Forsiden

Høringssvar fra Fylksmannen i Vestfold og Telemark

Dato: 02.09.2020

Høringsuttalelse fra Fylkesmannen i Vestfold og Telemark – forslag til endringer i plan- og bygningsloven mv. (regional plan, dispensasjon m.m.)

  1. Innledning

Fylkesmannen i Vestfold og Telemark (FMVT) viser til høring datert 2.4.2020 om forslag til endringer i plan- og bygningsloven (pbl.). Vi ønsker å svare på den delen av høringen som gjelder endringer i pbl. § 19-2. Vi har ingen kommentarer til de øvrige forslagene som omfattes av høringen.

FMVT forstår hovedhensikten med forslaget til endringer i pbl. § 19-2 som et ønske om å styrke hensynet til det kommunale selvstyret. Vi ønsker å påpeke at vi på generelt grunnlag ikke har ment å uttale oss til det politiske ønsket om å styrke kommunens handlingsrom i dispensasjonssaker. FMVT uttaler seg til det konkrete forslaget om lovendring på bakgrunn av den hensikten som departementet har presentert.

FMVT har to roller i dispensasjonssaker. Den ene rollen består i at fagavdelingene gir uttalelse før en dispensasjon skal gis, og vi skal da påse at dispensasjoner ikke er i strid med nasjonale og viktige regionale interesser innen miljøvern, klima, landbruk, samfunnssikkerhet, helse og sosial og barn og unges interesser. Dersom kommunen ser bort fra rådet til fagavdelingen, påklages vedtaket. Den andre rollen er som juridisk klageinstans. Dersom det er fagavdelingen som påklager et dispensasjonsvedtak, går klagesaken som kjent til en settefylkesmann.

En overvekt av de klagesakene FMVT har til behandling gjelder spørsmålet om dispensasjon i større eller mindre omfang. Lovens dispensasjonsbestemmelse er generell og gjelder uavhengig av grunnlaget som ønskes avveket og størrelsen på avviket. Det vil si at bestemmelsen skal favne en rekke ulike tiltak og en rekke ulike dispensasjonsgrunnlag både fra plan- og byggesaksbestemmelser. Bestemmelsen gjelder også uavhengig av om arealet er under stort press, slik som strandsonen og LNFR-områder, eller om det er avklart for utbygging.

Anslagsvis 90 % av alle saker fagavdelingene påklager gjelder dispensasjon i strandsonen. Vi opplever et betydelig utbyggingspress i strandsonen, og har over 500 dispensasjonssaker til uttalelse hvert år. Slik regelverket nå er utformet bør dispensasjoner føre til en bit-for-bit forbedring, i stedet for en bit-for-bit forverring i strandsonen. Det er viktig at strandsonevernet ikke svekkes. Det er særlig for sårbare arealer som er forutsatt å være ubebygd, som strandsonen og flere LNFR-områder, at endringsforslagene kan få en uheldig virkning slik vi ser det.

FMVT vil derfor innledningsvis bemerke viktigheten av en hensiktsmessig dispensasjonsbestemmelse med klare kriterier. En tydelig bestemmelse i kombinasjon med god veiledning om hvordan bestemmelsen skal praktiseres vil bidra til god forutsigbarhet både for kommunene, klageinstansen og borgerne.

Vi vil under gi nærmere kommentarer til forslaget:

  1. Endringen i § 19-2 andre ledd, første punktum

FMVT mener det er positivt at departementet foreslår å endre lovteksten slik at regionale og nasjonale hensyn eksplisitt tas inn i første ledd, første punktum. Vi er enige i at en slik presisering vil kunne bidra til å understreke regionale og nasjonale hensyn sin plass i dispensasjonsvurderingen. Vi mener endringen er særlig viktig sett i sammenheng med departementets forslag om å fjerne gjeldende fjerde ledd i pbl. § 19-2, men er samtidig ikke overbevist om at bestemmelsen dermed blir overflødig, se mer under.

Vi mener imidlertid at departementet bør tydeliggjøre hva som er ment med siste avsnitt på s. 22 flg. Er det departementets syn at ingen tilbygg eller modernisering vil kunne berøre andre nasjonale eller regionale interesser enn kulturminneverdi? Vi ønsker i den forbindelse å påpeke at en rekke saker vi har til behandling gjelder utvidelser av hytter eller boliger i strandsonen eller LNF-områder. Disse utvidelsene kan være av betydelig omfang som på lik linje med nyetableringer vil kunne påvirke viktige regionale og/eller nasjonale hensyn.

  1. Oppheve § 19-2 fjerde ledd

I gjeldende bestemmelse heter det at ved dispensasjon fra plan skal statlige og regionale rammer og mål tillegges særlig vekt og at dispensasjon ikke «bør» gis dersom berørt regional eller nasjonal myndighet har uttalt seg negativt til dispensasjon fra nærmere angitte grunnlag. Departementet har foreslått å fjerne bestemmelsen med den begrunnelse at den vil bli overflødig etter den foreslåtte endringen i § 19-2 første ledd, første setning.

FMVT ser utfordringer ved å fjerne bestemmelsen og savner en grundigere vurdering av mulige konsekvenser. Slik vi forstår det vil kommunene fremdeles være forpliktet til å forelegge dispensasjonene til berørte regionale eller nasjonale myndigheter. Disse skal deretter ha anledning til å uttale seg. Berørte myndigheter vil derfor fremdeles ha muligheter til å påpeke viktige hensyn som blir berørt i de ulike sakene. Der berørte myndigheter påpeker regionale eller nasjonale hensyn som vil bli skadelidende ved en dispensasjon, vil det etter vårt syn medføre strenge krav til kommunens begrunnelse. Dersom kommunen ønsker å gi dispensasjon i strid med klare anbefalinger og betraktninger fra berørte myndigheter, må kommunen, for å oppfylle kravene til begrunnelse, vise hvorfor de mener dispensasjon likevel kan gis.

Selv om regionale og nasjonale hensyn fremdeles vil ivaretas gjennom det nye forslaget, ser vi likevel at fjerningen av fjerde ledd kan ha en uheldig effekt. Fagavdelingene påklager langt færre saker enn det varsles om påklaging. Det innebærer at kommunen i mange tilfeller har tatt fagavdelingens vurdering til følge og endret standpunkt, eller at omsøkt tiltak er blitt endret. En fjerning av fjerde ledd, vil sende et signal til kommunene om at de nå i mindre grad enn tidligere skal ta berørte myndigheters innspill i betraktning. Vi er bekymret for at endringen da kan medføre at søkere i større grad vil oppleve at kommunen fatter positivt vedtak som deretter påklages. Det skaper større usikkerhet og mindre forutsigbarhet for søkere, samtidig som det blir flere klagesaker.

Dessuten ved å fjerne plikten til å særlig vektlegge statlige og regionale rammer og mål ved dispensasjon fra planer, kan det gjøre det lettere for kommunene å se bort ifra regionale eller nasjonale hensyn som er innarbeidet som del av planarbeidet.

En positiv effekt av å fjerne fjerde ledd kan være at berørte myndigheter i enda større grad utdyper og begrunner sitt syn på hvorfor de hensyn de skal ivareta vil bli vesentlig tilsidesatt ved en dispensasjon, fordi selve innholdet i uttalelsen vil bli viktigere enn tidligere. Samtidig ser vi ulemper og utfordringer som nevnt ovenfor.

Dersom det er lovgivervilje for å svekke betydningen og virkningen av statlige og regionale myndigheters vurderinger i dispensasjonssaker, fortjener det etter vår oppfatning en grundigere drøftelse og begrunnelse enn departementets forslag.

  1. Endring i § 19-2 andre ledd andre punktum (interesseavveiningen)

Departementet foreslår å endre ordlyden slik at det nå skal være tilstrekkelig til å gi dispensasjon at fordelene ved en dispensasjon er større enn ulempene. Dagens vilkår krever at fordelene er «klart» større enn ulempene.

FMVT er enig med departementet i at kravet til kvalifisert interesseovervekt i enkelte saker gjør det vanskelig å gi dispensasjoner som fremstår hensiktsmessig. Det kan derfor være grunn til å vurdere om det kan gjøres endringer i bestemmelsen, slik at den også får en rolle som en praktisk sikkerhetsventil, slik departementet viser til.

Departementet har også foreslått å åpne for at det i interesseavveiningen skal kunne vektlegges «tiltakshavers interesse i en fornuftig og hensiktsmessig utnyttelse og bruk av egen eiendom». Hvilke hensyn knyttet til tiltakshavers interesser som skal kunne vektlegges er i liten grad utdypet eller konkretisert. Det fremstår for oss som uklart hvilke hensyn knyttet til tiltakshavers interesser som skal kunne vektlegges og ikke.

FMVT savner departementets vurdering av om endringene knyttet til interesseavveiningen vil kunne medføre en økt fare for en bit- for bit nedbygging av sårbare arealer som er forutsatt å være ubygd, slik som strandsonen og flere LNFR-områder. Kan det for eksempel tenkes at mindre utbygginger på isolerte eiendommer i seg selv vil kunne oppfylle vilkårene for å gi dispensasjon, men samlet sett gi uheldige samlede virkninger på områdene de er plassert? Er det i så fall en ønsket og akseptert konsekvens av forslaget?. Etter gjeldende rett vil slike dispensasjoner sjelden kunne gis fordi det ikke foreligger kvalifiserte fordeler knyttet til areal- eller ressursdisponeringshensyn.

FMVT er enig i at det i enkelte tilfeller vil være hensiktsmessig å kunne gi eiers/tiltakshavers interesser i ønsket utnyttelse vekt i dispensasjonsvurderingen.

Det er imidlertid vårt syn at det bør vurderes om rene eierinteresser skal forbeholdes de tilfellene der det ellers foreligger fravær av eller kun ubetydelige ulemper ved en dispensasjon. Slik vi ser det bør det vurderes om dispensasjonsbestemmelsen vil kunne fungere som den «sikkerhetsventilen» departementet ønsker ved å åpne for at det i større grad kan legges vekt på tiltakshavers rene eierinteresser, uten samtidig fjerne kravet om kvalifisert interesseovervekt. Ved fravær eller kun ubetydelige ulemper vil eierinteressene i slike tilfeller «klart» overstige ulempene. Dersom rene eierinteresser ikke har en kvalifisert interesseovervekt bør det etter vårt syn ikke gis dispensasjon på bekostning av andre hensyn som gjør seg gjeldende.

FMVT mener høringsforslaget på dette punktet i liten grad vurderer rekkevidden og mulige konsekvenser av å lempe på kravet til kvalifisert interesseovervekt, samtidig som det åpnes for å vektlegge tiltakshavers rene eierinteresser. Vi håper videre lovarbeid vil gjøre en nærmere vurdering av slike mulige konsekvenser.

Vi ser videre at ordlyden «i tillegg» tas ut av andre punktum. Departementet har ikke drøftet dette nærmere og det er noe uklart om- og eventuelt hvilken endring dette er ment å medføre. Det kan skape usikkerhet om det fortsatt gjelder to kumulative vilkår eller om vurderingen etter første og andre punktum skal gjøres samlet. Ettersom vurderingen etter andre punktum foreslås underlagt kommunens frie skjønn antar vi at departementet mener at det fortsatt skal være to kumulative vilkår.

  1. Fritt skjønn

Departementet har foreslått at vurderingen etter pbl. § 19-2 andre ledd andre punktum skal være underlagt kommunens frie skjønn.

Også her savner FMVT en nærmere vurdering av hvilke konsekvenser og fordeler endringen vil kunne gi sammenlignet med gjeldende rett, hvor vilkåret er et rettsanvendelsesskjønn.

FMVT mener en endring som denne eventuelt må følge opp ved at det fra sentralt hold gis tydelige rammer for det skjønnet som skal utøves. Vi viser i denne sammenheng til evalueringen EVAPLAN, omtalt i høringsnotatet. Når vilkåret underlegges kommunens frie skjønn, samtidig som tiltakshavers interesser skal kunne vektlegges som relevante hensyn, er det fare for at kommunene vil bli møtt med anklager om usaklig forskjellsbehandling. FMVT ser fordeler ved at kommunene i enkelte dispensasjonsvurderinger gis noe større handlingsrom. Det gjelder særlig der dispensasjonen i all hovedsak berører lokale interesser og ligger innenfor rammer som kommunen uansett har full myndighet til å endre gjennom sine egne planer. Det kan for eksempel gjelde plassering, høyde, utnyttelsesgrad, størrelse på uteoppholdsareal etc. Vi savner imidlertid en vurdering av om et økt handlingsrom for kommunen vil kunne medføre en større fare for uthuling av kommunens planer.

Endringene i bestemmelsens andre ledd er begrunnet i et politisk ønske om å styrke kommunens handlingsrom i dispensasjonssaker. Som påpekt innledningsvis har FMVT ikke ment å uttale oss til dette. Vi ser likevel en utfordring ved at fremstillingen av forslaget kan skape større forventing om økt kommunalt selvstyre og handlingsrom enn det endringen reelt gir grunnlag for og det kommunene i visse sakstyper vil oppleve. Spesielt gjelder det for dispensasjonssaker i strandsonen og LNFR-områder som er forutsatt å være ubebygd.

I de tilfellene fagavdelingene påklager et dispensasjonsvedtak i strandsonen, er det først og fremst fordi tiltaket innebærer at hensynet bak byggeforbudet blir «vesentlig tilsidesatt». Det innebærer at fagavdelingene etter lovendringen i all hovedsak vil påklage de samme sakene. Kommunen vil i disse sakene dermed i praksis neppe oppleve noen betydelig endring i fagavdelingenes praksis. Vi er bekymret for at endringene kan medføre et økt konfliktnivå, hvor kommunen vil oppfatte at de ved forslaget får et større handlingsrom til å tillate utvikling i 100-metersbeltet langs kysten enn det loven vil gi grunnlag for. Fagavdelingene vil da oppfattes av søkerne og kommunen som for streng. Lovforslaget kan på den måten skape større uklarhet og frustrasjon i slike saker fremfor at kommunen og søker reelt sett opplever økt kommunalt selvstyre. Vi håper videre lovarbeid vil gjøre en nærmere vurdering også av slike mulige konsekvenser.

  1. Spørsmål om det er behov for en presisering i § 19-2 tredje ledd om universell utforming

Departementet ønsker innspill på om begrepet «universell utforming» bør nevnes i § 19-2 tredje ledd. Det vil etter vårt syn være et positivt grep å innta begrepet «universell utforming» i tredje ledd, men da i tillegg til begrepet «tilgjengelighet».

Departementet skriver at begrepet «tilgjengelighet» i § 19-2 tredje ledd er benyttes som en underkategori til «universell utforming». Vår forståelse av ordlyden «tilgjengelighet» er derimot at dette begrepet favner bredere enn «universell utforming». Dette illustreres også av at begrepet «tilgjengelig» benyttes i Ot.prp.nr. 32 (2007-2008) på side 244, når det i merknadene til bestemmelsens fjerde ledd uttales at «det er et nasjonalt mål at strandsonen skal bevares som natur- og friluftsområde tilgjengelig for alle».

Vi forstår ikke begrepet «tilgjengelighet» i § 19-2 tredje ledd utelukkende som en underkategori til «universell utforming».

  1. Oppsummering

FMVT ser at gjeldende dispensasjonsbestemmelse er vanskelig å praktisere i de tilfellene der en dispensasjon vil være et hensiktsmessig verktøy, fordi avviket gir lite konsekvenser og endring eller utarbeidelse av plan er unødvendig ressurskrevende. I slike saker kan det være vanskelig å begrunne en kvalifisert overvekt av generelle areal- og ressursdisponeringshensyn som taler for å dispensere. Resultatet kan bli at tiltakshaver ikke gis mulighet for en ønsket utnyttelse av eiendommen, selv om tiltaket i ingen, eller ubetydelig grad får negative konsekvenser.

Vi mener imidlertid at konsekvensene ved å lempe på dispensasjonsadgangen i det omfanget som gjøres her i for liten grad er vurdert. Slik vi ser det er det viktig å fastholde at en dispensasjon er ment som et unntak. Hvilken bruk som skal være av kommunens arealer både skal og bør vurderes i plansammenheng. Fordelen med en dispensasjonsbestemmelse som har en høy terskel for dispensasjon, er at den bygger opp under viktigheten av godt planarbeid. En for vid dispensasjonsbestemmelse kan medføre at kommunens planer blir uthulet. Slik vi ser det vil en slik uthuling verken være til gunst for kommunen eller borgerne. Kommunen vil miste verdiene av planer som styringsverktøy. Planer som styrende dokumenter gir økt forutsigbarhet og en mer konsekvent praksis. Det kan også være fare for at enkelte kommuner i mindre grad vil prioritere å oppdatere sine planer og heller løse hver enkelt sak gjennom dispensasjoner. For borgerne vil uthulede planer gi lite forutsigbarhet.

FMVT håper derfor at departementet gjør mer inngående vurderinger av lovforslagets mulige konsekvenser i sitt videre lovarbeid.

Med hilsen

Per Arne Olsen