Forsiden

Høringssvar fra Nordre Follo kommune

Dato: 30.08.2020

side 1 av 8

SAKSUTSKRIFT

Arkivsak-dok. 20/18770-1

Saksbehandler Karen Zwicky Knobel

Høringssvar - forslag til endringer i plan- og

bygningsloven

Saksgang Møtedato Saksnr.

1 Utvalg for areal, klima og byggesak 25.08.2020 58/20

Utvalg for areal, klima og byggesaks vedtak 25.08.2020:

Nordre Follo kommune er positiv til endringene i plan- og bygningsloven § 8-1 og § 12-6.

Nordre Follo kommune mener forslaget til endring av plan- og bygningsloven § 19-2 svekker

kommunen som planmyndighet, og undergraver bestemmelser og regler lokalsamfunnet har blitt

enige om at alle skal forholde seg til:

1. Forslaget undergraver plan- og bygningsloven ved å endre dispensasjonsmuligheten fra å

være en sikkerhetsventil til å bli en skjønnsutøvelse for å fravike rettslig bindende planer

2. Forslaget medfører økt bruk av kommunale saksbehandlingsressurser

3. Forslaget hemmer digitalisering av plan- og byggesaksbehandlingen

4. Forslaget vil svekke rettssikkerheten ved at fylkesmann og domstol hindres i å overprøve

kommunalt skjønn og vurdering

5. Forslaget er uklart hva gjelder interesseavveining som skal vurderes

6. Forslaget øker presset på utbygging av sårbare og verdifulle områder langs sjø og vassdrag

7. Forslaget legger til rette for ulikhet i samfunnet

8. Begrepet universell utforming bør erstatte begrepet tilgjengelighet i bestemmelsens tredje

ledd

side 2 av 8

Utvalg for areal, klima og byggesaks behandling 25.08.2020 sak 58/20

Behandling:

Helge Bunæs (H) fremmet følgende forslag:

Nordre Follo kommune er positive til endringene i plan- og bygningsloven.

Votering:

Rådmannens innstilling og Helge Bunæs’ forslag ble satt opp mot hverandre. Rådmannens innstilling

vedtas 8 mot 5 stemmer (4H, 1FrP). Bunæs’ forslag falt.

side 3 av 8

Saksfremlegg

Høringssvar - forslag til endringer i plan- og bygningsloven

Rådmannens innstilling

Nordre Follo kommune er positiv til endringene i plan- og bygningsloven § 8-1 og § 12-6.

Nordre Follo kommune mener forslaget til endring av plan- og bygningsloven § 19-2 svekker kommunen som planmyndighet, og undergraver bestemmelser og regler lokalsamfunnet har blitt enige om at alle skal forholde seg til:

1. Forslaget undergraver plan- og bygningsloven ved å endre dispensasjonsmuligheten fra å være en sikkerhetsventil til å bli en skjønnsutøvelse for å fravike rettslig bindende planer

2. Forslaget medfører økt bruk av kommunale saksbehandlingsressurser

3. Forslaget hemmer digitalisering av plan- og byggesaksbehandlingen

4. Forslaget vil svekke rettssikkerheten ved at fylkesmann og domstol hindres i å overprøve kommunalt skjønn og vurdering

5. Forslaget er uklart hva gjelder interesseavveining som skal vurderes

6. Forslaget øker presset på utbygging av sårbare og verdifulle områder langs sjø og vassdrag

7. Forslaget legger til rette for ulikhet i samfunnet

8. Begrepet universell utforming bør erstatte begrepet tilgjengelighet i bestemmelsens tredje ledd

Kort oppsummert

Kommunens høringssvar omfatter i hovedsak den delen av foreslått endring som angår dispensasjonsbestemmelsen i plan- og bygningsloven § 19-2. Hvis endringen vedtas i Stortinget vil det i vesentlig grad medføre en svekkelse av medvirkning og engasjement i planarbeidet ved at det innføres en enklere mulighet til å undergrave det fellesskapet har vedtatt i plan. Dette er direkte i strid med Nordre Follo kommunes satsning på medvirkning, engasjement og samskaping.

Faktaopplysninger

I lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling (pbl) foreslås følgende endringer:

§ 8-1 nytt tredje ledd skal lyde: Departementet kan gi forskrift om tekniske kvalitetskrav til regionale planer og om inndelingen av arealsoner. § 8-1 nåværende tredje og fjerde ledd blir fjerde og femte ledd.

§ 12-6 nytt andre ledd skal lyde: Hensynsone hvor gjeldende reguleringsplan skal gjelde uendret, jf. § 11-8 tredje ledd bokstav f, kan ikke brukes i detaljregulering.

side 4 av 8

§ 19-2 andre ledd skal lyde: Dispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, hensynene i lovens formålsbestemmelse eller andre nasjonale eller regionale interesser blir vesentlig tilsidesatt. Fordelene ved å gi dispensasjon må være større enn ulempene. Det kan ikke dispenseres fra saksbehandlingsregler. § 19-2 fjerde ledd oppheves Nåværende femte ledd blir fjerde ledd

Bakgrunn

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har sendt forslag til endringer i plan- og bygningsloven (pbl.) på høring. I denne saken skal Nordre Follo kommune ta stilling til endringene som er foreslått i pbl. § 8-1, § 12-6 og dispensasjonsbestemmelsen, § 19-2. Utvalg for areal, klima og byggesak avgir høringssvar på vegne av Nordre Follo kommune.

Departementet foreslår en endring i plan- og bygningsloven (pbl.) § 8-1 i form av et nytt tredje ledd som gir hjemmel til å gi forskrift om bruk av arealsoner i regional plan med arealdimensjon. En slik hjemmel vil gjøre det mulig å kreve at framstilling av kart til regional plan og regionale planbestemmelser skal følge gjeldende nasjonal fagstandard for slike planer.

Departementet foreslår et nytt andre ledd i § 12-6 for å presisere at hensynssone for videreføring av uendret reguleringsplan ikke skal brukes i detaljregulering.

Regjeringen ønsker å endre dispensasjonsparagrafen i kap. 19 slik at det lokalt blir enklere å kunne gi dispensasjon fra vedtatte planer. Departementet foreslår å endre pbl. § 19-2 andre ledd som regulerer kommunens adgang til å innvilge dispensasjon fra bestemmelser gitt i eller i medhold av loven. Det foreslås at hensynet til nasjonale og regionale interesser uttrykkelig skal fremgå av andre ledd første punktum for å understreke viktigheten av at slike hensyn blir hensyntatt i dispensasjonsvurderingen. Endringen vil tydeliggjøre at det ikke kan dispenseres hvis hensynet til nasjonale og regionale hensyn blir vesentlig tilsidesatt.

Regjeringens Granavold-plattform vil styrke det kommunale selvstyret og redusere statlig og regional detaljstyring. Regjeringen vil gi lokalt handlingsrom gjennom å utvide kommunenes dispensasjonsmulighet fra eksisterende lokalt vedtatte planer innenfor rammeverket av nasjonalt regelverk.

1. I dag kan kommunene gi dispensasjon fra plan- og bygningsloven når fordelene er klart større enn ulempene. I høringsforslaget er ordet "klart" fjernet. Det betyr at det kan gis dispensasjon når fordelene også bare er litt større enn ulempene.

2. Det blir strengere krav til hva fylkesmannen kan overprøve. Fylkesmannen kan fullt ut overprøve vurderingen av regionale og nasjonale interesser, men må legge stor vekt på kommunens vurdering av spørsmålet om fordelene ved dispensasjon er større enn ulempene.

3. Fylkesmannen skal fortsatt kunne overprøve dispensasjonssaker i strandsonen, saker som berører jordvern, kulturminner eller samiske interesser. Men kommunene skal få mer makt over dispensasjoner som bare angår lokale hensyn, for eksempel avstandskrav, utnyttelsesgrad eller etasjeantall.

4. Det foreslås også at det blir slutt på at domstolene kan overprøve kommunenes utøvelse av skjønn i slike lokale saker, men de kan fortsatt behandle saker om myndighetsmisbruk og saker som knytter seg til regionale og nasjonale interesser.

Saken har betydning for

Saken har ikke direkte betydning for barn og unge, personer med nedsatt funksjonsevne eller eldre mennesker, men et nytt forslag om mulig innskjerping av krav til universell utforming vil være positivt.

side 5 av 8

Beslutningsgrunnlag

Ikke aktuelt.

Økonomiske konsekvenser

Ikke aktuelt

Bidrag til å nå kommunens mål

Nordre Follo kommune har klare mål for utviklingen av samfunnet, med vekt på fortetting i knutepunktene, særlig i Ski og på Kolbotn. Det skal legges vekt på møteplasser, uterom og universell utforming. Grønnstruktur og friluftsområder skal prioriteres. Nordre Follo kommune satser også på samspill, medvirkning og fellesskapsløsninger.

Nordre Follo kommune vil bruke ressurser der de er mest samfunnsnyttig, og mener at politisk engasjement i hovedsak skal legges i planarbeidet for å skape god og forutsigbar utvikling for lokalsamfunnet. Forutsigbarhet i planarbeidet der utbyggingsbehov kan løses innenfor vedtatte bestemmelser medfører trygghet og en opplevelse at loven er lik for alle.

Alternative løsninger

Rådmannen har ingen alternative løsninger.

Rådmannens vurdering

Endring i plan- og bygningsloven § 8-1

Lovendring i pbl § 8-1 skal gi departementet hjemmel til å gi forskrift om bruk av arealsoner i regional plan. Endringen medfører at det settes tekniske kvalitetskrav til regional plan og det gis nærmere bestemmelser om inndelingen av arealsoner. Denne endringen av pbl medfører at det må opprettes et eget nivå til regional plan i Nordre Follo kommune sitt planregister og i planbasen. Det må også etableres rutiner for å få lagt inn regionale planer i kommunen sitt planregister og i planbasen. Disse endringene er ikke problematiske og vil ikke ha stor betydning.

En konsekvens av endringen av § 8-1 er at regional plan og regionale føringer får en viktigere og tydeligere plass i kommunen sin arealplanlegging. Pbl § 8-2 sier allerede at «Regional plan skal legges til grunn for regionale organers virksomhet og for kommunal og statlig planlegging og virksomhet i regionen.» Men med foreslåtte endring i § 8-1 vil regional plan bli mer synlig og tydeligere. Hvor tydelig regional plan kan bli ved endringen av § 8-1 henger tett sammen med hva et fremtidig forslag til endringer i kart- og planforskriften vil være.

Endring i plan- og bygningsloven § 12-6

Lovendring i § 12-6 er en presisering om at hensynssone for videreføring av reguleringsplan ikke skal brukes ved detaljregulering. En konsekvens av endringen i § 12-6 er at bestemmelsen tydeligere gjelder for områdeplaner og kommuneplan. Dette er nivåer hvor det gir mer mening å videreføre deler av en reguleringsplan.

Endring av plan- og bygningsloven § 19-2

Med forslaget til endringer av dispensasjonsbestemmelsen skal hensynet til nasjonale og statlige føringer vektlegges. Forslaget innebærer også at bestemmelsens krav til avveining mellom fordeler og ulemper svekkes. Formålet med endringsforslaget er at det skal bli lettere å få dispensasjon fra reglene som bare angår lokale hensyn slik som avstandskrav, utnyttelse eller etasjeantall. Nordre

side 6 av 8

Follo kommune har en rekke innspill til forslaget som vi mener må tas hensyn til i den videre behandlingen.

Nordre Follo kommune er usikker på hva endringsforslaget er et svar på. Kommunen opplever ikke dagens vurderingskriterier som urimelige eller uhåndterbare. Forslaget til lovendringen vil derimot svekke kommunens mulighet til å holde fast på planene de selv har vedtatt.

Forutsigbarhet og vern om lokale planer

Arealplanlegging er en viktig oppgave for kommunene. All samfunnsutvikling skal skje gjennom planarbeidet. Derfor legges det stor vekt på grundige utredninger, medvirkning fra lag, foreninger og innbyggere samt innspill fra de regionale myndighetene. Planarbeidet går over lang tid, nettopp for å få avdekket uheldige og utilsiktet virkning av en kommende plan. Vedtatte arealplaner skal skape forutsigbarhet, likhet og trygghet for hva man kan forvente skal bygges. Nå som Nordre Follo kommune står overfor stor vekst, er det vesentlig å skape trygge rammer om dette for å være sikker på at utbyggingen resulterer i det lokalsamfunnet det er skapt forventninger om i planarbeidet.

Nordre Follo kommune mener at forslagets endring av vurderingskriteriet fra «I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering», til «fordelene ved å gi dispensasjon må være større enn ulempene», gir signaler om at det skal bli enklere å kunne dispensere fra våre lokale planer. Sett i lys av hvilken status de lokale planene har, mener vi at nettopp disse planene har vært gjenstand for grundig behandling og medvirkning, og at det derfor må være høy terskel for å fravike dem. Vi er ikke enige i at høyder og volumer og avstand er mindre viktige bestemmelser. Det er disse bestemmelsene som gir kvalitet til rommet mellom husene der de gode bomiljøene skapes. Enkeltmenneskets behov kan etter vår erfaring, i de fleste tilfeller, løses innenfor begrensningen som er satt. Svekkelse av vurderingskriterier for denne sikkerhetsventilen dispensasjonsadgangen skal være, gir arealplanene mindre vern og dispensasjonene vil undergrave og uthule planene. Nordre Follo kommune mener at planene som arbeides fram er en villet og styrt utvikling, og ønsker at planene skal realiseres slik de er tenkt.

Ressursbruk

I den kommunale saksbehandlingen brukes det allerede mange ressurser til vurdering av dispensasjoner. Sakene er krevende og mange forhold må belyses og drøftes. Dersom vurderingskriteriene svekkes, antar vi at søknader om dispensasjon øker i omfang, vurderingene blir vanskeligere og klagesakene flere. Over tid har det vært ønsket mindre byråkrati rundt plan- og byggesaksbehandlingen. Mange endringer av regelverket øker dessverre ressursbruken fordi forenklinger medfører flere regler, kompliserer saksbehandlingen samt minsker muligheten for innbyggere og aktører til å holde oversikt over regelverket. Kommunen opplever økt pågang av spørsmål omkring reglene og økt behov for veiledning. Nordre Follo kommune mener at dispensasjonsmuligheten endres fra å være en «sikkerhetsventil» i lovverket, til å bli en rettighet med vage vurderingskriterier som det er krevende å forklare og gi veiledning om.

Digitalisering

I Norge pågår det et storstilt arbeid med digitalisering av saksbehandlingen og mulighetene for å kunne lage romlige digitale reguleringsplaner slik at søknader kan sjekkes ut elektronisk. Med økende pågang av dispensasjoner, må disse byggesakene likevel behandles manuelt og bidrar ikke til gevinsten samfunnet ønsker å ta ut.

Endring av planer

Forslaget til endring går også ut på at dispensasjon fra planer kan benyttes der det ikke er tid til å gjennomføre en reguleringsendring. Kommunene har allerede mulighet til å gi midlertidig dispensasjon, altså en dispensasjon som kan være tidsbegrenset inntil en reguleringsendring er gjennomført. Nordre Follo kommune ser det som problematisk at det innføres endringer i

side 7 av 8

regelverket som undergraver felles forståelse for prosessene plan- og bygningsloven er bygd opp rundt. Til argumentet om tidsnød rundt en reguleringsendring, kan man kanskje se på om planendringer kan få et mindre krevende forløp enn det loven legger opp til i dag.

Overordnet myndighet og domstol

Forslaget til endringer innebærer i realiteten at overordnet myndighet fratas retten til å overprøve de lokale vedtakene om dispensasjon fra arealplanene. Kun de nasjonale og statlige føringene skal legges til grunn i deres vurderinger, hvilket medfører at det vil være et ubetydelig antall saker som blir omgjort. Nordre Follo kommune mener at flere dispensasjoner fra f.eks avstandskrav eller utnyttelsesgrad i et planområde skaper presedens, uthuler planen, og hindrer transformasjonen til en ønsket situasjon. Dermed kan viktige kvaliteter gå tapt.

Dispensasjonsbestemmelsen er ikke en skjønnsbestemmelse, men en sikkerhetsventil for å forhindre at bestemmelser får uhensiktsmessig virkning. Det er en streng bestemmelse som er ment kun skal benyttes i spesielle tilfeller. Nordre Follo kommune mener det er få tilfeller der det er avgjørende for kommunen å kunne gi dispensasjon fra lokale planbestemmelser i den grad at dette forslaget til lovendring er nødvendig.

Lovendringen vil svekke domstolens mulighet til å overprøve kommunens skjønnsutøvelse, med unntak for tilfeller av myndighetsmisbruk. Departementet mener da at justeringen av kravet til interesseovervekt og begrensningen i muligheten for overprøving innebærer at forslaget gir økt handlingsrom for kommunen. Nordre Follo kommune ser ikke at det er et behov for å svekke domstolens overprøvingsmulighet. Det er svært få saker som i dag går inn i rettsapparatet. Vi mener muligheten for overprøving av domstolen er et viktig prinsipp i Norge, og at endringer i dette må skje gjennom en totalvurdering av plan- og bygningslovgivningen.

Vektlegging i interesseavveiningen

I dispensasjonsvurderingen skal hensynet bak bestemmelsen legges til grunn. Samtidig gis det eksempler på hva kommunen bør kunne vektlegge for at dispensasjon kan gis. Nordre Follo kommune mener det er uklart hva som skal vektlegges og hvor tungt det skal veie i vurderingen kommunen skal gjennomføre.

Strandsonen og byggeforbudssoner langs vassdrag

Nordre Follo kommune har strandsone mot Bunnefjorden og flere vassdrag med 100 meters byggeforbudssoner. Dette er arealer som er ettertraktet og under press for utbygging. Det er også arealer som har høy verdi med tanke på friluftsliv og rekreasjon. Små tiltak i disse områdene har muligens ikke nasjonal eller statlig betydning, men stor lokal betydning. Man skal ikke undervurdere presset som legges på kommunen i slike saker. Det er kjent for alle hva som skjer i mer ettertraktede strandsoneområder langs sørlandet. Kommunen trenger bestemmelser som gir strandsonen det vern som er nødvendig for å hindre nedbygging, samt bestemmelser som gir hjemmel for å rydde opp i ulovlighetene.

Universell utforming

Departementet ønsker høringsinnspill på om «universell utforming» bør nevnes i § 19-2 tredje ledd, enten i tillegg til eller i stedet for, begrepet «tilgjengelighet».

Tredje ledd er i utgangspunktet uendret, og ser slik ut: Ved dispensasjon fra loven og forskriften til loven skal det legges særlig vekt på dispensasjonens konsekvenser for helse, miljø, jordvern, sikkerhet og tilgjengelighet.

Nordre Follo kommune mener begrepet tilgjengelighet fint kan erstattes med universell utforming. Tilgjengelighet er mer avgrenset enn universell utforming, og begrenser samfunnets utvikling mot

side 8 av 8

likestilling. Nordre Follo kommune mener alle nye bygg og utearealer kan bygges etter prinsippene til universell utforming dersom det er vilje til det.

Ski, 07.08.2020

Jane Short Aurlien

Ass rådmann

Monica Lysebo

kommunalsjef

Vedlegg

Høringsnotat endringer i plan- og bygningsloven 2020

Vedlegg