Høringssvar fra Moss kommune

Høringssvar - forslag til endringer i plan- og bygningsloven

Kommunal og moderniseringsdepartementet (KMD) har fulgt opp overvannsutvalgets forslag i NOU2015:16 om overvann i byer og tettsteder. Det anses som svært positivt.

Det foreligger tre høringsnotat, fra henholdsvis Miljødirektoratet, Kommunal og moderniseringsdepartementet (KMD) og Direktoratet for byggkvalitet (Dibk), som til dels må ses i sammenheng. Den fragmenterte høringen gjør det utfordrende å få en total oversikt over rekkevidden av forslagene. Det må også bemerkes at forslagene i NOU 2015:16 (om overvann i byer og tettsteder) som omhandler gebyr og ansvar for skade ikke er behandlet i herværende høringer. At finansiering og kostnader knyttet til ansvar for anleggene ikke er behandlet gjør det komplisert å se helheten i forslaget. Oversikten over finansiering og kostnadsspørsmål er svært viktig i plansammenheng. Det anses likevel som positivt at forslagene blir lagt ut på høring. Høringsnotatet fra KMD fremstår for øvrig som godt gjennomarbeidet, men det kan synes som om noen av forslagene har behov for noe mer utredning.

Det haster med å få bestemmelser på plass for å kunne håndterer overvann på en best mulig og samfunnsøkonomisk måte. Overvann synes å kunne utgjøre et betydelig problem, med et skadepotensial på mellom 40- 100 milliarder kroner i løpet av 40 år hvis man ikke sørger for å hindre skade. Det er i denne sammenhengen viktig å kunne adressere problemet og det er derfor behov for tydelige lovbestemmelser.

Moss kommune ser at de foreslåtte endringene i plan- og bygningsloven vil kreve mye av kommunen, særlig kommunens planmyndighet. Det er bekymringsfullt at Miljødirektoratet ikke har fremlagt sine vurderinger knyttet til ansvar for skade fra avløpsanlegg. Det er også utfordrende at kommunens administrative kostnader synes å være estimert for lavt i KMDs forslag. Behovet for økt kompetanse og kapasitet hos kommunens plan- og bygningsmyndighet er underkommunisert. Behovet for økt kompetanse må særlig ses i sammenheng med usikkerheten som knyttes til dimensjoneringen av anlegg.

Vi ønsker å poengtere at det haster med å få avgjort hvor ansvar for skade som skyldes overvannsanlegg skal plasseres. En kommunes ansvar for å se helheten og gjøre fornuftige økonomiske avveininger avhenger av det. For å kunne planlegge for gode helhetlige løsninger, som det offentlige tar ansvaret for å drifte og vedlikeholde, må kostnader knyttet til ansvaret som følger med anleggene være avklart.

Forslaget til ny bokstav d i PBL §18-1 vil øke antall overvannsanlegg, som kommunen vil få ansvar for. Med et fortsatt usikkert ansvarsgrunnlag blir kostnadene for slike anlegg svært usikkert. Samtidig vil opparbeidelsesplikten for overvannsanlegg fremtvinge nedstrøms løsninger som må etableres. Kostandene til slike tiltak synes ikke å være tilstrekkelig vurdert eller adressert i forslaget.

Miljødirektoratets forslag til ny vass- og avløpsanleggslov oppfatter vi som et skritt på vei mot en egen sektorlov, hvor kommunen som leverandør av vann- og avløpstjenester også utøver myndighet. Det er viktig at kommunens myndighet som leverandør av vann- og avløpstjenester gjenspeiles i plan- og bygningslovens samordningsplikt jf. §21-5 og SAK 10 §6-2.

Det er nyttig at bygningsmyndigheten kan avslå søknader der det ikke er mulig å håndtere overvannet på eiendommen eller å sikre forsvarlig avrenning. Kravet til et konkret sikkerhetsnivå kan imidlertid være problematisk. Det vil være krevende for tiltakshaver å beregne nedbørenes gjentaksintervall og særlig fordi det knytter seg stor usikkerhet til dataene som benyttes. Kommunens mulighet til å stille vilkår om spesifikke løsninger for håndtering av overvann vil kreve betydelig kompetanse hos kommunen. Vi ser at løsninger som stilles i vilkår kan bringe kommunen over i et ansvar, noe som er utfordrende fordi vilkår må antas bli stilt i de saker hvor tiltakshavers egne løsninger ikke synes å være tilstrekkelige.

Forholdet mellom muligheten for å stille vilkår etter forslagets §28-9 og tilsyn synes heller ikke å være tilstrekkelig vurdert. Dette vil føre til flere klagesaker som vil beslaglegge kommunens ressurser, samtidig som byggesaker vil ta lenger tid.

1. Rettsvern for infrastruktur

Departementet erkjenner at overvannsutvalgets forslag om avstandskrav til offentlige vann- og avløpsledninger kan medfører enklere tilgang til ledninger og reduserer skaderisiko. Moss kommune er kritisk til at saksbehandlingstid og eventuelle kostnader og tid til dispensasjons behandling prioriteres foran sikker infrastruktur. Etter vårt syn burde saken være bedre utredet fremfor å bruke en utilstrekkelig redegjørelse av overvannsutvalget som begrunnelse for å ikke gå videre med forslaget.

At departementet samtidig viser til abonnementsvilkårene synliggjør at helheten i de tre forslagene som er på høring ikke er godt nok ivaretatt. Som kjent søker Miljødirektoratets høringsnotat og lov- og forskriftsfeste vilkårene fremfor og ha vilkår som er tuftet på en privatrettslig avtale.

Departementet går ikke videre med å sikre rettsvern for ledninger. Vi finner ikke at departementet har vurdert viktigheten av rettsvern for infrastruktur tilstrekkelig. En sikkerhet for etablert infrastruktur er viktig både samfunnsøkonomisk og planmessig.

2. Økonomi

Moss kommune er av den oppfatning at forslaget vil innebære en økning i de administrative kostnader både knyttet til plan og til byggesak. En økning i kostnadene vil naturlig måtte gjenspeiles i gebyrer.

Kommunen vil få et økt ansvar for overvannsanlegg noe som vil gjenspeiles i kostnadene til drift og vedlikehold av anleggene. Finansieringen av disse er ikke løst slik forslaget foreligger i dag. I NOU 2015:16 er det foreslått at kommunen kan innføre et overvannsgebyr. Det er hensiktsmessig å se på finansieringen og et økt ansvar for drift og vedlikehold samlet. Forslaget gjør det problematisk å få oversikt over økonomiske og administrative konsekvenser

Hva som er nødvendige, funksjonelle og kostnadseffektive overvannstiltak vil i stor grad avhenge av lokale forhold. Kunnskap om avrenningen i nedbørfeltet, kunnskap om hvordan fortetting og klimaendringer påvirker avrenningen, og kunnskap om overvannstiltak, er nødvendig for å gi beslutningstakerne et utgangspunkt for å kunne ivareta eller finne de riktige tiltakene. En kartlegging og beregning av overvannsflom vil i tillegg være avhengig av flere faktorer, blant annet kompleksitet, størrelse mm.

De økonomiske og administrative konsekvensene er heller ikke helhetlig dokumentert i forslag til endringer i lov og forskrifter. Kommunenes ansvar som planmyndighet og arbeid med kartlegging og vurdering av sikkerhet og tiltak krever betydelig ressurser fra kommunesektoren.

Moss kommune mener det må gjøres grundige og helhetlige beregninger av hva forslagene vil medføre av både direkte og indirekte kostnader for kommunesektoren.

3. Forholdet til medlemsorganisasjonen Norsk Vann

Moss kommune har gjennom høringsarbeidet hatt dialog med Norsk Vann. Vi er kjent med at Norsk Vann vil avgi en uttalelse og innholdet i denne. For de forhold som ikke er behandlet i Moss kommunes egen høringsuttalelse støttes Norsk Vanns uttalelse.

4. Merknader til enkeltbestemmelsene i forslaget

PBL § 18-1. Krav til opparbeidelse av veg og hovedledning for vann og avløpsvann.

Bokstav b

Moss kommune støtter forslaget om å øke dimensjoneringen fra 305 mm til 600 mm.

Bokstav c

Det foreligger ikke forslag til å endre kravet til dimensjonering på vannledningen i høringsnotatet. Ved endring i §18-1 bør man søke å se helheten. For å sikre tilstrekkelig kapasitet på drikkevann og slokkevann anses det som nødvendig at dette følges opp i opparbeidelsesplikten, jf §18-1 bokstav c. Behovet for en økning i dimensjoneringen må ses i sammenheng med myndighetenes ønske om en fortetting i byer og tettsteder og for å kunne oppfylle kravene som forutsettes i TEK17 § 11-17 (2) bokstav e. Moss kommune foreslår å øke dimensjoneringskravet fra 150 mm til minimum 200 mm

Bokstav d – opparbeiding av kommunale overvannsanlegg.

Forslaget om krav til opparbeiding av overvannsanlegg støttes som et utgangspunkt, men bestemmelsen har behov for presiseringer og konkretiseringer.

Kravet om opparbeidelse av et overvannsanlegg må antas å utløse krav om nedstrøms-anlegg. Finansiering og krav til opparbeiding av slike anlegg synes ikke å være vurdert tilstrekkelig. Slike vurderinger må nødvendigvis også knyttes til forholdsmessigheten i pbl §17-3.

I forslaget ligger det en erkjennelse om at det ikke vil være mulig å stille konkrete krav til beskrivelse av anleggene. Det fremstår derfor som problematisk for kommunen å stille krav til løsninger i plan i tråd med pbl §18-1, 2 ledd. I tillegg vil det kunne skape uforutsigbare rammer for både kommunen og utbyggere med hensyn til den plikt og rett kommunen har til å overta anleggene eter §18-1, 5 ledd.

Moss kommune mener samtidig at departementets vurdering av de administrative kostnadene knyttet til veiledningsplikten og planarbeidet synes å være noe underkommunisert.

PBL §§ 18-3 og 18-5 Refusjonsberettigede tiltak

Det innføres refusjonsadgang, tilsvarende dagens regler for vei, vann og avløp. Forslagene i §§ 18-3 og 18-5 er en naturlig følge av endringene som foreslås i pbl §18-1 og forslaget støttes.

PBL § 28-3 tiltak på nabogrunn

Moss kommune støtter forslaget til presisering som ligger i forslaget.

PBL § 28-6 - sikring av basseng, brønn og dam

Forslag til bestemmelse om sikring av basseng, brønn og dam på nabogrunn støttes. At gjenfylling ikke kan skje når en dam er påkrevet av hensyn til overvannshåndtering anses å være hensiktsmessig.

PBL § 28-9 håndtering av overvann

Det anses som både positivt og hensiktsmessig at det kan stilles krav til overvannshåndtering i byggesaker etter plan- og bygningsloven. Det anses også å være nyttig at bygningsmyndigheten kan avslå søknader der det ikke er mulig å håndtere overvannet på eiendommen, eller å sikre forsvarlig avrenning (avledning).

Når det gjelder håndteringen av overvann på egen tomt er det rimelig at kravene som stilles overfor tiltakshaver, ikke samlet sett overgår det som ville vært tomtas naturlige evne til å oppta overvann om tiltaket ikke hadde vært gjennomført og tilsvarende for avrenning. I merknadene til bestemmelsen angis et konkret krav til sikkerhetsnivå for nedstrøms bebyggelse. Vi ser at det kan være problematisk med slikt krav fordi det knytter seg for stor usikkerhet rundt dataene for beregning. Det anses derfor som utfordrende at det angis konkrete krav til gjentaksintervall for nedbør, men det kan likevel være nødvendig.

At overvann som skal håndteres tilsvarer nedbør med 200 års gjentaksintervall vil kreve mye av tiltakshaver.

I de tilfeller kommunen stiller vilkår til tillatelsen vil det også bli spørsmål om hvilket ansvar kommunen påtar seg dersom løsningen antas å ikke være god nok. Samtidig er grensen mot tilsyn uklar.

De administrative og økonomiske konsekvensene knyttet til forslaget synes ikke å være vurdert og utredet tilstrekkelig. Omfanget av saksbehandling knyttet til forslaget synes å være omfattende, uten at det er gitt løsninger for hvordan dette skal finansieres.

Etter fjerde punktum foreslås det en eksplisitt hjemmel for å stille vilkår om bestemte løsninger. Det er uttalt at slike vilkår kan være nødvendig for å sikre andre eiendommer, og at vilkår kan stilles der den omsøkte løsningen ikke anses å være god nok. Fjerde punktum krever at kommunens bygningsmyndighet har kompetanse om overvann og kapasitet til å behandle søknaden tilstrekkelig. I en kommune vil det i slike tilfeller være nødvendig at vann- og avløpsetaten blir gitt mulighet til å uttale seg som myndighet jf pbl §21- 5 og SAK 6-2. En slik samordning anses å være helt nødvendig i de tilfeller det blir stilt vilkår.

Forslagets konsekvenser for ansvar når kommunen fatter vedtak etter forslaget som ligger til 4. punktum synes ikke å være kommunisert. Departementet uttaler kun at bestemmelsen i fjerde punktum avviker fra den ordinære saksbehandlingen i kommunen, ved at det kan stilles krav om spesifikke løsninger, noe som skiller seg fra den alminnelige byggesaksbehandlingen.

PBL § 31-9 Pålegg om tiltak mot overvann på bebygd eiendom

Moss kommune er enig med departementet i at det er behov for en bestemmelse som hjemler rett til å gi pålegg om tiltak i eksisterende bebyggelse. Vi er også enig med departementet i at pålegg ikke bør gis der tiltaket innebærer en «uforholdsmessig stor kostnad». Departementenes henvisning til pbl §§ 27-1 og 27-2 ved vurdering om kostnader kan være noe uheldig. Det er vår oppfatning at det er de forebyggende tiltakene mot skade fra overvann som bør vurderes i forhold til risikoen for skade, og at det dette som bør være førende for om pålegg skal gis eller ikke.

Moss kommune erfarer at hjemmelsgrunnlaget for å kreve tilknytning etter pbl §§27-1 og 27-2 ofte viser seg og ikke være tilstrekkelig på grunn av kostnadsbegrensingen. Overvannsutvalget har i sitt forslag i NOU 2015:16 pekt på mulighet til å bruke overvannsgebyrer for å gi tilskudd til private. Det er derfor uheldig at forslagene i NOU 2015:16 som er knyttet til overvannsgebyr ikke kommer samtidig med denne høringen. Det ville gitt oss en mulighet til å kunne se forslagene under ett.

Departementet viser til at forslaget vil medføre betydelige økte administrative kostnader for kommunene uten at det er diskutert om disse kan søkes dekket gjennom byggesaksgebyrene. Det medfører etter vårt syn en stor mangel ved forslaget til §31-9.

5. Konklusjon

· Moss kommune støtter behovet for lovendringer som ivaretar overvann.

· Moss kommune mener det er behov for å vurdere de administrative kostnader, kostnader til behov for tiltak og finansiering av disse samt kommunens erstatningsansvar.

· Moss kommune mener det er problematisk at forslagene til endringer behandles fragmentarisk og at det kan være utfordrende å få en helhetlig oversikt over totaliteten i de tre forslagene. Dette gjelder også kostnadsbildet.

Moss kommune vil ønske departementet lykke til i det videre arbeidet.