Høringssvar fra Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

Anmodning om uttalelse - forslag til endringer i plan- og bygningsloven - regler om håndtering av overvann

Høringssvar til endringer i plan- og bygningsloven fra Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB)

Innledning

DSB synes det er positivt at regjeringen følger opp "NOU 2015:16 Overvann i byer og tettsteder. Som problem og ressurs", da overvannsutfordringene både er, og vil bli enda mer aktuelle i tiden framover. Bedre forebygging av overvannsutfordringene i kommunene er av avgjørende betydning for samfunnssikkerheten. Skader fra denne type hendelser kan få store konsekvenser for befolkningen og opplevd trygghet, samt for kritiske samfunnsfunksjoner og infrastruktur, som kan sette viktige funksjoner ut av drift.

Vi mener at forslagene til endringer i lov og forskrift gir kommunene gode verktøy til å håndtere dette på en best mulig måte, men har noen merknader til og problematiseringer av noen av endringene i plan- og bygningsloven. Overvannshåndtering i byer og tettsteder er omfattende og komplisert. Det krever økt oppmerksomhet i innledende planfaser, og at planområder ses i sammenheng. I tillegg gir fortetting og utbygging i allerede etablerte områder, utfordringer i å finne plass til egnede løsninger for overvannshåndtering ved ekstreme nedbørhendelser. Derfor er vi opptatt av å understreke at overvannshåndtering og de foreslåtte endringene, vil være utfordrende for kommunene. Forslagene vil legge press på ressurser og kompetanse som plan- og bygningsmyndighet, både i det å ha nok kunnskap om mulige løsninger, kunne gjennomføre analyser og å følge dette opp i planlegging og byggesaksbehandling Men endringene kan også bidra til klarere ansvarsforhold og muligheter for kommunene. I det videre vil vi gå gjennom de forslag til endringer der DSB har merknader.

Endringer i PBL § 18-1

Det er positivt at man får inn et krav til opparbeidingsplikt for overvannstiltak (ny bokstav d), både for lokal håndtering og sikker avledning. Dette har vært et savn i lovverket fram til nå. Det er også positivt at denne type tiltak kobles til planarbeidet og at det forutsettes at type overvannsanlegg skal være inntegnet i plankart og beskrevet i planbestemmelsene. Vi er enig med departementet i at denne lovendringen både vil gi større forutsigbarhet og større fleksibilitet i hvordan man håndterer overvann lokalt. DSBs erfaring er at det er for dårlig kobling mellom ulike sektorer og planmyndigheten i kommunen. For eksempel må det bli mer vanlig at teknisk avdeling/VA, brann og redning m.fl. involveres tidlig i planarbeidet. Denne lovendringen vil kunne bidra til et slikt samarbeid i tidligere faser av planleggingen enn tilfellet er i dag, og dermed også kunne bidra til bedre forebygging.

Vi er også enig i at man ikke behøver å stille konkrete krav til beskrivelse av anleggene, men at kapasiteten må beskrives. Dette er viktig for etterprøvbarheten av om tiltakene vil være tilstrekkelig dimensjonert.

Man legger opp til at eiendommene som anlegget skal betjene må framgå av planen. Begrunnelsen er at opparbeidings- og refusjonsplikten avhenger av at dette framgår tydelig i kart. Videre at det er mer utfordrende med angivelse av eiendommer, enn anlegg av mer fysisk art (bokstav a-c), og at man i stedet må basere kartet med angivelse av nedslagsfelt for nedbør som vil komme som overvann i anlegget. Dette er beregninger som i stor grad vil bli utført av utbygger. Departementet sier også at fordelingsbyrden av tiltakene vil gå fra kommunen til utbygger. For mange kommuner vil dette likevel være utfordrende. De er fortsatt ansvarlig planmyndighet, men mange kommuner uten nødvendig kompetanse, vil ha få muligheter til kontroll, og vil i stor grad måtte stole på utbyggers beregninger. For eksempel i kommentaren til § 18-1 står det at plikten til håndtering av lokalt overvann ikke skal gjelde større anlegg. Å avgjøre hva som er et stort anlegg, og om det som anlegges har tilstrekkelig kapasitet, er en type faglig kompetanse som mange kommuner ikke har.

Mange kommuner vil ha få muligheter til kontroll, og spørsmålet er om ev. mangler i faglig kompetanse kan innebære at kommunen ikke vil kunne vurdere tilstrekkeligheten av den valgte overvannshåndteringen, og i så fall om dette vil kunne få juridiske implikasjoner.

Endring i § 18-1 bokstav b)

DSB har ingen motforestillinger mot å øke hovedvannsløp fra 305 mm til 600mm.

Kommentar til § 18-1 c

Vi viser til høringsnotatet der man ber høringsinstansene om tilbakemelding på om regelen for dimensjonering av drikke- og slukkevann, bør endres.

DSB mener at dimensjonering på 150mm normalt vil gi tilfredsstillende ytelse. Brann- og redningstjenestene må i alle tilfelle planlegge sin innsats til de rådenende rammevilkår.

En annen problemstilling som ikke er berørt i høringsnotatet, er at drensvann, i denne sammenheng spillvann fra slukkeinnsats, er forurenset og ikke bør blandes med overvann og annet drensvann. DSB stiller spørsmål om det bør etableres funksjoner/tiltak som gjør at spillvann/drensvann fra brannslukking i minst mulig grad blander seg i overvannet.

Dette har vi også omtalt i høringssvaret til forurensningsloven.

Endringer i PBL §§§ 18-2, 18,3 og 18-5

DSB er enig i foreslåtte endringer.

Endringer i PBL § 16-5

Her foreslås at grunneier som får pålegg om overvannstiltak i henhold til § 18-1, skal få samtykke til å foreta ekspropriasjon for å kunne gjennomføre pålegget, stort sett i tråd med Overvannsutvalgets innstilling. Departementet mener også det er mest nærliggende at kommunen som gir pålegget, også skal samtykke til ekspropriasjon. I dag løses dette enten gjennom privatrettslige avtaler eller gjennom Fylkesmannen med hjemmel i forurensningsloven. DSB er enig i endringene og mener disse er nødvendige for å kunne oppfylle pålegg gitt i henhold til § 18-1.

Imidlertid ser vi noen utfordringer, blant annet basert på egne erfaringer i noen saker vi har hatt befatning med. Det synes som man ikke har vurdert hvordan dette skal praktiseres hvis kommunen selv både er ansvarlig utbygger og grunneier: f.eks. kommunen bygger skole eller barnehage på kommunal grunn, men utbyggingen vil medføre økt avrenning lengre nedover i nedbørfeltet med potensielt stor fare for overvannsflom ved 200-årsregn med klimafaktor. Omfattende tiltak, blant annet etablering av flomvei, vil berøre flere grunneiere/festere. Slike utfordringer kommer kanskje mest til syne i områder med fortetting, der nye bygg, anlegg og infrastruktur skal plasseres innenfor områder med allerede eksisterende bygg og infrastruktur. Mulighetene for å anlegge f.eks. flomvei er begrensede, rett og slett på grunn av plassmangel. I dette tilfelle eier ikke kommunen grunnen der flomveien må etableres. Dette reiser følgende problemstillinger:

• Kan kommunen vedta tiltak etter § 18-1 for utbygging på kommunal grunn, for deretter å samtykke i ekspropriasjon av privat grunn på naboeiendom for å få gjennomført tiltaket?
• Da dette tidligere ble behandlet av fylkesmannen, kunne man oppleve det som en slags "ankeinstans". I tilfellet beskrevet over, mener vi at man kan få en situasjon der kommunen får en dobbeltrolle, som ikke er heldig.
• Departementet beskriver fordelingsvirkninger av forslaget ved at det kan medføre en risikooverføring fra kommunen, og eventuelt utbyggere, til vanlige grunneiere, hvis de førstnevntes interesser prioriteres på bekostning av de sistnevnte. Hva i tilfeller der kommunen både er grunneier og ansvarlig utbygger? Kan man for eksempel risikere at kommunen på grunn av økte kostnader som følge av behov for ekspropriasjon, velger å ikke gjennomføre nødvendige overvannstiltak?
• Hva hvis en nødvendig flomvei må gå over fylkeskommunal eller statlig grunn, har kommunen (som utbygger) også lov til å ekspropriere slik grunn? F.eks. kan man tenke seg at den eneste muligheten for sikker avrenning av overvann, er å etablere den fylkeskommunale veien som flomvei.

DSB er enig i forslaget til endringer. Vi ber likevel departementet se på om de problemstillingene vi reiser, kan ha juridiske implikasjoner som man bør se nærmer på.

Endringer i PBL § 28-3 første og fjerde ledd

DSB er enig i foreslåtte endringer.

Endringer i PBL § 28-3 siste ledd siste punktum

DSB er enig med departementet i at det kan bli komplisert å gjennomføre, og kan medføre nabokrangler og flere tvister i rettsapparatet. Hvorvidt man likevel bør følge opp dette videre, har ikke DSB noen sterke meninger om.

Endringer i PBL § 28-6

DSB enig i foreslåtte endringer, forutsatt at det pålegges andre adekvate sikringstiltak.

Endringer i PBL § 28-9

DSB støtter departementets inndeling i bestemmelsene for ny og eksisterende bebyggelse, og er enig i at denne passer bedre med systematikken i plan- og bygningsloven. Vi er videre fornøyd med at man løfter kravet om overvannshåndtering fra TEK17 § 15-8 første ledd, til ny § 28-9. Vi mener kravet i større grad vil sikre at man ikke skyver krav om overvannshåndtering til byggesak, men omhandler det i overordnede planer. Vår erfaring er at et slikt krav i planloven, er nødvendig for å få på plass nødvendige arealer til overvannstiltak på et så tidlig tidspunkt som mulig. Vi er også enig i at lovhjemmelen vil styrke kommunenes mulighet til å gi avslag på omsøkte byggetiltak.

Vi har forståelse for at selv om man har en hjemmel i vannressursloven, er det nødvendig at krav som skal følges opp i byggesak, må ha en hjemmel i planloven. DSB har heller ingen innvending mot at et lignende krav også følger av vannressurslovens § 7, og forstår OEDs og NVEs behov for å ha en slik hjemmel også i eget regelverk.

DSB er imidlertid bekymret for at hjemlene i § 28-9 vil være utfordrende for mange kommuner å følge opp. Det stilles her krav til at kommunene skal vurdere til dels meget kompliserte tekniske løsninger, hvorvidt disse er gode nok til å tåle påkjenningene med økt nedbør, og de skal kunne stille vilkår for spesifikke løsninger.

Basert på DSBs egen erfaring med kommunale utarbeidelser av risiko- og sårbarhetsanalyser, og oppfølging i areal- og reguleringsplaner, ser vi at kommunene i meget liten grad stiller krav til konsulentene om kvalitet på analysene, eller kontrollerer dem i etterkant. Dette fordi mange mener de mangler kompetanse. Skal kommunene kunne gjøre det som blir pålagt dem gjennom disse endringene, er det helt nødvendig med både opplæring og gode veiledere. I tillegg flere ressurser både hos NVE og fylkesmennene slik at de kan bistå, i en enda større grad enn i dag. Får ikke kommunene en slik økt bistand, er DSB bekymret for om kravene vil bli etterlevd, eller at kommunene i enda større grad må stole på konsulenters og utbyggeres forslag til løsninger. Dette er bekymringsfullt med tanke på at kommunen er ansvarlig planmyndighet og har et ansvar for at utredninger som er gjort, er gode nok.

Endringer i PBL § 31-9

Denne hjemmelen skal regulere opparbeidelse av fellesanlegg for overvann og refusjon av utgifter i tilknytning til dette på eiendommer med eksisterende bebyggelse. DSB er enig i endringene og også at dette forutsetter en bindende arealplan der anlegget er regulert inn. Dette skaper bedre forutsigbarhet for alle parter, og medbestemmelse i prosessen.

Avsluttende kommentar

DSBs viktigste bidrag i dette arbeidet, er metodeutvikling for risiko- og sårbarhetsanalyser. I det siste året har vi sett spesielt på overvann i tettbygd område, og ser at vår beskrevne metode ikke er godt nok egnet til overvannshendelser. ROS-analysene kan avdekke hvorvidt det er risiko for stor nedbørintensitet og overvann, men har begrensninger når man skal vurdere vannets løp gjennom bebyggelsen og evt. skader som oppstår.

I arbeidet har vi derfor heller vurdert hvordan vann på avveie påvirker sårbarheten i samfunnskritiske funksjoner og infrastruktur i planområdet. Et helt nødvendig kunnskapsgrunnlag for å gjøre slike vurderinger, er at det gjort en kartlegging av flom- og drenslinjer. Pr. i dag gjør de færreste kommuner/utbyggere slike kartlegginger, eller har nasjonale metoder for å gjøre det, slik man for eksempel har for flomkartlegging.

Vi mener derfor det er behov for oppdaterte og konkretiserte krav til analyseverktøy, som ROSanalysene kan bygge på, enn vi har i dag. En mulighet er å se nærmere på kravene i § 4-3 i plan- og bygningsloven, for eksempel om en forskrift kunne ha konkretisert disse temaene bedre.

Med hilsen

for Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

Dokumentet er godkjent elektronisk og sendes derfor uten underskrift.