av den ulovlige markedsføringen. Det er også lovet penger til spilleavhengighetsmiljøer, slik at man med dette ønsker å vise et ansvar for de uheldige konsekvensene deres aktivitet har hatt over tid.

Norsk Tipping mener det er positivt at selskapene gir uttrykk for at de ønsker å nedjustere markedsføringen. Tidspunktet er imidlertid påfallende, da det kommer i tilknytning til høringsrunden for endringene i kringkastingsloven. Dette viser at selskapene frykter den negative effekten lovendringen har for sin egen virksomhet. Samtidig vil Norsk Tipping advare mot å komme aktørene i møte på denne type selvregulering. Markedsføringen er like fullt ulovlig, og de uregulerte spillselskapenes motivasjon er fortsatt å tjene penger på sin spillportefølje og befeste sin ulovlige aktivitet på det norske markedet.

Dersom selvregulering skal legitimere ulovlig aktivitet, kan dette sende feil signaler til norske mediehus som lojalt har forholdt seg til markedsføringsforbudet i mange år, vel vitende om at man taper penger på å ikke tillate denne type markedsføring. Det er også risiko for at en aksept av selvreguleringen vil medføre at de som i dag tilbyr spill ulovlig, gjennom selvregulering vil kreve å kunne markedsføre seg på nye arenaer.

Virkninger for Norsk Tippings markedsføring og spilltilbud

Norsk Tipping mener at volumet av pengespillreklame i det norske markedet totalt sett er for høyt. Norsk Tippings markedsføring må kontinuerlig tilpasses etter gjeldende og potensiell ny ulovlig konkurranse i markedet. Dersom norske myndigheter mer effektivt klarer å utestenge de utenlandske spilloperatørene fra viktige markedsføringsflater, som for eksempel TV, vil nivået av Norsk Tippings markedsføring og eksponering kunne tilpasses og nedjusteres i tråd med en slik utvikling.

Note 1:

European Commission: Evaluation of regulatory tools for enforcing online gambling rules and channelling demand towards controlled offers, 29.01.2019

https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/6bac835f-2442-11e9-8d04-01aa75ed71a1/language-en