Forsiden

Høringssvar fra Motvind Norge

Dato: 01.09.2020

Høringssvar – forslag til endringer i plan- og bygningsloven mv. (regional plan, dispensasjon m.m.)

Forslag til endring av plan- og bygningsloven § 8-1, plan- og bygningsloven § 12-6, og Plan- og bygningslovens § 19-2 vil gjøre det enklere å bygge i strandsonen, i uberørt og villmarkspreget natur. Motvind Norge ser at det er planlagt å bygge vindindustrianlegg i sårbar natur, i samiske områder, på øyer og skjær. En slik endring i plan- og bygningsloven, vil tilrettelegge for dette.

Motvind Norge viser til at vi for en tid tilbake kun hadde 11,4 prosent villmarkspreget natur igjen i Norge, ut fra klima- og miljødepartementets (KLDs) tall. Det vil si i minst fem kilometers avstander til tunge tekniske installasjoner, noe som representerer Europas siste villmark. Naturen lagrer ifølge ny rapport fra Norsk institutt for naturforskning (NINA) om karbonlagring i norsk natur 500 ganger mer karbon enn hele Norges utslipp på et år.

https://www.nina.no/Aktuelt/Nyhetsartikkel/ArticleId/4961/Naturkur-er-n-248-dvendig-for-229-n-229-klimam-229-lene

https://brage.nina.no/nina-xmlui/handle/11250/2655580

Norsk natur store menger truede og rødlistede planter, fugler, dyr og innsekter, som gjør det svært viktig å ta vare på naturmangfoldet, i samsvar med naturmangfoldloven. Vern av naturmangfold er videre forankret i Grunnloven § 112, sammen med hensynet til vern av miljø og naturens helsebringende effekt, og hensynet til naturens egenverdi.

Det følger av rundskriv T-2009-9001 fra Miljøverndepartementet til § 8-1 at «Regjeringen har en generell hjemmel til å pålegge at det skal utarbeides regional plan for et bestemt virksomhetsfelt, tema eller geografisk område og gi nærmere bestemmelser om dette. Dette er ment som en unntaksordning. Det antas at det sjelden blir nødvendig å treffe et slikt særskilt vedtak. Normalt skal staten fremme synspunkter om behov for regionale planer i forbindelse med arbeidet med den regionale planstrategien, eller ved godkjenning av strategien. Bestemmelsen kan være aktuell når det oppstår et nytt planbehov etter at planstrategien er fastsatt og igangsetting av en planprosess ikke bør avvente den 4-årlige rulleringen av planstrategien. Slikt vedtak forutsetter at vedkommende fylke, kommuner og statlige myndigheter har hatt anledning til å uttale seg om spørsmålet. Det kan også fastsettes at en bestemt plan eller type planer ut fra nasjonale samordningsinteresser skal godkjennes av Kongen i stedet for fylkestinget. Et eksempel på slike planer er forvaltningsplaner i henhold til EUs vanndirektiv (direktiv 2000/60/EF)

Det kan være dette Olje- og energidepartementet mente i sin revidering av vindkraft før sommeren 2020, med at det skulle gå kortere tid fra søknad om konsesjon, til konsesjon kunne gis og byggingen starte. Det skulle ut fra den økte dispensjonsadgangen kunne ordnes dispensasjon på et år, i stedet for å f.eks. vente opptil 4 år på ny kommuneplan.

Kravet til interesseovervekt er foreslått skiftet ut med kravet om at fordelene med å gi dispensasjon skal være «klart» større enn ulempene, noe som vil senke terskelen for å gi dispensasjon.

Slik Motvind Norge ser det representerer endringene i plan- og bygningsloven et svekket vern av naturmangfold og Norges siste areal av villmarkspreget og uberørt natur.

Motvind Norge ser at økonomi og utbytte for utbyggere samt ca. to nye arbeidsplasser på anlegg har vært brukt som argument for at det har vært en interesseovervekt for å bygge, da klimaargumentet tilsier at naturen i aller høyeste grad bør få være i fred.

Motvind Norge viser til at plan- og bygningsloven § 19-2 er ment som en unntaksordning, som sjelden tas i bruk, og advarer mot at det er dispensasjon som blir hovedregelen i saker hvor det ønskes bygd ut fra en vindkraftkonsesjon.

Det følger av forarbeidene til plan- og bygningsloven § 12-6 i rundskriv T-2009-9001 at;

«Det kan angis samme type hensynssoner i reguleringsplan som i kommuneplanens arealdel, jf. § 11-8 som angir de aktuelle hensynssonene. Innholdet av de begrensninger som følger av hensynssonene vil likevel kunne være forskjellig på de to plannivåene. I reguleringsplan kan det være mer hensiktsmessig å ivareta hensynene gjennom reguleringsbestemmelser til arealformålene etter § 12-7. Av dette framgår at det er større muligheter for å gi detaljerte bestemmelser for å ivareta hensynene i reguleringsplan enn i kommuneplanens arealdel. Bestemmelsene kan ha hjemmel i plan- og bygningsloven, eller framgå av vedtak eller bestemmelser etter sektorlov, jf. hensynssone etter § 11-8 bokstav d. For øvrig vises til omtalen av bestemmelser i reguleringsplan nedenfor, jf. § 12-7, og § 11-8 hensynssoner foran. Fareområder og bevarings- eller verneområder skal alltid vises med hensynssone i reguleringsplan. Det kan angis hensynssoner i reguleringsplan selv om det ikke er vist slike i kommuneplanens arealdel.»

Det vil ut fra rundskrivet ikke være anledning til å gi dispensasjon når hensynene bak bestemmelsen det søkes dispensasjon fra fortsatt gjør seg gjeldende med styrke, slik at endringen vil fjerne en hindring for å gi dispensasjon fra reguleringsplanen.

Motvind Norge viser til at departementets forslag om endring av § 12-6, som presiserer at hensynssonene for videreføring av uendret reguleringsplan ikke skal brukes i detaljregulering, bidrar til å skape større usikkerhet og mindre forutsigbarhet, overfor befolkningens rett til å ha en natur som gir «rett til et miljø som sikrer helsen, og til en natur der produksjonsevne og mangfold bevares» etter Grunnloven § 112. Overfor noe som er ment å være et snevert unntak fra reguleringsplan, anser vi et slikt unntak for å være for vidt.

Plan- og bygningslovens § 19-2 foreslås endret, slik at nasjonale og regionale interesser nevnes uttrykkelig i bestemmelsens andre ledd (i stedet for i fjerde ledd), slik at kommunen ikke kan dispensere hvis disse hensyn blir vesentlig tilsidesatt.

På den måten vil de hensyn til samordning mellom statlig, kommunalt og i formålsbestemmelsen bli konkretisert. Motvind Norges erfaring har vært at regionale og statlige hensyn ikke har ivaretatt naturmangfoldet i distriktene, da statlig overstyring i flere tilfeller har vært brukt for å tvinge i gjennom vindkraftprosjekter for å produsere overskuddsstrøm som vil gi inntekter til f.eks. utenlandske investorer, altså ikke et nasjonalt behov, og som det dermed ikke er anledning for å bruke statlige og regionale hensyn til, som for eksempel til å begrunne interesseovervekt for en statlig plan.

Det foreslås å fjerne vesentlighetskravet i § 19-2. Det gjør det mye enklere å få dispensasjon fra arealplan. Motvind Norge advarer mot en slik endring, nå som arealtap representerer en av vår tids største risiko for livet på jorda. Vi trenger et styrket og langsiktig vern av norsk natur, som urskog, urørt og villmarkspreget natur, sammenhengende naturområder og strandsonene. En økt mulighet for dispensasjoner, vil bidra til å svekke landets naturområder som helhet, og medføre gradvis større oppstykking og bidra til at vi mister oversikten over statusen for våre naturområder. Landets naturområder trenger et overordnet og langsiktig vern, som er i samsvar med naturmangfoldloven, som er forankret i Grunnloven § 112, samt lovgivningen som gjelder dyrevelferd og vern mot forurensning.

For å verne om allemannsretten, innsekts- plante- og dyreliv; herunder truede og rødlistede arter, kreves et helhetlig arbeide, framfor oppstykkede dispensasjoner. En økt adgang til dispensasjon åpner i større grad for at kommuner ut fra påtrykk fra privatpersoner og selskaper forvalter naturverdier som er av stor betydning for landet som helhet. Det medfører en helling mot en privatisering av naturforvaltningen. Ettersom vurderingen av om i større grad foreslås flyttet inn under kommunens frie skjønn, øker risikoen for at det tas utenforliggende hensyn, og det blir vanskeligere og mer uoversiktlig å skulle rette opp feil.

Eksempler på tilfeller hvor det kan gis dispensasjon i høringsnotatet er «tiltak som er behandlet etter andre lover som gir forsvarlig prosess, avklaring og avgjørelse av samfunnsmessige hensyn». Her fremstår det som at tiltak som er behandlet etter for eksempel energiloven, herunder vindkraft, skulle gi nærmest en generell adgang til å fravike plan- og bygningsloven. En slik adgang mener vi er for vid, da også f.eks. Norges vassdrags og energidirektorat (nve) i sine vedtak etter energiloven viser til et krav om å overholde annet regelverk som kommer til anvendelse. Utbygging av vinindustri medfører i dag en av de største og irreversible truslene når det gjelder arealtap, som plan- og bygningsloven er ment å verne mot, da flekkene med natur mellom vindturbinene blir ulevelige og uforsvarlige også for mennesker å oppholde seg på, slik at de dermed vil kunne anses for tapt.

Det følger av Biomangfoldskonvensjonen, Internasjonale mål for biologisk mangfold 2011-2020; https://www.regjeringen.no/contentassets/2395e3d57fce400ab42e4aeb4417732c/t-1526.pdf : Veien frem mot 2020

Under partsmøtet i Nagoya (Japan), i 2010, ble det vedtatt en Strategisk plan for hvordan konvensjonen skal jobbe for å stanse tapet av naturmangfold innen 2020, og sikre at verdens økosystemer skal kunne fortsette å levere oss viktige tjenester i fremtiden.

Partene (landene) ble enige om 20 delmål som skal bidra til å stanse tapet av biologisk mangfold innen ti år. Et delmål er at ambisjonen for vern av natur er tallfestet til henholdsvis 17 prosent av alt landareal og ferskvannsområder, og 10 prosent av alle hav- og kystarealer.

Et annet delmål sier at 15 prosent av naturområder som allerede er ødelagt skal restaureres. Det ble også enighet om å legge om uheldige subsidier som bidrar til tap av biologisk mangfold og om å bruke økosystemer i kampen mot klimaendringer.

Ifølge Miljødirektoratet er 11,5 prosent av Norges landareal villmarkspreget natur, det vil si som ligger mer enn 5 kilometer i luftlinje fra tyngre tekniske inngrep. Et mål for 2020 var at 17 prosent av alt landareal i Norge og 10 prosent av havarealet skulle vernes innen 2020, og minst 15 prosent ødelagte naturområder restaureres innen 2020.

Sett i sammenheng med dette ville det være naturlig at det regelverket som er egnet til å ivareta en langsiktig og forutsigbar beskyttelse av naturmangfoldet ivaretas på en slik måte at det det i samsvar med formålet i plan- og bygningsloven, framfor stykkevis og delt.

Endringer i muligheten for dispensasjoner kan medføre endring i strid med lovens intensjon og Stortingets ønsker. En endring ville medføre at det blir lettere å gi dispensasjoner fra gjeldende arealplaner, noe som svekker kommunens planarbeid.

I dag oppstiller plan- og bygningsloven § 19-2 andre ledd to kumulative vilkår for å gi dispensasjon.

1. Dispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt.

2. I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering.

Departementet foreslår å endre bestemmelsen endret til:

1. Dispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, hensynene i lovens formålsbestemmelse eller andre nasjonale eller regionale interesser blir vesentlig tilsidesatt. 2. Fordelene ved å gi dispensasjon må være større enn ulempene.

I pbl. § 19-2 fjerde ledd heter det

Ved vurderingen av om det skal gis dispensasjon fra planer skal statlige og regionale rammer og mål tillegges særlig vekt. Kommunen bør heller ikke dispensere fra planer, lovens bestemmelser om planer og forbudet i § 1-8 når en direkte berørt statlig eller regional myndighet har uttalt seg negativt om dispensasjonssøknaden.

Lovendringsforslag: § 19-2 fjerde ledd oppheves: Bestemmelsen anses unødvendig når nasjonale og regionale interesser tas inn i lovteksten i første ledd første punktum. § 18 – 2, andre ledd skal sikre at dispensasjonstillatelser skal være et unntak, ikke en regel. Dette har stått sentralt i intensjonene for loven, slik det ble uttrykt i en Odelstingsproposisjon fra 2009: Det skal ikke være en kurant sak å fravike gjeldende plan. Dispensasjoner må heller ikke undergrave planene som informasjons- og beslutningsgrunnlag.

I evalueringen av plan- og bygningsloven (EVAPLAN) påpekes det at omfanget av dispensasjoner allerede i dag er betydelig. Trolig er praksisen mer omfattende enn det som var lovgivers intensjon. Det er grunn til å minne om at økt bruk av dispensasjoner ikke er noe Stortinget ønsker: Energi og miljøkomiteen uttalte i 2017: Komiteen legger til grunn at utbygging som hovedregel skal skje i medhold av plan og etter behandlingsreglene og oppfyllelse av materielle krav i lovens byggesaksdel med forskrifter. Kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner er rettslig bindende etter sitt innhold med arealformål og bestemmelser. Fra ovennevnte hovedregel er det gitt en åpning for å gi dispensasjon fra planer. Dispensasjonsbestemmelsene er begrunnet ut fra at det i enkelte tilfeller er behov for å gjøre unntak eller tillate avvik. Grunnlaget for å kunne gi dispensasjon må betraktes som en praktisk sikkerhetsventil.

I Miljødirektoratets høringsuttalelse (2016) i forkant av forrige forslag om liberalisering av plan -og bygningsloven er bakdelene med økt bruk av dispensasjoner presist uttrykt: økt adgang til dispensasjon kan svekke planers legitimitet, gi mindre forutsigbarhet om tillatt arealbruk og føre til en uheldig bit-for-bit-utbygging blant annet i strandsonen, i grønnstrukturen i byer og tettsteder og i landbruks-, natur- og friluftsområder.

Nasjonale og regionale interesser ivaretas gjennom planarbeid Nasjonale interesser best ivaretas gjennom et godt planverk med omfattende krav til kunnskap (jf. forvaltningslov og naturmangfoldloven), brukermedvirkning og et overordnet blikk. Sektormyndigheters involvering, innsigelsessystemet og regionale planer (der nasjonale mål og interesser er konkretisert) skal sikre dette, selv om de regionale planene bare er rådgivende.

At nasjonale hensyn skal tillegges vekt i beslutninger, og det foreslås at hensynet til nasjonale og regionale interesser nevnes i § 19 -2, andre ledd for å understreke at dette skal vurderes i dispensasjonsvurderingen. Men departementet forslag om å oppheve § 19-2 fjerde ledd er en eksplisitt svekking av planarbeidet. Ved å flytte henvisningen til nasjonale og regionale interesser til § 19-2 andre ledd, er det nå kommunene sin egen vurdering av forholdet til nasjonale og regionale hensyn som skal tillegges vekt, og ikke statlig eller regional myndighet sin oppfatning (jf. fjerde ledd). Dette er en vesentlig forskjell som bare bidrar til mer uklarhet om forholdet til nasjonale og regionale interesser. Etter vår vurdering vil ikke endringen være formålstjenlig for å sikre de nasjonale og regionale målene. En tilrettelegging for at de overordnede vurderingene gang på gang skal overprøves gjennom utvidet og forenklet dispensasjonsmulighet, svekker mulighetene for å nå målene. Dispensasjonssaker er ikke saker som egner seg for naturforvaltning som ivaretar nasjonale interesser. Ivaretakelse av nasjonale interesser gir seg til kjenne gjennom gode avgjørelser over tid, der samlet belastning og historiske naturtap blir sett i sammenheng. Mange av inngrepene i kommunene kan i seg selv virke ubetydelige, men mange små inngrep får til sammen store ringvirkninger. Selv om fugler, dyr og annet naturmangfold ikke forsvinner umiddelbart, svekkes gradvis livsbetingelsene over tid. Riktig vurderinger der dette reflekteres er selve kjernen i en bærekraftig natur- og arealforvaltning. Vi viser til vedlegget Samlet belastning og nasjonale hensyn for videre diskusjon rundt dette. Ser man på formålsparagrafen i plan- og bygningsloven står samordningsprinsippet sterkt, uttrykt på denne måten: planlegging etter loven skal bidra til å samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser. Forslaget fra departementet er en kraftig svekking av dette, og undergraver et forutsigbart plansystem. Motvind Norge ber om at det legges opp til en helhetlig bevaring av gjenstående natur.

Motvind Norge kan heller ikke se at økt bruk av dispensasjoner styrker lokaldemokratiet og det sivile samfunn, tvert imot. Forslaget vil imidlertid minke kontrollfunksjonen domstoler og overordnede myndigheter er tiltenkt. Også dette er sentrale elementer i kommunens legitimitet, og en sikkerhetsventil for kommunens innbyggere. Med departementets forslag vil ikke domstolene kunne prøve kommunens skjønnsutøvelse etter andre punktum, med unntak for tilfeller av myndighetsmisbruk. Fylkesmannen, som klageinstans, vil kunne prøve skjønnet etter andre punktum, men skal legge stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøvingen, jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd, tredje punktum. Fylkesmannens muligheter til å overprøve kommunens vektlegging av fordeler og ulemper i dispensasjonssaken, blir dermed sterkt begrenset. Forvaltningsprinsippet som tilsier at man skal få prøvd saken sin fra en uavhengig klageinstans opprettholdes, men får liten praktisk betydning, da kommunens «frie skjønn» skal tillegges stor vekt. Resultatet blir følgelig et spill for galleriet, der kommunens vurdering vanskelig kan overprøves. Fylkesmannens, Sivilombudsmannens og domstolenes kontroll med kommunens dispensasjoner bidrar til å at nasjonale og regionale interesser ivaretas. Viktigst av alt er kanskje likevel at denne kontrollen bidrar til at hovedintensjonen i loven om at arealbruken skal skje i samsvar med kommunens arealplaner følges. Det er også svært viktig at kravene i naturmangfoldloven § 7 jf. §§ 8 12 følges i beslutningsprosesser i kommunene, herunder krav til et forsvarlig kunnskapsgrunnlag inkludert vekt på kunnskap som er basert på generasjoners erfaringer gjennom bruk av og samspill med naturen, herunder slik samisk bruk, og som kan bidra til bærekraftig bruk og vern av naturmangfoldet.

Framfor økte mulighet for dispensasjoner overfor private, bør kommunenes rolle som lokaldemokrati styrkes.

Medvirkning fra befolkningen er en essensiell del av demokratiet. Dagens plan og bygningslov legger opp til en utstrakt bruk av medvirkning (vi er naturligvis klar over at vindkraft ikke er underlagt plan- og bygningsloven i sin helhet, selv om vi mener den burde vært det). Det er en utfordring at mange kommuner ikke er gode på å skape medvirkning i planprosesser. Som EVAPLAN påpeker: «… det å arbeide frem planer med solid forankring hos både politikere og utbyggere er imidlertid krevende prosess og det krever både kompetanse og kapasitet i kommuneadministrasjonen.

Naturlige stikkord er åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning for berørte interesser. At departementet ikke foreslår å styrke kommunene for å sikre denne forankringen og disse prosessene, og i stedet åpner opp for økt bruk av dispensasjoner, er ikke ansvarlig med tanke på det som også er selve formålet med plan- og bygningsloven: Å fremme en bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner

Matrikkellova § 35

Når det gjelder endring i lov 17. juni 2005 nr. 101 om eigedomsregistrering (matrikkellova) gjøres følgende endringer: § 35 femte ledd skal lyde: Departementet kan gi forskrift om merking, måling og kartfesting av matrikkeleiningar, under dette om når måling og grensemerking kan utelatast, viser Motvind Norge til at det kan bli større uklarheter rundt eventuell etablering av vindindustri, når det gjelder arealbeslag og avstand til naboer m.m.

Videre gjelder det § 38 fjerde ledd hvor det fremgår at departementet kan gi forskrift om at eiendomslandmåling kan drives midlertidig av personer som er lovlig etablert i en annen EØS-stat, og om praktisering av slik virksomhet.

Tillatt midlertidig etablering av landskapsmålere som er etablert i utlandet vil kunne tillate at for eksempel vindkraftprosjekter kan gjennomføres med kun arbeidskraft fra utlandet, inkludert landskapsmålere, noe som kan øke risikoen for feil, og muligheten til å få rettet slike feil.

Landskapsmåleres rett til midlertidig tjenesteyting, kan skape en mer uoversiktlig situasjon, enn ved bruk at landskapsmålere som er registrert med norsk autorisasjon.

Med hilsen

Rune Haaland Evind Salen

Generalsekretær Styreleder

Vedlegg