Høringssvar fra DISCOVERY INC. / DISCOVERY NETWORKS NORWAY AS

Dato: 14.06.2019

HØRINGSSVAR FRA DISCOVERY INC. / DISCOVERY NETWORKS NORWAY AS

Forslag til endringer i lov om kringkasting og audiovisuelle bestillingstjenester 14. juni 2019

1. INNLEDNING

Discovery Networks Norway AS («DNN») viser til Kulturdepartementets («KUD») høringsbrev datert 15. mars 2019, med høringsfrist 17. juni 2019. DNN setter pris på muligheten til å få gi sine innspill til lovforslaget inntatt i høringsnotatet av samme dato.

DNN mener lovforslaget som nå er på høring vil få betydelige negative og utilsiktede virkninger for mediebransjen, og at det i realiteten er en omgåelse av de forpliktelsene norske myndigheter har etter EØS-retten. Lovforslaget bør etter DNNs syn derfor ikke vedtas. Discovery-konsernets generelle merknader til lovforslaget, og hvilke konsekvenser lovforslaget vil medføre, omtales nærmere i pkt. 4 nedenfor. Lovligheten av forslaget, og særlig forholdet til kringkastingsretten og EØS-retten, vil Discovery kommentere i pkt. 5.

2. SAMMENDRAG

Kjernen i lovforslaget som er på høring, er at Medietilsynet skal gis hjemmel til å pålegge distributører som formidler audiovisuelle medietjenester å hindre eller vanskeliggjøre markedsføring av pengespill rettet mot norske seere. Formålet er å bekjempe spillavhengighet og å styrke den norske enerettsmodellen – i praksis Norsk Tipping og Norsk Rikstoto.

  • Discovery mener det er viktig med målrettede tiltak for å bekjempe spillavhengighet. Innføring av en hjemmel som gir Medietilsynet mulighet til å pålegge distributører å hindre formidling av pengespillreklame er lite treffsikkert og vil ramme vilkårlig.
  • Det er uklart hvilke distributører og formidlingskanaler som vil omfattes, og hvordan ordningen vil virke. De praktiske konsekvensene av forslaget er i liten grad adressert i høringsnotatet. Selv om forslaget formelt er rettet mot distributørene, innebærer lovforslaget vesentlige negative endringer i flere av kringkasteres rammebetingelser. Hvis forslaget vedtas, vil det ha en vesentlig negativ effekt på hvilket innhold kringkasterne kan kjøpe og sende.
  • Mediemangfoldet vil svekkes av lovforslaget. De økonomiske konsekvensene av forslaget vil først og fremst ramme kringkastere som sender lovlige audiovisuelle medietjenester fra utlandet, samt de produksjonsselskaper kringkasterne samarbeider med. En lovendring vil videre få konsekvenser for kulturnæringer også utenfor TV-næringen, som for eksempel scene- og teatermiljøet i Norge, ettersom disse miljøene ofte er avhengige av hverandre. I tillegg vil tiltaket virke sterkt konkurransevridende. TV 2 og NRK får i dag betydelig støtte gjennom ordninger som ikke er tilgjengelige for andre aktører. Lovforslaget vil forsterke denne uheldige effekten betydelig.
  • Lovforslaget legger opp til store omveltninger i ansvars- og rollefordelingen mellom kringkasterne og distributørene. I praksis innebærer forslaget at deler av det redaksjonelle ansvaret for innholdet i TV-sendingene flyttes til distributørene. Distributørene har ikke verktøy til å stanse formidling av redaksjonelt innhold og reklame som sendes lovlig fra utlandet. Dersom forslaget skal være mulig å gjennomføre, kreves det betydelig medvirkning fra kringkastere som befinner seg utenfor norsk jurisdiksjon. Det er i strid med senderlandsprinsippet. Lovforslaget vil også hindre fri videreformidling av audiovisuelle medietjenester i strid med AMT-direktivet og rettspraksis fra EU-domstolen og kan av den grunn ikke vedtas uten å innebære et brudd på EØS-avtalen. AMT-direktivet skiller ikke mellom reklame og redaksjonelt innhold, og det er da ikke rettslig anledning til å skille mellom tiltak som hindrer videreformidling av «TV-sendingen» og «reklamen». Det er ingen holdepunkter for at det reviderte AMT-direktivet har medført noen realitetsendring når det gjelder norske myndigheters mulighet til å gripe inn mot videreformidling av spillreklame. Det finnes videre andre virkemidler som kan motvirke spillavhengighet på en minst like god måte, og som er mindre byrdefulle, både for kringkasterne og distributørene.
  • Selvregulering kan bidra positivt til å løse utfordringene knytte til realiseringen av en mer ansvarlig spillpolitikk, og ivareta hensynet til de mest utsatte spillerne, samtidig som det kan bidra til å stimulere til fortsatt investering i norsk innhold. Kringkasterne har selv foreslått et selvreguleringsregime som vil ivareta de bekymringene KUD peker på i høringsnotatet. I tillegg har vi i det siste sett at spillbransjen også har innført selvreguleringstiltak. Disse tiltakene må få anledning til å virke før det innføres et tiltak som vil kunne ha store negative konsekvenser for mediemangfoldet.

3. Om Discovery

Discovery, Inc. er et verdensomspennende amerikansk medieselskap. Den norske virksomheten, DNN, holder til i Nydalen i Oslo og kringkaster kun den norske TV-kanalen TVNorge. TVNorge er den eldste helnorske, reklamefinansierte TV-kanalen i Norge, og startet sine sendinger for over 30 år siden, i desember 1988. Siden den tid har kanalen vært en av Norges mest populære TV-kanaler.

Discovery-konsernet er også kringkaster av syv andre TV-kanaler som er tilgjengelige for norske TV-seere. De reklamefinansierte kanalene FEM, MAX, VOX, TLC, Discovery Channel og Eurosport Norge som kringkastes fra Storbritannia og Eurosport 1 som kringkastes fra Frankrike. Discovery-konsernet kringkaster også en rekke kanaler for det svenske, danske og pan-europeiske markedet fra England. I tillegg driver Discovery-konsernet strømme­tjenestene Dplay og Eurosport Player, som har innhold fra samtlige kanaler. Discoverys kanaler har stor innholdsbredde, og utgjør den tredje største aktøren i det norske seermarkedet.

Discoverys hovedkontorer og sendesenter i Europa befinner seg i England, og for sportssatsingen i Frankrike. Etableringene i England og Frankrike har sin bakgrunn i historiske forhold (ledelsens plassering), eierforhold, kostnadssynergier (samling av flere kanaler på ett sted), rettighetsklarering, etc. En nærmere beskrivelse finnes i EU-kommisjonens beslutning av 31. januar 2018 (C (2018) 532).

Discoverys virksomhet i Norge er ikke konsesjonsbelagt. TVNorge har aldri hatt særrettigheter i form av enerettigheter, formidlingsplikt eller andre lovfestede fordeler. Kanalen har heller ikke vært gjenstand for særlige økonomiske tilskudd eller andre særrettigheter fra staten. TVNorge er underlagt norske lover og regler og Medietilsynet fører tilsyn med virksomheten. TVNorge følger Redaktørplakaten, Vær-varsom-plakaten, Tekstreklameplakaten og andre særregler for medie- og TV-virksomhet i Norge. Selskapets internasjonale kanaler drives etter tilsvarende regelverk i de landene de sender fra, f.eks. Ofcoms regler i Storbritannia. Formidlingen til Norge, av de internasjonale kanalene, skjer i tråd med EØS-avtalen, med AMT-direktivet (18/1808/EEC) som sentralt regulatorisk rammeverk, slik det også er for en lang rekke andre kanaler som mottas av et norsk TV-publikum. Nordmenn har tilgang til kanaler kringkastet fra hele EØS-området. Felles for disse er at kanalene er underlagt reglene i AMT-direktivet og lokal lovgivning, siden det overordnede prinsippet er at sendingene er underlagt «senderlandsprinsippet». Senderlandsprinsippet står også sentralt i et annet viktig direktiv på kringkastingsområdet, det såkalte SatCab direktivet (93/83/EEC).

DNN sysselsetter i dag rundt 130 personer i Norge. I tillegg kommer den betydelige sysselsetting konsernet bidrar til i den norske TV-produksjonsbransjen. Alle norske produksjoner som sendes på Discoverys kanaler lages av frittstående norske produksjonsselskaper, et samarbeid som resulterte i fire Gullruter i 2019. DNN bruker også en rekke freelancere og norske produksjonsselskaper i arbeidet med selskapets store sportsrettigheter, som Eliteserien og Olympiske leker. Til sammen brukte Discovery rundt én milliard kroner på norsk TV-produksjon i 2018.

DNN hadde i 2017 en omsetning på 2,127 milliarder kroner, og en driftsmargin på 3 prosent. DNNs ledergruppe består av 50 prosent kvinner og 50 prosent menn.

Avslutningsvis skal det understrekes at Discovery ikke tilbyr pengespill. Å regulere distributørenes handlinger er altså å flytte fokuset to ledd ut fra de aktørene KUD synes å ønske å regulere.

4. GENERELT OM LOVFORSLAGET

4.1 Bakgrunnen for lovforslaget

Det lovforslaget som nå er ute til høring er knyttet til oppnåelse av tre hovedformål;

  1. Redusere omfanget av spillreklame fra utlandet.
  2. Forebygge spillproblemer.
  3. Beskytte enerettsmodellen og ansvarlighetsregimet.

Innledningsvis kan det derfor være grunn til å minne om følgende:

- Pengespill er en lovlig aktivitet i Norge.

- Norsk Tipping tilbyr høyrisikospill og har en økende kundemasse.

- Senderlandene til kringkasterne som lovforslaget retter seg mot er land som har en grundig regulering av markedsføring av pengespill.

- Våre naboland, der det ikke er innført lignende regler og der enerettsmodellen er avskaffet, har langt lavere spillavhengighetsproblemer enn Norge.

- Det er ikke foreslått tiltak for å regulere andre digitale kanaler i et forsøk på å begrense dagens markedsføringsnivå.

Det er oppsiktsvekkende at KUD ikke samtidig fremmer et forslag på å bringe reguleringen av Norsk Tipping til et nivå som tydeliggjør ønsket om ansvarlighet, eller som bringer den til et nivå som er like detaljert som andre lands regulering. Det er riktignok hevdet fra KUD at slik regulering er på vei, men det har i skrivende stund ikke materialisert seg. Tvert imot ser man at Norsk Tipping så sent som i 2019 markedsfører bonustrekninger mv. for nye Lotto-kunder med 1 million kroner i premie. For Norsk Tippings del har man fra statens side p.t., med unntak for noen ganske vage retningslinjer, overlatt ansvarligheten til selskapets egen selvregulering (den såkalte nei-takk listen). Slik ansvarliggjøring av markedsaktører og markedsaktører – som tar ansvarlighet alvorlig – er en riktig fremgangsmåte. Sammen med NENT har Discovery-konsernet derfor utarbeidet et solid selvreguleringsregime som i praksis vil bli effektivt for samtlige kanaler av betydning som kringkastes til Norge fra utlandet. Selvreguleringen er tenkt iverksatt fra 1. januar 2020, og er nærmere beskrevet i pkt. 5.2.3..

4.1.1 Omfanget av reklame fra utlandet

Lovforslaget hevder ikke å skulle redusere eller regulere spillreklame som sådan. Forslaget retter seg mot netteier/nettdisponent, som får i oppgave å sensurere reklame. Man forsøker således å omgå sin manglende anledning til å gripe inn mot lovlig virksomhet i senderlandet ved å regulere lokale aktører som ikke kontrollerer de forhold man vil regulere. Det er prinsipielt betenkelig at man velger å regulere – og dermed sensurere – en medieaktørs innhold gjennom å kreve at en tredjepart skal gripe inn i den redaksjonelle flaten. Det er også i strid med AMT-direktivet, jfr. nedenfor, da det vil innebære å hindre videresending. Det skal i den sammenheng også påpekes at den aktuelle medieaktøren ikke engang skal bli hørt i saksbehandlingen av inngrepene.

Omfanget av spillreklame på de aktuelle TV-kanalene sank fra 2017 til 2018 (høringsnotatet punkt 2, s. 4). Norsk Tipping bekrefter dette i sin årsrapport der det fremgår at

«I 2018 ble det vist om lag 100 000 færre pengespillreklamer for uregulerte aktører på norske TV-skjermer.» [1]

Samtidig økte Norsk Tippings markedsføringstrykk mot sine spillere med minst 25 millioner kroner[2], antall spillere økte med 60.000 og inntektene økte med 4 milliarder kroner. I tillegg har KUD tildelt 5 nye lotterilisenser.

Spillselskapene på sin side har også tatt initiativer for å redusere spillavhengighet gjennom sin bransjeorganisasjon.[3] I tillegg har enkeltaktører tatt ansvar, se Kindreds pressemelding 2. juni 2019.[4] Tidspunktet for regulering er uegnet, gitt denne samtidige utviklingen i markedsaktørenes egen opptreden.

Discovery anslår at markedet for spillreklame for utenlandske spillaktører i dag er på ca. 500 millioner kroner.

4.1.2 Forebygging av spillproblemer

Discovery er opptatt av å forebygge spillproblemer. Det er alle seriøse aktører i næringskjeden. Faktum er like fullt at slike problemer oppstår som følge av pengespill som sådan, noe Norsk Tippings egen årsrapport klart tilkjennegir for egne spill.[5] Spill fra Norsk Tipping vil i like stor grad kunne gi opphav til spillproblemer. Norsk Tippings PlayScan-tall viser også at spillingen på (og presumptivt inntekter fra) spill med moderat og høy risiko fra Norsk Tipping øker. Dette gjelder også for spillene som ikke markedsføres.

Discovery mener at selvreguleringsregimet som er planlagt innført av kringkasterne ivaretar ansvarlighetsprinsippet som ligger til grunn for den norske spillpolitikken, og at et slikt tiltak vil være et effektivt grep for å øke bevissthetsnivået rundt ansvarlig spill, både hos spillere, spillselskaper og samfunnet for øvrig.

Discovery mener videre at det aktuelle selvreguleringsregimet kan ha bedre effekt enn full sensur av spillreklame på TV. Det er nemlig indikasjoner på at full sensur av spillreklame på TV faktisk vil ha en negativ effekt for de mest utsatte gruppene.

Det finnes i dag knapt noen utredning som undersøker hvilken effekt sensur av TV-reklame vil ha på risikospilling, eller som understøtter at sensur av TV-reklame faktisk vil bidra til å redusere spillavhengighet i Norge. Det lille som er gjort av forskning og utredninger på feltet antyder at TV-reklame i liten grad påvirker risikospilling.

Universitetet i Bergen gjorde i 2013 og 2015 to store nasjonale studier på spillavhengighet i Norge, på oppdrag fra Lotteritilsynet. De finner at omfanget av spillavhengighet og risikospilling har ligget tilnærmet stabilt i Norge etter innføringen av spilleautomatmonopolet i 2007. I den samme perioden har TV-annonsering for spill for utenlandske aktører gått fra ca. null til over NOK 500 millioner årlig.

Når det kommer til effekten reklame har på risikospilling, konkluderer UiB på følgende måte i sin siste rapport fra 2015:

«I likhet med funnene fra den forrige befolkningsundersøkelsen ble det vist at spillerne rapporterte at reklame hadde en betydelig effekt i form av å informere om ulike typer pengespill og spilleselskap. Reklame ble oppgitt å påvirke spilleatferd og spilleintensjoner noe, men ble i liten grad rapportert å øke risikospilling. Generelt rapporterte menn, yngre og personer med problemer knyttet til pengespill å bli mest påvirket av pengespillreklame.» [6]

Universitetet i Bergen konkluderte også med at

«Funnene aktualiserer en debatt om regulering av pengespillreklame.»

Like fullt slo de aldri fast at tiltaket ville være effektivt for å bekjempe spillavhengighet. En faglig debatt kom aldri.

I 2018 bestilte Lotteritilsynet en ny rapport fra Rambøll som så på «Markedsføringens effekt på spilling av pengespill og pengespillproblemer».

Rambøll konkluderer i sin rapport at

«TV[-reklame] er det mediet hvor markedsføringen i minst grad påvirker spilleatferd».

TV-reklamen bidrar til å gjøre seerne oppmerksom på ulike typer spill, og bygger merkevarer og markedsandeler for de ulike spillaktørene. Rapporten understøtter altså funnene i UiBs studie. Rambølls rapport fastslår at det er den direkte reklamen, som SMS og e-post, som er verst, og som i størst grad påvirker risikospilling.[7] Det faktum at KUD ikke tar sikte på å regulere slike direkte former for reklame viser nettopp at lovforslaget er lite treffsikkert, og ikke egnet til å oppnå formålet om å bekjempe spillproblemer.

Siden de to undersøkelsene ble gjennomført, har stadig større andeler av reklamebudsjettene til relevante aktører flyttet seg over til nettreklame. Flere aktører kjøper også annonser på utenlandske nettsteder som treffer spillere i Norge via programmatiske kjøp. Ved denne typen markedsføring kan man rette seg direkte mot et yngre publikum, og veien fra annonse til spill er bare ett lite klikk.

Det er rimelig å anta at reklamen på nett, og bruken av direkte og uregulert markedsføring, vil øke kraftig dersom TV-reklamen nå sensureres. Da vil enda flere unge eksponeres for reklame fra spillaktørene.

Denne antagelsen understøttes også av en helt ny rapport Barne- og familiedepartementet har fått utarbeidet ved Oslo Met.[8] Barn og unge eksponeres for reklame i sosiale medier i stor skala, og over 3 av 4 nordmenn mellom 15 og 18 år oppgir at de er blitt eksponert for reklame for pengespill i sosiale medier.

På nett, epost og SMS er det alltid mulig å finne markedsføringsflater som opererer fra land helt uten regulering.

Man klarer neppe å stanse flyttingen av annonsering fra TV til nett, men det bør være et mål at dette skjer over en lenger periode, slik at man i større grad kan regulere og kontrollere også dette området. Samtidig kan man da tilegne seg kunnskap om hvordan digitale kanaler best kan reguleres. I dag finnes det svært lite kunnskap om hvordan markedet vil utvikle seg dersom man sensurerer TV-reklame, og en rask endring vil ramme de spillavhengige hardest.

4.1.3 Forholdet til enerettsmodellen

Discovery utfordrer ikke enerettsmodellen. Discovery er et medieselskap og tilbyr ikke pengespill. Selskapet driver en lovlig medievirksomhet i henhold til AMT-direktivet og i henhold til markedsføringsregler som har vært i kraft uavhengig av enerettsmodellen i mange år. Virksomheten ligger godt innenfor rammene av det EØS-avtalen tillater, og er basert på et grunnleggende prinsipp i EU-retten om fri flyt av tjenester. Dette er ivaretatt gjennom senderlandsprinsippet og prinsippet om fri videreformidling av audiovisuelle medietjenester i AMT-direktivet. Lovforslaget er ikke i tråd med disse grunnleggende prinsippene.

I høringsnotatet (side 4, pkt. 1, andre avsnitt) omtales TV-reklamen på Discoverys kanaler som «ulovlig». Det er en unødvendig og uriktig retorisk tilnærming fra KUDs side. Markedsføringen ville vært ulovlig om den hadde ligget innenfor norsk jurisdiksjon, men det gjør den ikke. Discovery sender lovlige sendinger fra bl.a. Storbritannia, i henhold til regelverket som gjelder der. I kraft av dette er norske myndigheter forpliktet til å sikre fritt mottak og fri videreformidling av sendingene. Lovforslagets utforming viser at det er det motsatte norske myndigheter nå forsøker å gjøre.

Lovforslaget synes også å bygge på en misforståelse om at andre (sende)land enn Norge ikke har en ansvarlig regulering av spillreklame. Det er ikke korrekt. Ofcom har f.eks. omfattende regulering av spillreklame som også tar opp i seg forholdet til spillavhengighet på en langt mer spesifikk måte enn det man ser i norsk rett.

Discoverys virksomhet har ikke vært drevet i strid med Ofcoms markedsføringsregler, og det er klart og utvetydig fastslått av EU-kommisjonen at måten virksomheten drives på fra utlandet ikke er en omgåelse av gjeldende norske regler. Norge er forpliktet til å lojalt implementere og anvende nasjonale regler i tråd med AMT-direktivet. Et av direktivets grunnleggende prinsipper er senderlandsprinsippet. At reklame underlagt andre EØS-lands regulering således vil nå Norge, er et forhold Norge har akseptert gjennom sin tilslutning til EØS-avtalen. Dette kan ikke ensidig endres nå.

4.2 Mediemangfoldet vil svekkes av lovforslaget

Medielandskapet endres raskt. Globale strømmetjenester har for alvor tatt store markedsandeler i den norske mediebruken. Medievanene flyttes fra lineær TV og papir, over på nett og strømming. Hverdagen er i endring for alle norske mediehus, og kampen om seerne er stor.

Norge har ett mediehus som i sin helhet er statsfinansiert (NRK) og ett TV-hus (TV 2) som i hele sin eksistensperiode (med ett års unntak) har vært tildelt særfordeler. Fra 2019 mottar TV 2 også inntil 135 millioner kroner i statsstøtte og minst 100 millioner i momssubsidier. Norge har også et rikt utvalg av aviser (som også tilbyr audiovisuelle medietjenester) som mottar produksjonsstøtte.

Medielandskapet i Norge, særlig da innenfor audiovisuelle tjenester, preges altså av statsstøttede medier. Det finnes noen sterke aktører som opererer uten støtte, og som utelukkende får sine inntekter fra reklame, distribusjon og abonnement. Innenfor kringkasting har disse kanalene de siste årene satset stadig tyngre på norsk innhold. Discovery har alene økt sine investeringer i norske underholdningsproduksjoner med over 300 prosent de ti siste årene. I tillegg bruker Discovery store summer på TV-produksjon knyttet til sport.

Lovforslaget vil bidra til å svekke mediemangfoldet ved at de kommersielle kanalene som ikke mottar statlige subsidier vil få mindre midler til å investere i norsk innhold. Discovery investerer store summer i lokalt innhold, en situasjon som ikke vil kunne opprettholdes dersom en stor del av annonseinntektene forsvinner.

De kommersielle TV-kanalens satsing på norsk innhold står i motsetning til hva som er tilfellet for de globale strømmegigantene, som ikke bruker vesentlige penger på norsk innhold, og som ifølge en fersk rapport heller ikke bidrar til å løfte det fram i sine kanaler.[9]

4.3 Økonomiske ringvirkninger

Lovforslaget vil i praksis medføre sterke begrensninger i de kommersielle TV-kanalenes livsgrunnlag, og konsekvensene for driften vil bli store. Discovery anslår et direkte tap på nærmere 200 millioner kroner årlig om det foreslåtte lovforslaget innføres. Samtidig skal TV 2 få opptil 135 millioner i direkte og indirekte subsidier hvert år, og mediestøtten skal legges om for å gi en raskere omlegging til digitale flater. Den foreslåtte reguleringen kommer i en tid der konkurransen allerede er økende, og endringene er omfattende. De kommersielle TV-kanalene kan ikke erstatte de tapte inntektene raskt. Konsekvensen vil da bli mindre norsk innhold, og lavere kvalitet på TV-kanalene. I verste fall kan kanaler på sikt falle bort. Et TV-duopol bestående av NRK og TV 2 er neppe gunstig i noen samfunnsdimensjon.

Bortfallet av inntekter vil også ramme andre aktører, f.eks. produksjonsselskaper, skuespillere og andre kulturarbeidere, samt idretten.

4.3.1 Konkurransekraft i kringkastingsmarkedet

Konkurransen innen kringkasting er hard. Discoverys kanaler konkurrerer med NRK, TV 2 og NENTs kanaler. NRK er sikret langsiktig finansiering fra staten. TV 2 har i hovedsak kommersielle inntekter, men har også betydelig statsstøtte. TV 2 har også en betydelig andel av Norsk Tippings TV-annonsering og en større andel enn det markedsandelen skulle tilsi.

Når inntektene til de hel-kommersielle aktørene faller med til sammen en halv milliard i året, samtidig som staten øker støtten til NRK og TV 2, forrykkes konkurransen i markedet dramatisk.

På side 32 i høringsnotatet uttales det at:

«For reklamefinansiert fjernsyn under norsk jurisdiksjon vil forslaget innebære en styrking av konkurranseposisjonen vis-a-vis utenlandske kanaler som per i dag ikke forholder seg til det norske reklameforbudet.»

Det er oppsiktsvekkende dersom den foreslåtte lovendringen er ment som et virkemiddel for å innføre et duopol. De to norske kringkasterne som allerede har den sterkeste posisjonen trenger ingen styrking av sin konkurransekraft vis a vis Discovery og NENT.

4.3.2 Virkningen i online-markedet

Konkurransen fra utenlandske aktører er økende. Netflix, HBO og Amazon Prime er etablert med strømmetjenester, og aktører som Facebook og YouTube overtar en stadig større andel av reklamebudsjettene til norske annonsører. Dette er aktører som legger igjen lite penger i norsk kultur- og produsentbransje. Det er konkurransemessig svært uheldig om tjenester, som ikke vil påvirkes av lovforslaget, gis anledning til å vokse på bekostning av de tradisjonelle TV-kanalene. Dersom annonsemarkedet for tradisjonelle TV-kanaler reduseres, vil det også være vanskeligere for kanaler som Discovery å differensiere seg gjennom satsning på lokalt innhold.

KUD ber om tilbakemelding på om reguleringen vil ha en konkurransevridende effekt. Mer og mer av mediekonsumet flyttes til ulike løsninger formidlet over internett. Gjennom tjenester som Apple TV og Chromecast er dette raskt voksende distribusjonsmetoder for en kombinasjon av tradisjonell TV og strømmet innhold. Forslaget fra regjeringen er derfor kraftig konkurransevridende dersom primærfokuset blir såkalte lukkede nett.

4.3.3 Forslaget vil medføre tap av kulturarbeidsplasser

Den siste analysen som er gjort av TV-produksjonsbransjen i Norge er fra 2014. Den er gjort på oppdrag for Virke Produsentforeningen. Denne viser at bransjen sysselsetter ca. 1000 ansatte og 1600 uavhengige arbeidere. Det er grunn til å tro at dette tallet er vesentlig høyere i dag, siden de norske TV-husene har økt produksjonen av norsk innhold de siste årene.

De kommersielle TV-kanalene er storkjøpere av norsk innhold. DNN/Discovery har vært med på å utvikle og profesjonalisere hele produksjonsbransjen, gjennom å gi dem mulighet til å utvikle både metoder, kreativitet og utstyr. Dette nyter vi godt av, norske TV-seere får glede av det, men også hele film- og produksjonsbransjen blir bedre av det. Utviklingen i TV- og filmproduksjonsbransjen har vært svært positiv de siste årene, og noe av årsaken er storsatsinger fra de kommersielle TV-husene.

Dersom 200 millioner av Discoverys inntekter uteblir, vil det umiddelbart gå ut over vårt kjøp av norske produksjoner. Det fordi norske produksjoner er det mest kostbare innholdet vi sender, men også fordi det kjøpes inn på kortsiktige avtaler. Sportsrettigheter kjøpes inn for flere år, og utenlandsk innhold har vesentlig lavere kostnad. Dersom regjeringen får gjennomslag for den foreslåtte lovendringen vil alle som lever av TV-produksjon, enten de er produsenter, regissører, skuespillere eller jobber teknisk, raskt merke dette.

4.3.4 Uheldige ringvirkninger for idretten

Salg av TV-rettigheter er en vesentlig inntektskilde for idretten. Retten til å sende Eliteserien i fotball i perioden 2018-2022 ble kjøpt av DNN for 2,4 milliarder kroner. Tilsvarende er det kamp om rettigheter for håndball, ishockey, ski, skiskyting, osv. Disse rettighetene selges i et marked med konkurranse. Jo flere aktører som har råd til å by, jo høyere pris får idretten for rettighetene. Dersom de kommersielle TV-husene har 500 millioner mindre i inntekter hvert år, vil prisen på rettighetene falle. Da blir det mindre penger til særforbund, klubber og utøvere. Kvaliteten på sportssendingene vil også bli lavere, siden konkurransen fremmer innovasjon og kvalitet og gjør det mulig for idretten å stille krav til dette.

Internasjonal sport er en vesentlig kilde til markedsføring av spillselskaper på helt andre måter enn gjennom TV-reklamen, som nå er planlagt sensurert. Det norske håndballandslaget spilte med reklame for en spillaktør på drakta under sist VM. Ski-VM hadde et spillselskap som viktig sponsor nylig, og tilnærmet alle lag i Premier League har spillselskaper blant sine sponsorer. Ski-VM ble vist på NRK, Premier League på TV 2. Disse flatene er ikke foreslått regulert.

KUD skriver i høringsnotatet:

«Det er likevel naturlig at bestemmelsen omfatter mer enn de tradisjonelle reklamene som sendes mellom programmer eller som avbrudd i programmer. Departementet antar at «markedsføring» er et mer dekkende uttrykk. Det vil omfatte mer enn begrepet reklame og også omfatte for eksempel sponsing og produktplassering mv.»

Sponsing og logoeksponering er en vesentlig del av økonomien i idretten. Vi kan ikke forstå annet enn at KUD her ser for seg å iverksette tiltak mot at dette kan vises i Norge. Det vil få store konsekvenser for visningen av internasjonal idrett i Norge, og gjøre at distributørene også må gripe inn i sendingene til NRK og TV 2 når de viser sport med sponsorplakater eller draktreklame fra spillselskapene. I motsatt fall vil reklame for utenlandske spill paradoksalt nok være tillatt på statens egen kanal, men sensurert hos de uavhengige kanalene.

Kringkasternes forslag til selvregulering vil ikke ha effektene beskrevet ovenfor, men vil sikre fortsatt konkurranse i dette markedet til gunst for idrettsbevegelsen.

4.4 Distributørene hverken er, eller vil være, redaktører

I høringsnotatet på side 25 fremgår det at:

«Bestemmelsen skal rette seg mot distributørleddet (...). Med distributørledd menes i denne sammenheng det leddet som overfører signaler eller data som gjør det mulig for seerne å motta fjernsynskanaler eller audiovisuelle bestillingstjenester».

Og videre på side 26:

«Departementet mener at det er viktig å sikre et tilstrekkelig robust regelverk som er lite sårbart for omgåelser. Departementet foreslår derfor at hjemmelen skal kunne anvendes overfor alle nett som benyttes til å formidle fjernsyn eller audiovisuelle bestillingstjenester.»

Regjeringen legger altså ansvaret for å stanse innholdet hos distributørene og flytter redaktøransvaret dit. Dette pålegger dem et ansvar for innholdet de aldri tidligere har hatt.

Det skal ikke være tvil om hvem som har redaktøransvar for innhold. Innholdet i en TV-kanal består av hele sendeflaten, både reklame og programmer. Å gi en tredjepart rett til å gripe inn i og endre sendeflaten er en fremgangsmåte man ikke forbinder med et demokratisk samfunn. På prinsipielt nivå er det ikke annerledes enn at et bredbåndselskap fikk beskjed om å ikke formidle en bestemt type innhold fra VG eller CNN. Redaktøransvaret omfatter også de kommersielle delene av medieinnholdet og redaktøransvaret er absolutt.

Distributørene har så vidt Discovery vet hverken utstyr, teknologi eller personell for å gjøre dette i dag. Hvilke kostnader og praktiske konsekvenser en slik forpliktelse vil ha for distributørene må de selv gjøre rede for. Det som fremstår som sikkert er imidlertid at kostnaden må bæres av kundene, med mindre staten skal betale distributørene for å gjøre jobben.

5. Lovforslaget – rettslige forhold

5.1 Tredjeparters inngrep i redaksjonelt innhold

Det er et grunnleggende prinsipp i norsk rett at det er redaktøren som bestemmer innholdet i en TV-sending jf. lov om redaksjonell fridom § 4. Dette omfatter både redaksjonelle og kommersielle ytringer. Et samlet medie-Norge har gitt uttrykk for at dette prinsippet må videreføres, og at det ikke skal skilles mellom reklame og redaksjonelt innhold. Discovery viser her til høringssvarene fra pressen og pressens organisasjoner og organer i forbindelse med høringen om ny medieansvarslov. Det er et skarpt brudd mot dette prinsippet dersom distributørene skal kunne pålegges av Medietilsynet å fjerne eller sensurere deler av innholdet i tv-sendinger fra utlandet. Det prinsipielle bruddet aksentueres særlig ved at:

- Innholdet det er tale om er innhold som etter sin natur også er lovlig i Norge (Norsk Tipping og Rikstoto reklamerer for pengespill på flere TV-kanaler).

- Staten selv, gjennom Norsk Tipping, sender ut tilsvarende innhold gjennom TV-kanaler staten selv eier eller delfinansierer.

- Innholdet det er tale om er lovlig i et annet EØS-land ved utsending (reklamen er lovlig ift. senderlandsprinsippet).

Man kan altså ikke i denne sammenhengen likestille lovforslagets brudd med grunnleggende redaksjonelle prinsipper med det som er situasjonen når det gjelder pornografi eller alkoholreklame. Lovforslaget blir et rent sensurtiltak ved hjelp av en tredjemann overfor aktører norske myndigheter ikke har jurisdiksjon over. Lovgiver må legge vekt på det prinsipielt betenkelige i en slik fremgangsmåte for å ikke åpne for en helt ny og betenkelig retning i mediesammenheng, sett hen til Norges demokratiske og redaksjonelle tradisjoner. Det vises for øvrig til pkt. 5.3.1 nedenfor om forholdet til Grunnloven og EMK.

5.2 Forholdet til EØS retten

5.2.1 Lovforslaget er uforenlig med AMT-direktivet

Lovforslagets forhold til EØS-retten er omtalt i pkt. 5.3 i høringsnotatet. KUD legger her til grunn at en plikt for distributørene til å hindre eller vanskeliggjøre formidling av pengespillreklame etter pålegg fra Medietilsynet ikke er problematisk etter AMT-direktivet.

Hovedbegrunnelsen synes å være at AMT-direktivet kun oppstiller forbud mot tiltak som kan hindre videreformidling av selve «TV-sendingen», og ikke «reklamen». Discovery mener dette hviler på en feiltolkning av direktivet. Forbudet mot å hindre fri videreformidling av audiovisuelle medietjenester omfatter både redaksjonelt innhold og reklame. Det er ikke grunnlag for KUDs tolkning om at norske myndigheter kan hindre videresending av audiovisuelle medietjenester begrunnet i hensyn som ikke er koordinert av direktivet. Forslaget strider tvert imot mot de absolutte kravene i AMT-direktivet og EØS-retten generelt, og bør av den grunn alene ikke følges opp.

5.2.1.1 Audiovisuelle medietjenester omfatter både redaksjonelt innhold og reklame

Senderlandsprinsippet og prinsippet om fri videreformidling er helt sentrale i AMT-direktivet.

Kjernen i senderlandsprinsippet er at kringkastere kun skal underlegges reglene i den jurisdiksjonen hvor kanalen har sitt redaksjonelle hovedkontor. De fleste av Discovery-konsernets kanaler har sitt hovedsete i Storbritannia eller Frankrike og følger kringkastingsregelverket der. TV-kanaler skal i kraft av prinsippet om fri videreformidling også fritt kunne sende audiovisuelle medietjenester som oppfyller hjemstatens regelverk til andre EØS-land uten annenhåndssensur. Norske myndigheter har derfor i utgangspunktet ikke jurisdiksjon til å gripe inn mot sendinger som sendes lovlig fra utlandet.

Lovforslagets hovedformål er å stanse pengespillreklame som sendes lovlig fra utlandet i dag. Det er nettopp slike tiltak AMT-direktivet ikke tillater. For å komme rundt dette, hevder KUD imidlertid i høringsnotatet at spillreklame bare delvis er koordinert av direktivet, og at forbudet mot å hindre videreformidling av audiovisuelle medietjenester i AMT-direktivet art. 3(1) derfor ikke gjelder spillreklame, men kun «videresendingen av selve TV-sendingen».

Dette standpunktet strider mot hvordan norske myndigheter tidligere har tilnærmet seg adgangen til å regulere spillreklame. Standpunktet bygger også på rettslige og praktiske feilslutninger.[10]

Norske myndigheters plikt til å sikre fritt mottak og fri videreformidling omfatter alle «audiovisuelle medietjenester» som sendes lovlig fra andre EØS-land. Det er klart etter AMT-direktivet at begrepet «audiovisuell medietjeneste» omfatter både redaksjonelt innhold og reklame.[11] Norske myndigheter kan etter AMT-direktivet derfor hverken treffe tiltak som hindrer formidling av programinnhold eller reklame.

Adgangen til å gripe inn mot spillreklame er sterkt begrenset, og er betinget av at norske myndigheter følger konsultasjons- og omgåelsesprosedyren som følger direkte av AMT-direktivet.[12]

Denne prosedyren har vært forsøkt benyttet av norske myndigheter. Medietilsynet forsøkte for eksempel å stanse spillreklame som lovlig sendes av medieselskaper med lisens i Storbritannia gjennom en konsultasjonsprosess med britiske myndigheter (Ofcom) i 2016. Norske myndigheter har dermed tydelig vært av den oppfatning at prinsippet om fri videreformidling også gjelder spillreklame som lovlig sendes fra Storbritannia i kraft av senderlandsprinsippet.

Norske myndigheters innspill til lovgivningsarbeidet under revisjonen av AMT-direktivet illustrerer også dette. Da forslaget om å revidere AMT-direktivet var på høring i EU, foreslo EFTA-landene å endre fortalen til direktivet, for å presisere at spillreklame falt utenfor begrepet «audiovisuell medietjeneste», som omfatter både TV-sendingen og reklamen.[13]

Formålet var å sørge for at prinsippet om fri videreformidling ikke kom til anvendelse overfor spillreklame. Forslaget ble imidlertid ikke fulgt opp i det reviderte direktivet. Tvert imot er det klart at prinsippet om fri videreformidling fortsatt gjelder uendret, både for TV-sendinger og reklame (audiovisuelle medietjenester). Det er ingenting i det reviderte AMT-direktivet som tilsier at norske myndigheter har fått økt handlingsrom til å forby eller sensurere spillreklame, eller å pålegge andre å utøve slik sensur, jf. også punkt 5.2.2 nedenfor.

5.2.2 Hverken Kommisjonens uttalelser, det reviderte AMT-direktivet eller EU-rettspraksis støtter opp om lovforslaget

KUD forsøker i høringsnotatet å legitimere forslaget om at distributørene skal kunne pålegges å hindre eller vanskeliggjøre tilgang til spillreklame gjennom å henvise til en avgjørelse fra EU-domstolen – den såkalte De Agostini-saken. Dommen er fra 1997, og representerer rettslig sett ikke noe nytt. Denne dommen kan ikke begrunne et økt handlingsrom for norske myndigheter, slik KUD synes å hevde i høringsnotatet.

De Agostini-saken gjaldt medlemsstatenes mulighet til å gripe inn mot annonsøren. Den gjaldt ikke tiltak overfor distributører som formidler audiovisuelle medietjenester, og som i realiteten pålegger kringkasterne en plikt til å endre innholdet i fullt lovlige sendinger. Tvert imot er det klart at De Agostini ikke kan legitimere tiltak mot kringkastere eller distributører – den oppstiller nettopp et forbud mot å gripe inn mot TV-sendinger, som også omfatter reklame.

Dommen kan heller ikke tolkes slik at norske myndigheter kan pålegge distributører å gripe inn mot formidling av «reklame», såfremt formidling av selve «TV-sendingen» ikke påvirkes, slik KUD legger til grunn i høringsnotatet. I De Agostini saken uttales det at:

«[T]he Directive does not in principle preclude application of national rules with the general aim of consumer protection provided they do not involve secondary control of television broadcasts in addition to the control which the broadcasting Member State must carry out.» (para. 34)

Det grunnleggende premisset i De Agostini er følgelig at det ikke kan innføres tiltak som vil innebære annenhåndskontroll over TV-sendingen. Det omfatter også reklamen.

Når KUD viser til pkt. 36 – 37 i De Agostini for å begrunne lovforslaget er dette en uriktig forståelse av avgjørelsen. Det som følger av avgjørelsen er kun at staten – i visse tilfeller – kan gripe inn mot annonsører som er underlagt statens jurisdiksjon:

«[T]he Directive does not preclude a Member State from taking … measures against an advertiser in relation to television advertising broadcast from another Member State, provided that those measures do not prevent the retransmission, as such, in its territory of television broadcasts coming from that other Member State» (para. 38)

Forutsetningen for denne type inngripen, selv i tilfeller hvor rettstilstanden ikke er harmonisert, er likevel at tiltaket ikke hindrer fri videreformidling av TV-sendingen. Dette bekreftes i Mesopotamia Broadcast[14], hvor EU-domstolen anvender prinsippet etablert i De-Agostini:

«it is clear from the non-exhaustive character of the Directive with regard to areas relating to public order, public morality or public security that a Member State is free to apply to the activities carried out by broadcasters on its territory generally applicable rules concerning those fields, insofar as those rules do not hinder retransmission» (para 37).

Uttalelsene fra EU-domstolen i De Agostini om at prinsippet om fri videreformidling innebærer at det ikke kan treffes tiltak som hindrer fri formidling av «TV-sendingen», må forstås i lys av regelverket som gjaldt på tidspunktet dommen ble avsagt. Begrepet «TV-sending» i daværende fjernsynsdirektiv omfattet også reklame. Når EU-domstolen i De Agostini presiserer at det ikke er anledning til å hindre fri videreformidling av «TV-sendinger» fra andre EØS-land, omfatter det altså også reklamen. Det er følgelig ikke snakk om tiltak som kun vil han en indirekte virkning på TV-sendingene, som KUD synes å mene.

Discovery nevner også at dersom det er riktig, slik KUD hevder i høringsnotatet, at TV-sendingen (i betydningen redaksjonelt innhold) og reklame kan skilles fra hverandre, er det vanskelig å forstå hvorfor EU-domstolen presiserte at tiltak mot annonsøren ikke måtte hindre fri formidling av TV-sendingen. Om TV-sendingen og reklamen virkelig var atskilte, ville det ikke vært praktisk mulig at tiltak mot annonsøren påvirket «TV-sendingen» som sådan.

Dette er også den eneste tolkning som har praktisk realitet. Det er ikke praktisk mulig å skille mellom programtilbudet og reklamen. Programplanen og reklamen sendes til distributørene som én enkelt fil, redaktøransvaret omfatter begge deler og ansvaret er det samme. Både redaksjonelt innhold og reklame inngår som en integrert del av sendingen, og kan ikke teknisk/praktisk «skilles ut» av distributørene. Inngrep mot pengespillreklame av den type som lovforslaget går ut på, vil derfor i praksis uansett medføre inngrep i selve TV-sendingen. Det er ikke tillatt. Tilsvarende vil naturligvis også gjelde produktplassering og sponsing, som KUD ser for seg at bestemmelsen også skal regulere, ettersom slik annonsering kun finnes i selve programmet.

Det er nå uansett ytterligere klargjort at prinsippet om fri videreformidling i AMT-direktivet art. 3(1) gjelder «audiovisuelle medietjenester» og at audiovisuelle medietjenester omfatter både redaksjonelt innhold og reklame.[15] De Agostini avgjørelsen må også leses i lys av dette og innebærer at det hverken kan iverksettes tiltak som vil hindre fri formidling av programinnhold eller reklame.

Lovforslaget som nå er på høring innebærer nettopp at norske myndigheter iverksetter tiltak som vil «prevent the retransmission» av fullt lovlige audiovisuelle medietjenester, helt i strid med forpliktelsene etter AMT-direktivet og EØS-retten.

Dersom forslaget overhodet skal la seg gjennomføre, må kringkasterne, som allerede er underlagt regulering i senderlandet, videre endre sendinger som skal sendes til norske distributører for å hindre spillreklame. Det er det ikke rettslig grunnlag for i senderlandene, og det er i praksis umulig for de pan-europeiske kanalene. Videre må kringkasteren gi distributøren teknologisk mulighet til å erstatte lovlig reklame med annen reklame, og det må gjøres endringer i avtalestrukturen mellom kringkaster og distributør for å gi distributørene mulighet til å endre planlagte sendinger, og sladde/filtrere ut reklame, sponsorat og produktplassering. Kringkasterne tvinges på sin side også til å foreta endringer i avtaler med annonsørene. Det vil være i åpenbar strid med senderlandsprinsippet og prinsippet om fri videreformidling, både etter AMT-direktivet og De Agostini-avgjørelsen.

Det reviderte AMT-direktivet innebærer heller ingen endringer når det gjelder muligheten til å gripe inn mot spillreklame. For det første er det klart at fortalen til direktivet ikke kan medføre noen endringer i medlemsstatenes forpliktelser eller gi medlemsstatene større handlingsrom enn bestemmelsene i AMT-direktivet selv åpner for. Dersom EUs lovgivende myndigheter mente å åpne for at medlemsstatene kunne iverksette nye tiltak for å hindre spillreklame, måtte dette i så fall vært gjennomført som en endring til selve direktivet. Dette har EU ikke gjort. For det andre representerer fortalen pkt. 10 uansett ikke noe nytt. Kommisjonens uttalelser under arbeidet med direktivet, og presiseringen i direktivets fortale pkt. 10 som KUD henviser til i høringsnotatet, gir klart uttrykk for at det ikke er anledning til å treffe tiltak som vil hindre videreformidling av TV-sendingen fra andre EØS-land. Dette er det samme poenget EU-domstolen statuerte i De Agostini, og fortalen til direktivet må forstås i lys av denne dommen. De Agostini gjaldt som nevnt medlemsstatenes mulighet til å gripe inn mot annonsøren av spillreklame. Den gjaldt ikke muligheten til å gripe inn mot distributøren eller kringkasteren, slik høringsforslaget fra KUD legger opp til. Tvert imot er det klart at slike tiltak ikke er lovlige etter direktivet, ettersom det i realiteten vil forhindre videresending av TV-sendinger som sendes lovlig fra andre EØS-land. Som nevnt over innebærer referansen til tidligere rettspraksis (De Agostini) i fortalen pkt. 10 og under Kommisjonens arbeid med direktivet at uttalelsen i fortalen må forstås i tråd med EU-domstolens forståelse av begrepet TV-sending, som også omfatter reklamen. Det er derfor klart nok ikke grunnlag for å tolke det reviderte AMT-direktivet slik at det gir norske myndigheter økt handlingsrom til å gripe inn mot spillreklame, slik KUD legger til grunn.

Det er ingenting som endret seg ved vedtakelsen av AMT-direktivet når det gjelder muligheten til å gripe inn mot spillreklame. Dersom norske myndigheter mener at spillreklame ikke er en del av «TV-sendingen» som sådan, må de i så tilfelle mene at dette var situasjonen også etter 2010-direktivet. Innspillet under høringsprosessen i EU viser imidlertid at norske myndigheter ikke har agert i tråd med dette. Det fremstår ganske klart at norske myndigheter mente at det kun var snever adgang til å gripe inn mot spillreklame etter 2010-direktivet, og at ev. inngripen var gjenstand for en konsultasjons- og omgåelsesprosedyre. Medietilsynet har også fulgt denne prosedyren i et forsøk på å hindre TV-reklame fra Storbritannia.

Lovforslaget er etter Discoverys syn i realiteten et forsøk fra norske myndigheter på å utvide sin jurisdiksjon til også å omfatte det å regulere kringkastere som er etablert i andre EØS-land og som sender lovlig reklame etter hjemstatens regelverk. Lovforslaget strider dermed mot de absolutte kravene i AMT-direktivet. Alene av den grunn bør høringsforslaget ikke tas videre.

5.2.3 Forslaget er ikke proporsjonalt – og derfor uansett i strid med EØS-retten

KUDs vurdering av om forslaget utgjør en ulovlig restriksjon etter EØS-avtalen art. 31 (etableringsretten) og art. 36 (fri bevegelighet av tjenester) er også mangelfull. KUD legger til grunn i høringsnotatet at en hjemmel for Medietilsynet til å pålegge distributørene å hindre eller vanskeliggjøre formidling av pengespillreklame vil utgjøre en restriksjon etter EØS-avtalen art. 31 (etableringsretten) og EØS-avtalen art. 36 (fri flyt av tjenester). Discovery er enig i dette. KUD har imidlertid ikke vurdert om tiltaket vil virke etter hensikten eller om det finnes andre virkemidler som kan motvirke spillavhengighet, og som er mindre byrdefulle for kringkasterne og distributørene. Proporsjonalitetsvurderingen er tilnærmet fraværende i høringsnotatet, og allerede av den grunn ikke i tråd med EØS-retten.

Det er viktig med målrettede tiltak for å bekjempe pengespillavhengighet. Innføring av en hjemmel som gir Medietilsynet mulighet til å pålegge distributører å hindre eller vanskeliggjøre formidling av pengespillreklame er imidlertid lite treffsikkert, og vil ramme både distributører og distribusjonsformer ulikt. Virkningen av forslaget er også tvilsom og udokumentert. KUD har ikke vist til noe materiale som støtter at forslaget vil være effektivt.

I Norge er det ikke et totalforbud mot pengespillreklame. Lovforslaget legger heller ikke opp til å stanse all pengespillmarkedsføring, men vil i realiteten kun flytte slik markedsføring til andre og mer direkte kanaler. Det er gode holdepunkter for at det kan øke avhengighetsproblematikken, i strid med lovforslagets formål.

Norsk Tipping og Norsk Rikstoto markedsfører i dag statlige pengespill til forbrukerne og har enerett på å tilby pengespillene med høyest omsetning. De tilbyr også spill med høy risiko for spillavhengighet. Disse aktørene har blitt mer aggressive i sin markedsføring, for å kanalisere spillelysten mot de statlige selskapene. Selv om KUD legger til grunn at retningslinjene for Norsk Tipping og Norsk Rikstoto innebærer at markedsføringstrykket mot forbrukerne reduseres i fravær av pengespillreklame fra utlandet (noe som er høyst tvilsomt), vil pengespill fortsatt bli markedsført i Norge.

Flere aktører har nå også tillatelse til å drive private lotterier, og disse har hatt stor suksess i Norge de siste årene. Det er vanskelig å se at et forslag som går ut på at distributørene skal kunne pålegges å hindre eller vanskeliggjøre spillreklame som sendes lovlig fra utlandet, mens staten for øvrig legger opp til en reell økning i pengespilltrykket mot forbrukerne, er uttrykk for en konsistent spill-/forbrukerpolitikk.

KUD synes også å legge opp til at tiltaket kun vil gjelde pengespillreklame som distribueres i lukkede nett (tradisjonelle TV-plattformer), og ikke innhold som distribueres over det åpne bredbåndsnettet. Gitt den teknologiske utviklingen, innebærer forslaget på dette punkt heller ingen helhetlig tilnærming for å bekjempe pengespillavhengighet. Forslaget vil for den saks skyld heller ikke ramme pengespillannonser i papirbaserte medier som er i fritt salg. Forslagets analoge parallell ville være at Posten ble pålagt å rive ut eller sladde alkohol- eller spillreklame i utenlandske magasiner. Det har aldri vært vurdert.

Kringkastere som sender TV-sendinger lovlig fra andre EØS-land, deriblant Discovery-konsernet, er allerede underlagt hjemstatens regulering. Reguleringen i Storbritannia, hvor Discovery er etablert, har likhetstrekk med retningslinjene for Norsk Tippings markedsføring av pengespill. Det er altså ikke slik at spillreklame som i dag sendes lovlig fra Storbritannia er «uregulert», slik KUD legger til grunn. Markedsføring av pengespill er regulert både i UK Code of Broadcast Advertising og gjennom selvreguleringsregimet til Industry Group for Responsible Gambling, som skal sikre sosialt ansvarlig markedsføring. Reguleringen i Storbritannia har likhetstrekk med reguleringen Norsk Tipping og Norsk Rikstoto er underlagt. Discovery mener ytterligere norsk regulering vil være overflødig, og hverken egnet eller nødvendig for å bekjempe spillavhengighet.

Det finnes uansett andre gode virkemidler som kan tas i bruk for å bekjempe pengespillavhengighet og som er mindre byrdefulle for distributørene og kringkasterne. Dette er KUD forpliktet til å vurdere før forslaget ev. undergis Stortingsbehandling.

Selvregulering er god regulering og kan bidra positivt til å løse utfordringene om å få en mer ansvarlig spillpolitikk, og vil også kunne ivareta hensynet til de mest utsatte spillerne. Et godt selvreguleringsregime kan samtidig stimulere til fortsatt investering i norsk innhold, noe som også vil komme mediemangfoldet og idretten til gode.

Selvregulering er etter AMT-direktivet (fortalen pkt. 30) også anerkjent som et godt og effektivt tiltak for å bekjempe markedsføring av pengespill mot de mest utsatte gruppene og for sikre en høy grad av forbrukerbeskyttelse. Det er god politikk.

Norske myndigheter har tidligere akseptert selvregulering som alternativ til inngripende lovgivning. Matvarebransjens Faglige Utvalg («MFU») ble etablert for å sikre kontroll over markedsføring av visse typer mat og drikke til barn. Den regulering som var under høring da MFU ble opprettet ble trukket tilbake, og er senere ikke fremmet på nytt. MFU er altså et utmerket eksempel på at selvregulering virker. Tilsvarende bør gjøres i nærværende tilfelle. Så lenge lovgivningen er i samsvar med EØS-lovgivningen for øvrig, herunder AMT-direktivet, hindrer selvregulering uansett ikke at man senere kan ty til lovgivning som virkemiddel, dersom selvreguleringen ikke skulle vise seg å være effektiv,

Det finnes i dag også gode initiativer fra spillselskapene selv. Dette viser at bransjen tar utfordringene med spillavhengighet på alvor, og er særlig bevisste på markedsføring mot utsatte grupper. Bransjen beveger seg i den av KUD ønskede retning, og et selvreguleringsregime hvor bransjen forplikter seg til et ansvarlighetsregime lignende det som gjelder for Norsk Tipping vil kunne avbøte KUDs bekymringer knyttet til markedsføring og pengespillavhengighet.

De to kringkasterne som lovforslaget reelt, om ikke formelt, retter seg mot (Discovery og NENT) har utarbeidet et selvreguleringsregime som planlegges innført fra 1. januar 2020, uavhengig av lovforslagets skjebne. Sammen representerer disse to selskapene alle vesentlige kringkastere som rammes, grunnet bl.a. samarbeidsavtaler med tredjepartskanaler om reklamesalg.

Følgende kjøreregler er tenkt gjeldende for spillselskaper som ønsker å reklamere på Discovery-konsernets og NENT Group sine kanaler og strømmetjenester fra 1. januar 2020:

1. TV-reklamen må ikke rette seg mot personer under 18 år.

2. TV-reklamen må ikke være villedende eller utilstrekkelig veiledende.

3. TV-reklamen må ikke oppfordre spillere til å dekke tap fra spill gjennom nye spill.

4. TV-reklamen skal ikke inneholde informasjon om bonuser, velkomstgaver eller andre finansielle incentiver for å starte, gjenoppta eller fortsette spilling.

5. TV-reklamen må inneholde riktig informasjon om gevinstmulighet.

6. TV-reklamen må ikke bruke personer under 18 år i markedsføringen.

7. TV-reklamen må inneholde aldersgrensemerking på spillene det annonseres for.

8. TV-reklamen må ikke gi inntrykk av at spill løser finansielle eller sosiale problemer, eller gir sosial suksess eller anerkjennelse.

9. TV-reklame for casino-spill skal trappes ned. Pr. i dag utgjør denne kategorien av spillreklame rundt 50 prosent av reklamevolumet. I 2020 vil volumet reduseres til 40 prosent, i 2021 til 30 prosent og i 2022 til 25 prosent.

10. TV-reklamen må være merket med ansvarlig spillbudskap.

11. Kringkasterne som deltar i selvreguleringen forplikter seg til årlig å sette av 5 prosent av forrige års omsetning (bruttoverdi) på annonser for utenlandske pengespill til markedsføring av og for organisasjoner som jobber mot forebygging av spillavhengighet. Reklamen vil fordeles jevnt utover året.

Når det gjelder håndheving av regelverket skal følgende tiltak iverksettes:

  • Det vil opprettes en selvdømmeordning lik NKU og MFU (eget utvalg opprettes).
  • Kringkastere og spillselskaper må akseptere avgjørelser fra utvalget.
  • Sammensetning og saksbehandlingsregler skal være av sammenlignbar kvalitet med NKU og MFU. Disse fastsettes av de kringkastere som slutter seg til ordningen.

Et slikt selvreguleringsregime er mer treffsikkert for å oppnå lovforslagets formål, det vil på en positiv måte kunne bidra til en mer ansvarlig pengespillpolitikk, og det vil bidra til å redusere spillavhengighet. Det vil også innebære at kringkasterne i det minste beholder noe mer inntekt til investering i norsk innhold, og fjerne byrden av lovforslaget for distributørene.

KUD bør vurdere kvaliteten og effektiviteten av selvreguleringsregimet, og lovforslaget bør derfor settes på hold inntil et slikt reguleringsregime er iverksatt og man har sett virkningen av dette i praksis. KUD uttrykker selv i høringsnotatet at det er flere praktiske utfordringer forbundet med lovforslaget, blant annet knyttet til hvilke distributører og distribusjonsformer som skal omfattes, samt distributørenes reelle verktøy til å hindre formidling av spillreklame. Kringkasterne ønsker å finne gode løsninger, som er forenelige med AMT-direktivet, som er effektive og som lar seg gjennomføre. Samlet tilsier dette at KUD i det minste avventer å gå videre med et så inngripende lovforslag som man nå har fremmet, inntil man har sett konsekvensene av et selvreguleringsregime.

DNN møter gjerne KUD for å drøfte hvilke tiltak bransjen selv kan gjennomføre for å sikre en ansvarlig pengespillpolitikk.

5.3 Forholdet til kringkastingsretten

5.3.1 Innledning

Kringkastingsloven inneholder i dag i § 4-5 et videresendingsforbud som er i henhold til AMT-direktivet. AMT-direktivet er, som beskrevet i detalj ovenfor, ikke endret. Lovforslaget slik det nå foreligger er derimot i strid med AMT-direktivet og gir ikke grunnlag for den nye § 4-6.

Når KUD peker på at § 4-5 er i tråd med Grunnloven og EMK så hopper man elegant over at § 4-5 er en bestemmelse som ikke griper inn i en sending, men som forbyr en enkelt handling; videresending. I gjeldende rett forrykkes altså ikke redaktøransvaret og ansvarssubjektet for handlingen (videresendingen) - det er det samme som lovbestemmelsen retter seg mot. I det nye forslaget pålegges derimot distributøren et ansvar for å stanse en tredjeparts (kringkasterens) handlinger. Det er vesentlige forskjeller på § 4-5 og den nye § 4-6 når det gjelder forholdet til EMK og Grunnloven som KUD ikke har vurdert i høringsnotatet, fordi man ikke har sett hvor forskjellige de to situasjonene er.

5.3.2 Paradigmeskifte

Forslaget vil innebære et paradigmeskifte for distributører/netteiere og kringkastere og har ingen parallell i gjeldende rett. Distributører eller netteiere har ingen adgang til å gripe inn i sendingene til kringkasterne, men kan pålegges å ikke videresende kanaler med innhold som er i strid med § 4-5. Et inngrep som det lovforslaget inneholder vil innebære store endringer for bransjen(e). Den balansen som i dag foreligger mellom distributører og kringkastere vil bli vesentlig forrykket og åpner for ytterligere lovgivning og/eller avtaler der distributørene gis rett til å gripe inn i kanalenes innhold. Det er prinsipielt problematisk.

Konkurransen mellom kringkasterne og forholdet mellom kringkastere og distributører vil videre bli forrykket, ved at NRK og TV 2 vil få en langt sterkere forhandlingsposisjon enn de utenlandske kringkasterne. Disse to kanalene har allerede en særposisjon og benytter bundling av sine kanaler til å fremforhandle svært gunstige vilkår.

5.3.3 Omfanget og virkningen av reguleringen

KUD ber i høringsnotatet om synspunkter på hvorvidt reguleringen bør gjelde alle nett som kan «formidle» tv-signaler. Som det fremgår ovenfor er Discoverys prinsipielle syn at reguleringen i seg selv er i strid med AMT direktivet. Skal man likevel innføre en slik regulering får man den paradoksale problemstillingen at man vurderer å innføre en teknologisk forskjellsbehandling som savner sidestykke. En digital festning der man skal ha lokale portvakter som skal pålegges å gripe inn i utenlandske aktørers innhold for å hindre reklame som ikke kommer fra Norsk Tipping eller Norsk Rikstoto, er videre svært uvanlig i demokratiske land.

Et annet forhold som ikke er vurdert, er forskjellen i virkning lovforslaget kan ha på ulike kringkastere og distributører. Vil det ramme noen distributører hardere enn andre? Hva med lovlige tilgangskort fra utenlandske satelittdistributører, jfr. prinsippet som ble slått fast i Murphy dommen (C-403/08)? Hvordan ser KUD for seg at man skal sikre likebehandling av distributørene når slik distribusjon er lovlig? Man vil således kunne se en fremvekst av utenlandske distributører som uten bruk av norske nett gir tilgang til de kanalene som rammes på en gunstigere og økonomisk mer fordelaktig måte. Hva med globale TV-kanaler? Hvis disse blir sladdet eller pålegges å lage norske versjoner, vil de da ønske å være tilgjengelige i Norge? Disse prinsipielt viktige spørsmålene er ikke engang adressert i høringsnotatet.

5.4 Gjennomføring av tiltaket i praksis

5.4.1 Ulemper og usikkerheter ved de foreslåtte tiltakene

Utover de rettslige utfordringene ved lovforslaget, er det vanskelig å se hvordan forslaget skal kunne gjennomføres i praksis. Distributørene hevder til DNN at de ikke har de nødvendige verktøyene for å gripe inn mot formidling av spillreklame uten vesentlig bistand fra kringkasterne. Kringkasterne på sin side er ikke gjenstand for regulering, ifølge forslaget.

Distributørene har hverken redaksjonelt eller kommersielt ansvar for TV-sendingen. Dersom tiltaket i det hele tatt skal være gjennomførbart, kreves det at distributørene i prinsippet griper inn i etablerte kontrakter, og pålegger TV-kanalene å stanse pengespillreklame som lovlig sendes fra et EØS-land. Dette vil i realiteten være en omgåelse av senderlandsprinsippet.

Kostnadene og inntektstapene knyttet til tiltaket vil dessuten være betydelige, jfr. pkt. 5.5 nedenfor. Det er en åpenbar fare for at dette vil føre til at tilgang til audiovisuelt innhold for den enkelte forbruker blir vesentlig dyrere. Mange av dagens avtaler har for øvrig en lang løpetid og lovforslaget vil gripe direkte inn i disse slik at de må reforhandles.

Høringsforslaget er som nevnt heller ikke begrenset til bestemte former for distribusjon, men omfatter «den som eier eller disponerer nett som kan formidle». Det innebærer at både formidling av lineært fjernsyn (som gjøres tilgjengelig på basis av et forhåndsfastsatt programskjema) samt audiovisuelle bestillingstjenester (der seerne velger tid og sted for tilgangen) omfattes. Selv om det rent praktisk er vanskelig å se hvordan distributørene skal kunne vanskeliggjøre eller hindre formidling av spillreklame, uavhengig av distribusjonsform, er dette ikke omtalt. KUD legger kun til grunn at Medietilsynet vil ha diskresjon til å vurdere om et pålegg om å hindre eller vanskeliggjøre formidling av pengespillreklame skal gis, og at det ved vurderingen av om et pålegg er forholdsmessig vil kunne legges vekt på hvor vanskelig det i praksis vil kunne være å etterleve et pålegg. Har Medietilsynet teknisk kompetanse som kan vurdere dette på en tilstrekkelig måte? En slik løsning gir videre liten forutberegnelighet for distributørene, og TV-kanaler som sender lovlig innhold fra utlandet. Det medfører også forskjellsbehandling.

5.4.2 Utformingen av distributørenes forpliktelse

KUD legger opp til at distributørene forpliktelse til å hindre eller vanskeliggjøre formidling av pengespillreklame som sendes lovlig fra en kringkaster etablert i et annet EØS-land først oppstår etter et vedtak fra Medietilsynet (s. 28). Det fremheves i den forbindelse at distributørene ikke skal ha en løpende forpliktelse til å vurdere om innholdet som sendes er i strid med pengespillovgivningen, men at denne vurderingen skal foretas av Medietilsynet.

Skillet mellom «løpende overvåkning» og «handleplikt» etter pålegg fra Medietilsynet mangler imidlertid praktisk forankring. Distributørene kan ikke ensidig gripe inn mot sendingen, enten dette skjer som ledd i en «løpende overvåkning» eller etter offentligrettslig pålegg. Distributørene har ikke redaksjonelt ansvar for sendingen, og programfastsettelsen skjer heller ikke på en slik måte at distributørene kan «gripe inn» mot sendingen i forkant. Det krever i så fall en fullstendig omveltning av det kontraktsrettslige regime og rollefordelingen mellom kringkasterne og distributørene. Dette vil ikke bare medføre en «annenhåndssensur» av TV-sendingen, men også være svært kostbart å gjennomføre i praksis.

Er det snakk om distributører som formilder programmer og reklame via åpne bredbåndsnett, vil disse videre ikke ha et kontraktsrettslig forhold med fjernsynskanalen/bestillingstjenesten. KUD legger selv til grunn at bredbåndleverandørene ikke har kontroll over innholdet som distribueres i sine nett.

Høringsforslaget mangler videre en konkret angivelse av hva som ligger i «hindre» og «vanskeliggjøre», noe som ytterligere understreker at høringen fremstår som et hastverksarbeid. Når DNN får opplyst fra TV-distributørene at de ikke aner hvordan dette skal gjøres, så er det grunn for KUD til å gå tilbake til utredningsstadiet for å sikre at det man foreslår faktisk er gjennomførbart på en måte som er trygg, sikker og prinsipielt forsvarlig. Det tilsier også at lovforslaget settes på hold.

KUD synes å anerkjenne at forpliktelsen for distributørene kun er en konsekvens av at norske myndigheter ikke har jurisdiksjon til å gripe inn overfor kringkasterne eller pengespillselskapene. Dette gjenspeiler seg i hvordan distributørenes forpliktelse er utformet.

Høringsnotatet skisserer at én mulig løsning for å hindre tilgang til pengespillreklame er bruk av verktøy som sladder eller filtrerer ut markedsføring. Discovery er ikke kjent med at slik teknologi eksisterer og får dette bekreftet av distributørene. Alternativt legges det opp til at distributørene stiller krav om at markedsføring for pengespill ikke skal forekomme i avtalen som inngås med fjernsynskanalen eller bestillingstjenestene. En oppfordring om et slikt «avtaleforbud» innebærer i realiteten en handleplikt for kringkasterne. Dette er i direkte strid med AMT-direktivet, og EØS-retten for øvrig ettersom nevnte nettopp forutsetter at en kringkaster kun skal måtte forholde seg til senderlandets regler og ikke pålegges ytterligere regler eller forpliktelser i landet hvor sendingen videreformidles.

Det prinsipielt problematiske ved å pålegge alle netteiere å klargjøre en «sensurteknologi» er heller ikke vurdert. Selv om staten vil opptre ansvarlig og ikke misbruke det at en slik teknologi foreligger, kan selvsagt både netteier, distributører og deres eiere bruke en slik teknologi på en rekke uheldige måter ift. konkurranse, ytringsfrihet og en skjev tilgang til informasjon. At misbruksmuligheten ift. slik teknologi ikke en gang er vurdert eller tatt opp i høringen er problematisk. Straks den type teknologi er på plass, er det for sent.

5.4.3 Medietilsynets rolle og mandat – liten forutberegnelighet for aktørene

Høringsforslaget legger opp til at Medietilsynet skal utforme pålegg til distributørene om å hindre eller vanskeliggjøre formidling av spillreklame. Slikt pålegg skal som hovedregel gis om det ikke er tvil om at markedsføring av pengespill er rettet mot norske seere, etter en faglig vurdering fra lotteritilsynet. Medietilsynet skal også vurdere om det vil være uforholdsmessig å gi pålegg i hver enkelt sak, sett hen hvor alvorlig bruddet er, hvor vanskelig det er for distributørene å etterleve pålegget, om hensynet- til ytrings- og informasjonsfrihet taler mot at pålegg gis, eller om tiltaket kan oppnås med mindre inngripende midler.

Den kommersielle og rettslige risikoen en evt. lovendring vil medføre innebærer imidlertid at det ikke er en tilfredsstillende løsning «å vente» på en vurdering fra Medietilsynet.

I realiteten vil det være opp til distributørene å vurdere sannsynligheten for om sendingen (inkl. reklamen) medfører risiko for pålegg, sammenholdt med ev. sanksjoner. Denne vurderingen må foretas ved inngåelse av avtale med de enkelte kringkasterne, selv om hverken sendingsskjema eller konkrete annonser er tema i slike forhandlinger (noe som heller ikke er praktisk gjennomførbart) og faller utenfor distributørenes ansvarsområde. Kringkastere som er etablert utenfor Norge tvinges på sin side til å ta høyde for dette ved inngåelse av kontrakter med annonsører, og må derfor dermed i praksis forholde seg til ulike regelverk i strid med senderlandsprinsippet.

Den skisserte løsningen skaper også liten forutberegnelighet og kan i praksis medføre at ulike aktører rammes ulikt, f.eks. som følge av kontraktsrettslige forpliktelser. Det er også problematisk etter likebehandlingsprinsippet og illustrerer ulempene med forslaget.

Et positivt trekk ved forslaget, er at Medietilsynet skal legge vekt på om det finnes mindre inngripende virkemidler. Kringkasternes eget forslag til selvregulering er et slikt virkemiddel, noe som gjør lovendringen overflødig.

Det fremgår videre at Lotteritilsynet skal høres før vedtak fattes. Her savner Discovery at andre berørte også blir hørt. Det ville være naturlig at både annonsører og kringkaster inngikk i den kretsen som blir hørt i den enkelte sak. Discovery mener det må være klart at både annonsører og kringkastere har rettslig interesse i en slik sak. Dette bør reflekteres i lovforslaget.

5.4.4 Oppsummering

Discovery vil oppfordre til at KUD går gjennom lovforslaget på nytt med sikte på å

- sikre at det blir lovlig å gjennomføre ift. AMT-direktivet

- sikre at det kan etterleves av distributørene

- sikre at det får en utforming som gjør at man kan få en entydig praksis

- sikre at man kan få en forsvarlig saksbehandling der alle berørte aktører blir hørt.

5.5 Kostnader og ansvar for gjennomføringen – i realiteten hos kringkasterne

Som KUD legger til grunn i høringsnotatet, vil distributører som eier eller disponerer nett som formidler fjernsyn eller audiovisuelle bestillingstjenester ha en merkostnad ved å forhindre eller vanskeliggjøre tilgang til spillreklame. De største økonomiske konsekvensene av lovforslaget vil imidlertid først og fremst ramme kringkastere som er lovlig etablert i andre EØS-land, og som i kraft av EØS-retten sender lovlige sendinger (inkl. reklame) fra utlandet.

KUD uttaler i høringsnotatet at forslaget vil kunne påvirke inntektsgrunnlaget til fjernsynskanaler og audiovisuelle medietjenester utenfor norsk jurisdiksjon som per i dag sender reklame for ulisensierte pengespill rettet mot Norge. KUD mener imidlertid at en ev. reduksjon i inntekter som en følge av forslaget i noen grad vil begrenses ved at aktørene fyller sine reklamekvoter med reklame fra andre annonsører. Det er det ikke belegg for.

I praksis innebærer forslaget at kringkasterne kan tvinges til å avslutte eller reforhandle avtaler med eksisterende annonsører og distributører, med vesentlig negativ effekt for å sikre fortsatt formidling av sendinger i Norge. Det er feil når KUD legger til grunn at tap av reklameinntekter fra pengespillselskapene automatisk vil kunne erstattes av inntekter fra andre annonsører. I dagens marked er situasjonen slik at det vil føre til et klart tap. Annonsemarkedet har vært fallende i lang tid, og det er ikke slik at det står nye annonsører klare bare prisen går ned. Det er derfor all grunn til å tro at ansvaret for og kostnadene ved å gjennomføre tiltaket i hovedsak vil måtte bæres av kringkastere som er lovlig etablert i utlandet. Forslaget vil dermed ytterligere vri konkurransen til fordel for NRK og TV 2 – som allerede nyter godt av flere støtteordninger i dag. Det vil svekke mediemangfoldet over tid.

Utredningen i pkt. 7 fremstår som uferdig og ufullstendig. Dette understrekes av at KUD i mai 2019 iverksatte en utredning ved hjelp av Oslo Economics knyttet til virkningen lovendringen vil ha på produksjonsmiljøer og kringkastere. Utredningen er først ferdig etter at høringsfristen er utløpt. Discovery tillater seg å stille spørsmålstegn ved en slik saksgang.

5.6 Øvrige kommentarer til lovforslaget

5.6.1 Sanksjonene

Når det gjelder forespeilede sanksjonsmuligheter, mener Discovery at det vil være uforholdsmessig å gi Medietilsynet mulighet til å ilegge tvangsmulkt dersom distributørene ikke etterkommer pålegget om å hindre eller vanskeliggjøre formidling av spillreklame. Distributørene har ikke redaksjonelt ansvar, og kan ikke drive annenhåndssensur av TV-sendingen/programskjemaet. Det er ingen praktiske tiltak distributørene egenhendig kan treffe for å hindre eller vanskeliggjøre formidling av lovlig innhold. Lovforslaget skiller seg vesentlig fra andre saker hvor Medietilsynet er gitt hjemmel til å ilegge tvangsmulkt for å sikre etterlevelse av kringkastingsloven der tvangsmulkten retter seg mot den reelt ansvarlige. Sanksjonsbestemmelsen bare understreker det problematiske ved forslaget; KUD har ikke jurisdiksjon i forhold til det man ønsker å hindre, og for å kunne sanksjonere noen må man rette seg mot en tredjepart som man har jurisdiksjon over.

Ettersom det er svært usikkert om, og i så tilfelle hvordan, tiltaket vil fungere i praksis, er det heller ikke lett å se hvordan Medietilsynet skal kunne sette en frist som gir distributørene «rimelig tid til å innrette seg» før tvangsmulkt ilegges. Muligheten til å hindre eller vanskeliggjøre formidling av spillreklame som sendes lovlig fra utlandet vil bero på kontraktsforholdet mellom distributøren og kringkasteren. I lys av dette er det en reell risiko for at sanksjonsmekanismene ikke vil fungere konkurransenøytralt mellom aktørene, noe som vil være i strid med det forvaltningsrettslige likebehandlingsprinsippet. Innføring av en sanksjonsmulighet for Medietilsynet bør av den grunn ikke følges opp.

5.6.2 Overtredelsesgebyr

Discovery er ellers enig i at Medietilsynet ikke bør gis hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr dersom pålegg fra Medietilsynet ikke følges. En slik sanksjonsmulighet reiser særlige problemstillinger etter EMK. Andre rettsområder hvor myndighetene er ilagt kompetanse til å ilegge overtredelsesgebyr, har etter sin art en helt annen alvorlighetsgrad.

Discovery viser her til KUDs begrunnelse om at distributørene ikke har et kontraktsforhold til pengespillselskapene, ikke mottar noen inntekter/fordeler fra markedsføringen, og ikke har noen redaksjonell medbestemmelsesrett over innholdet i de ulike kanalene eller bestillingstjenestene som formidles i deres nett. Discovery finner grunn til å påpeke at nettopp disse forholdene også tilsier at forslaget, utover å illustrere utfordringene etter Grunnloven/EMK og EØS-retten, vil være uforholdsmessig tyngende å gjennomføre i praksis. Discovery mener hver av disse grunnene i seg selv er tilstrekkelig for at KUD ikke bør gå videre med forslaget som nå er på høring. Aktørene har selv foreslått et selvreguleringsregime som vil ivareta de bekymringene KUD peker på i høringsnotatet. Det bør i det minste prøves ut før KUD innfører et tiltak som vil innebære en total og radikal omveltning av rollefordelingen mellom aktørene i mediebransjen og som potensielt vil ha svært negative konsekvenser for mediemangfoldet over tid.

[1] https://2018.norsk-tipping.no/%C3%A5ret-2018/spillmarkedet/

[2] https://2018.norsk-tipping.no/formell-rapport/%C3%A5rsregnskap/ (se note 3)

[3] https://nbo.no/code-of-conduct-retningslinjer-for-nbo/

[4]https://www.ntbinfo.no/pressemelding/kindred-group-dropper-bonusmarkedsforing-pa-tv-og-innforer-obligatoriske-innskuddsgrenser-for-norske-kunder?publisherId=13960537&releaseId=17865668

[5] https://2018.norsk-tipping.no/

[6] https://lottstift.no/wp-content/uploads/2016/06/WEB-Rapport_befolkningsundersokelsen.pdf

[7] https://lottstift.no/wp-content/uploads/2018/03/Markedsforinges-effekt-pa-spilling-av-pengespill.pdf

[8] https://fagarkivet-hioa.archive.knowledgearc.net/handle/20.500.12199/1310

[9] https://www.dn.no/film/netflix/oslo-met/norsk-medietidsskrift/forskere-norske-netflix-tilbyr-lite-norsk-film/2-1-578526

[10] Se bl.a. EU-domstolens dom i De Agostini, og EFTA-domstolens uttalelse i TV1000 Sverige.

[11] Direktivet art. 1(1) (a) (i) og (ii), art. 1(e) og (h).

[12] Art. 4.

[13] https://www.efta.int/sites/default/files/images/EEA%20EFTA%20Comment%20-%20Proposal%20to%20amend%20the%20AVMS%20Directive.pdf

[14] C-244/10 and C-245/10

[15] Se art. 1(2) i AMT-direktivet.