Forsiden

Høringssvar fra Rolf-Erik Poppe

Dato: 31.08.2020

HØRINGSUTTALELSE: FORSLAG TIL ENDRINGER I PLAN- OG BYGNINGSLOVEN

Dispensasjonsadgangen bør innsnevres, ikke utvides. I et arealforvaltningsperspektiv vil lovendringsforslaget undergrave intensjonen med plan- og bygningsloven og gå på troverdigheten løs. Tilliten til lokal arealforvaltning vil svekkes.

Det vises til forslag til endringer i plan- og bygningsloven med høringsfrist 1. september 2020. Jeg uttaler meg med bakgrunn som landskapsarkitekt i privat sektor og arealplanlegger i kommunal sektor.

Av høringsbrevet fremgår det at regjeringen vil gi lokalt handlingsrom gjennom å utvide kommunenes dispensasjonsmulighet og at det er ønskelig å styrke det kommunale selvstyret ytterligere. Som det også heter, er det kommunens oppgave å gjøre en helhetlig avveining mellom nasjonal, regional og kommunal arealpolitikk i den enkelte byggesak. Arealforvaltning innebærer et særdeles viktig og krevende ansvar. Kommunene er allerede gitt vide fullmakter til egen arealdisponering ved retten til å vedta rettslig bindende planer. Tanken om styrket selvstyre er sikkert god, men det finnes nok av eksempler som viser at kommunene i mange tilfeller ikke klarer å være seg sitt ansvar bevisst. I kampen om arealene blir det vanskelig for lokalpolitikerne å si nei, når utbyggere og utviklere lokker med penger og arbeidsplasser til en skrapt kommunekasse og fraflytningstruet kommune. Eller sagt på annen måte; det blir vanskelig å utføre en bærekraftig, gjennomtenkt og fornuftig arealpolitikk.

Som det står i høringsbrevet bygger loven på et prinsipp om at arealbruk skal styres gjennom de rammer som vedtas i arealplaner. Videre står det at en dispensasjonspraksis som går for langt i å avvike fra vedtatte planer vil kunne vanskeliggjøre en helhetlig arealdisponering og samordning gjennom planverket. Av dette er det vanskelig å forstå annet enn at lovendringsforslaget i praksis vil undergrave en av intensjonene med plan- og bygningsloven, nemlig at arealbruk skal styres gjennom planer. Man skal ikke lete lenge for å forstå at bruken av dispensasjonsadgangen over lang tid og i utstrakt grad har vært misbrukt, noe som sist blant annet kom frem av Sivilombudsmannens undersøkelse av dispensasjonspraksis i kommunene Mandal, Askøy og Kragerø i perioden 2016 til 2019. Dispensasjoner gis ofte i strid med administrasjoners og regionale instansers anbefalinger, og det er lett å se at svake interesser, som f.eks. naturhensyn, blir skadelidende. I praksis vil mange gitte dispensasjoner kvalifisere som lovbrudd.

Også i 2016-2017 ble det gjort forsøk på å endre dispensasjonsreglene. I likhet med foreliggende lovendringsforslag var en av hensiktene da også større handlingsrom for kommunene. Energi- og miljøkomiteen på Stortinget var tydelig da departementets forslag til endringer ble behandlet. Komiteen uttalte:

«Komiteen legger til grunn at utbygging som hovedregel skal skje i medhold av plan og etter behandlingsreglene og oppfyllelse av materielle krav i lovens byggesaksdel med forskrifter. Kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner er rettslig bindende etter sitt innhold med arealformål og bestemmelser. Fra ovennevnte hovedregel er det gitt en åpning for å gi dispensasjon fra planer. Dispensasjonsbestemmelsene er begrunnet ut fra at det i enkelte tilfeller er behov for å gjøre unntak eller tillate avvik. Grunnlaget for å kunne gi dispensasjon må betraktes som en praktisk sikkerhetsventil."

Departementet er selv klar over at planer blir til etter omfattende, demokratiske prosesser og er rettslig bindende. En utvidelse av kommunenes dispensasjonsmulighet vil svekke tilliten til at forvaltningen går riktig for seg. Hva skal man med en juridisk bindende plan der det angis hva som er tillatt og ikke, når man enkelt kan dispensere fra det hele? Hvordan skal borgerne og samfunnet ha tillit til forvaltningen når det etter en lang prosess i en plan står at det ikke er tillatt å oppføre nye bygg innenfor en sone, men der dette likevel kan tillates gjennom dispensasjon? I en dispensasjonssak i Ål kommune i Hallingdal vedtok kommunen å gi dispensasjon i strid med administrasjonens anbefaling og i strid med anbefalingene fra fire regionale instanser. Dispensasjonen til å oppføre fritidsbolig ble gitt til tross for at forbud både var nedfelt i kommuneplanens arealdel og i regional plan for Nordfjella med Raudafjell. Saken ble klaget inn til Sivilombudsmannen som fant flere feil og mangler i saken. Den forteller sitt tydelige språk om hvordan kommuner hverken bryr seg om regionale planer eller plan- og bygningsloven der det står at kommunen ikke bør gi dispensasjon når regionale myndigheter uttaler seg negativt. Hvordan skal allmennheten ha tillit til forvaltningen når dette snarere er standarden enn unntaket?

Også Riksrevisjonen har i flere rapporter pekt på betydelige utfordringer ved arealforvaltningen som vanskelig kan leses som annet enn kritikk av praksis og rammeverk.

Som Fredrik Holth oppsummerer i rett24.no 21. april 2020 er vurderingen av om vilkårene for å gi dispensasjon er tilstede et rettsanvendelsesskjønn. Departementet legger til grunn at det med lovendringen bare skal være vilkåret «vesentlig tilsidesettelse» som fremdeles skal være rettsanvendelse, men at bestemmelsens andre vilkår ikke skal kunne overprøves av domstolene. Det legges også til grunn at fylkesmannen i sin prøving av det andre vilkåret skal legge stor vekt på det kommunale selvstyret. Forslaget fra departementet innebærer også at kravet til interesseovervekt i det andre vilkåret forsvinner.

Med lovendringsforslaget vil domstolene ikke kunne prøve kommunens skjønnsutøvelse etter andre punktum. Fylkesmannen vil kunne prøve skjønnet etter andre punktum, men skal legge stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyret. Dette forslaget vil innlysende bidra til å svekke rettssikkerheten. Faktisk kontroll med kommunenes arealforvaltning er helt essensielt når kommunene er gitt det ansvaret de er.

Departementet skriver i høringsbrevet at fordeler ikke lengre skal begrenses til generelle areal- og ressursdisponeringshensyn, men at tiltakshavers interesse i en fornuftig og hensiktsmessig utnyttelse og bruk av egen eiendom, må være relevant og kunne tillegges vekt ved avveiningen av fordeler og ulemper. Med dette gir det seg selv; anledningen til å avvise en dispensasjonssøknad vil i de fleste tilfeller i praksis være håpløst. Når slike grunner skal veie ved en vurdering gir det seg selv at argumentene for å avvise lett faller i grus.

Oppsummert dreier lovendringsforslaget seg om å gi lokalpolitikere større makt til å fravike egne vedtatte planer som har blitt til gjennom grundige prosesser samt begrense fylkesmannens og domstolenes kontroll med kommunenes dispensasjoner. Mulighetene for medvirkning innskrenkes. Lovendringsforslaget svekker formålene med plan- og bygningsloven og undergraver den forutsigbarheten loven legger opp til. I et arealforvaltningsperspektiv vil endringene gå på troverdigheten løs. Dispensasjonsadgangen bør innsnevres, ikke utvides. Gjeldende § 19-2 fjerde ledd bør endres til å innebære at det ikke kan dispenseres fra statlige og regionale rammer og mål og det bør hete at kommunen ikke kan dispensere når en direkte berørt statlig eller regional myndighet har uttalt seg negativt om søknaden.

Forøvrig vises det bl.a. til høringsuttalelse fra Fylkesmannen i Innlandet og Det juridiske fakultet i Bergen. Disse uttalelsene skulle i seg selv være nok til at lovendringsforslaget skrinlegges. Det noteres også at det er en rekke andre uttalelser som stiller seg negative til og uttrykker bekymring for endringene som foreslås.

Avslutningsvis viser jeg til at det på s. 27 i høringsbrevet heter at lovendringen kan føre til en viss økning i antallet innvilgede dispensasjoner, men at det likevel ikke grunn til å anta at det vil bli en vesentlig økning. Jeg ser gjerne departementets uttalelse på hva som legges til grunn for denne antagelsen, en antagelse til et lovendringsforslag som vil ha store implikasjoner på forvaltningen.

Mvh

Rolf-Erik Poppe