Høringssvar fra Helsedirektoratet
Høringssvar - Forslag til lovendringer og forskrifter om ulovlig handel med tobakksvarer (sporing, sikkerhetsmerke og bevilling for import, eksport og produksjon)
Helsedirektoratet viser til høringsbrev av 11.05.2020 hvor Helse- og omsorgsdepartementet ber om innspill til forslag til lovendringer og forskrifter om ulovlig handel med tobakksvarer (sporing, sikkerhetsmerke og bevilling for import, eksport og produksjon).
I høringen foreslås det endring av § 43 første ledd i tobakksskadeloven og endring av §§ 8 første ledd, 13 tredje ledd og 43 fjerde ledd i lov av 22. juni 2018 nr. 77 om endringer i tobakksskadeloven (ulovlig handel med tobakksvarer mv.) (heretter endringsloven om ulovlig handel). Det foreslås i tillegg endring av § 39 første til sjette ledd i forskrift av 6. februar 2003 nr. 141 om innhold i og merking og utforming av tobakksvarer mv. Videre foreslås to nye forskrifter; forskrift om sporing og sikkerhetsmerking av tobakksvarer og forskrift om bevilling for innførsel, utførsel og produksjon av tobakksvarer.
Helsedirektoratet stiller seg bak forslaget til lovendring av § 43 første ledd i tobakksskadeloven og endring av §§ 8 første ledd, 13 tredje ledd og § 43 fjerde ledd i endringsloven om ulovlig handel. Vi er i all hovedsak enig i de øvrig forslagene, men vi har noen innspill.
Til forslag til forskrift om sporing og sikkerhetsmerking av tobakksvarer.
Sporingsforordningen og avtaleforordningen implementeres i sin helhet og Helsedirektoratet har ingen kommentarer til implementeringen av disse to forordningene. Direktoratets innspill gjelder implementeringen av sikkerhetsmerkebeslutningen i forskriftens kapittel 3.
Utforming av sikkerhetsmerke
Kravet til standardisert utforming av tobakkspakninger har eksistert i tre år. Standardisert utforming av tobakkspakninger innebærer at alle tobakkspakninger skal ha samme farge og design og at merkenavnet skal ha en bestemt skrift. Hvordan en tobakkspakning kan utformes er uttømmende regulert i lov og forskrift. Kravet har vært utfordret av bransjen på flere måter.
Sikkerhetsmerket er et nytt merkekrav som skal forhindre omsetning av forfalskede tobakksvarer. Kravene til utforming av merket som nedfelles i forskrift bør etter direktoratets mening være tydelig nok til at merket ikke kan brukes utover sitt formål, eksempelvis som et ledd i markedsføringsøyemed. Utviklingen av merket vil være kostnadsdrivende for industrien og dette vil legge naturlige begrensninger for valg av f. eks størrelsen på merket. Likevel ser direktoratet at det kan være hensiktsmessig å stille noen krav til utformingen av merket for å ivareta kravet til standardisert utforming av tobakksvarer.
Helse- og omsorgsdepartementet har bedt om høringsinstansenes syn på om det bør stilles krav til at alle autoriseringselementene i sikkerhetsmerke samles i ett merke. Et samlet merke vil fjerne muligheten til å fremheve de synlige og delvis synlige elementene mer enn det som er nødvendig for oppnå formålet med merket. Direktoratet vurderer at det å stille krav til et samlet merke vil kunne bidra til å ivareta kravet til standardisert utforming. Departementet kan samtidig sette krav til størrelsen på det samlede merket for å sikre mer likartede merker. Kravet kan eksempelvis settes likt det som er vanlig for avgiftsmerker for skatte- og avgiftsformål, 20mm x 44mm. Det finnes maskiner på markedet som er tilpasset påføring av merker av denne størrelsen, jf. den svenske Ramböllrapporten som er vist til i høringsnotatet. I rapporten fremgår det at et par aktører anså det praktisk med et merke på 16 x 32mm for sigaretter. Alternativt kan det settes krav til at merket ikke må være større enn en angitt størrelse for å gi fleksibilitet til utforming av merke på ulike typer tobakksvarer. Direktoratet antar at en øvre størrelsesbegrensning ikke reduserer friheten for industrien til å utvikle et kostnadseffektivt merke.
Dersom departementet likevel ikke ønsker å sette krav til et samlet merke anbefaler direktoratet at det settes krav til maksimal størrelse for de synlige og delvis synlige autoriseringselementene. Det bør i så fall inntas en størrelsesangivelse for hvert av elementene i merket.
Harmonisering med eksisterende regelverk
Når de nye bestemmelsene har trådt i kraft bør det legges opp til at alle som skal lese tobakksskadelovens kapittel 6 om merking og utforming av tobakksvarer mv. med tilhørende forskrifter enkelt kan gjøre seg kjent med gjeldende merkekrav. Den nye forskriften om sporing og sikkerhetsmerking av tobakksvarer bør etter direktoratets mening harmoniseres med forskrift av 6. februar 2003 nr. 141 om innhold i og merking og utforming av tobakksvarer mv. Forskriften regulerer uttømmende hvordan tobakksvarer kan utformes og merkes. Kravet til at tobakksvarer skal være påført entydige identifikasjonsmerker og et sikkerhetsmerke bør fremgå også av denne forskriften. I forskriftens § 16 er det en bestemmelse om identifisering og sporing om tobakksvarer som stiller krav til merking med batchnummer eller lignende hvor også tidspunkt og sted for fremstillingen skal fremgå. Denne bestemmelsen bør også vise til de nye kravene til merking.
Begreper og henvisninger
Direktoratet gjør oppmerksom på at det er noen avvik mellom nummerhenvisninger i høringsnotatet og i forskriftsteksten. Enkelte steder er forskriftsteksten vanskelig å følge da den inneholder ord og uttrykk som ikke har et entydig innhold i det norske språket. Dette gjelder særlig § 3-2. Direktoratet foreslår også at ordet "når" i § 3-2 første ledd byttes ut med "dersom". Vi viser til at ordet "når" inneholder en forutsetning om at merket vil bli forfalsket e.l. og at det derfor kun er et spørsmål om tid før merket må endres. I § 3-2 første ledd er det en henvisning til § 3-1 fjerde ledd som sannsynligvis er ment som en henvisning til § 3-1 tredje ledd.
2. Til forslag til forskrift om bevilling for innførsel, utførsel og produksjon av tobakksvarer (heretter bevillingsforskriften)
Begreper og henvisninger
Direktoratet foreslår at begrepene i bevillingsforskriften samordnes med endringene som er foreslått i § 8 i endringsloven om ulovlig handel. For det første innebærer det at alle tilhørende forskrifter til endringsloven også bruker begrepene "innførsel" og "utførsel" i stedet for "import og eksport". Videre vises det flere steder til at forskriften gjelder tobakksvarer. Kravet til å søke om bevilling i endringslovens § 8 gjelder også for utstyr for tobakksproduksjon. Henvisningen til at utstyr for tobakksproduksjon er omfattet bør gjennomgående tas inn, herunder i navnet på bevillingsforskriften.
Direktoratet viser videre til bevillingsforskriften § 1-2 om varer i transitt. Det ser ut til at det ved en inkurie har blitt en skrivefeil i forskriftsteksten ved at begrepet "det norske tollområdet" har blitt byttet ut med "det norske territorialfarvannet".
Krav til søknaden
Utfylling av søknadsskjema og dokumentasjon
I forskriftens § 2-2 er det foreslått krav til dokumentasjon som skal følge søknaden. I høringsnotatet punkt 7.3.4.2 er overskriften for dokumentasjonskravet "opplysninger om søker og personer med vesentlig innflytelse på virksomheten". Kravet til at søker skal gi noen grunnleggende opplysninger om virksomheten som søker om bevilling og hvem som har "vesentlig innflytelse" over virksomheten gjenspeiles imidlertid ikke i selve forskriftsteksten. Denne informasjonen etterspørres heller ikke i pålagte vedlegg eller vedlegg bevillingsmyndigheten kan be søker om å sende inn. Direktoratet anbefaler at det tas inn en generell hjemmel i § 2-2 til å be søker om å oppgi grunnleggende informasjon om de aktørene som inngår i de aller fleste søknader. Her omfattes bevillingssøkende selskap og de som nesten alltid anses å ha vesentlig innflytelse over virksomheten som daglig leder, styreleder og personer eller virksomheter med store eierandeler. Det bør også inntas en hjemmel til å be søker om generell informasjon om hvordan den virksomheten det søkes om bevilling for er tenkt utøvd. Dette er informasjon som er nødvendig for å identifisere bevillingssøker og avklare hvem som skal vandelsvurderes etter endringsloven om ulovlig handel § 8. Videre er det nødvendig med grunnleggende kunnskap om den virksomhet det søkes om bevilling for når det skal vurderes hvorvidt en bevilling skal gis.
Slik forskriftsbestemmelsen er formulert er det noe uklart hvilke tilfeller forskriftens
§ 2-2 tredje ledd nr. 2 kommer til anvendelse. Direktoratet har forstått det slik at muligheten til å be om ekstra dokumentasjon etter § 2-2 tredje ledd nr. 2 gjelder de tilfeller hvor det er knyttet usikkerhet til hvor stor innflytelse en person reelt sett har. I slike tilfeller vil innsendelse av en kopi av f.eks. en arbeidsavtale, hvor personens rolle i virksomheten beskrives, gi informasjon som kan avklare om en personen har "vesentlig innflytelse" eller ikke.
Direktoratet foreslår at det inntas et nytt andre ledd i forskriftens § 2-2. I tillegg bør begrepet "inneholde" i dagens andre ledd byttes ut med "vedlegges". Forslag til nytt andre ledd:
"Søknaden skal inneholde de opplysninger som er nødvendig for å identifisere bevillingssøker og personer som skal vandelsvurderes etter tobakksskadeloven § 11 første ledd og for å gi bevillingsmyndigheten en oversikt over hvordan virksomheten er tenkt utøvd".
Krav til politiattest
Direktoratet foreslår at det i dagens forskriftstekst § 2-2 andre ledd nr. 7 inntas en presisering om at politiattesten søker skal levere inn er en "utvidet og uttømmende politiattest" jf. § 9 første ledd i endringsloven om ulovlig handel.
Produksjon
Innføring av et forbud mot produksjon av tobakksvarer uten bevilling gir et behov for å avklare de nærmere rammene for forbudet. I proposisjonen som ble skrevet i forkant av vedtakelsen av endringsloven om ulovlig handel ble det diskutert hvorvidt det skulle innføres et totalforbud mot produksjon av tobakksvarer i Norge eller om det skulle innføres en bevillingsordning. Valget falt på en bevillingsordning. På dette tidspunktet hadde departementet fått noen fåtall henvendelser knyttet til snusproduksjon, men ingen virksomheter hadde startet opp med produksjon av tobakksvarer i Norge. Hvem kravet retter seg mot er av den grunn ikke redegjort for i proposisjonen. Den siste tiden har det blitt startet opp noe produksjon av snus i Norge. Produksjonen omfatter tilvirkning i mindre skala for kommersielt salg. Videre tilbyr snusleverandører på nett enkeltkomponenter ment for tilvirkning av snus til eget bruk. Det har også vært fremmet ønske fra industrien om å starte opp salg av tilpasset snus til kunder over disk, f. eks ved at en forhandler bistår kunden med å tilsette ønsket smak. I tillegg arrangerer sigarleverandører kurs hvor kunder kan få opplæring i å rulle sigarer av produsentens sigarruller.
Selv om det kan se ut til at interessen for å produsere tobakksvarer har økt noe de senere årene er det usikkert hva slags omfang av produksjon vi vil kunne se i Norge. For produksjon for videresalg vil dagens krav til utforming og merking av tobakksvarer i forskrift av 6. februar 2003 nr. 141 om innhold i og merking og utforming av tobakksvarer mv., samt nye krav til påføring av sikkerhetsmerke og deltakelse i sporingssystemet, gjøre at produksjon på sikt vil bli dyrt for mindre virksomheter. Per i dag er det heller ikke et eksplisitt unntak i endringsloven om ulovlig handel for produksjon av tobakksvarer til eget bruk. Etter direktoratets mening er det et klart behov for en klargjøring i forskrift av hva som skal anses som bevillingspliktig produksjon, på samme måte som det er forskriftsfestet definisjoner av begrepene "innførsel" og "utførsel".
I valg av definisjon bør helsemessige og ikke økonomiske faktorer være førende for hva som skal anses som tilvirkning av tobakksvarer som krever bevilling. Helsedirektoratet viser til at formålet med tobakksskadeloven, jf. tobakksskadelovens § 1, er å begrense de helseskader som bruk av tobakksvarer medfører gjennom å redusere forbruket og på sikt bidra til å oppnå et tobakksfritt samfunn.
Direktoratet anbefaler at kravet til å søke om bevilling bør gjelde for produksjon av tobakksvarer og utstyr for tobakksproduksjon som ledd i næringsvirksomhet. Videre bør salg av tobakksvarer og utstyr for tobakksproduksjon som er endret eller tilpasset av noen andre enn kunden selv anses som produksjon. En mulig definisjon av produksjon av tobakksvarer kan være:
"Med produksjon forstås enhver tilvirkning av tobakksvarer. Tilvirkning vil si fremstilling av tobakksvarer herunder dyrking av tobakksplanter og videreforedling/bearbeiding av tobakksplanter gjennom tilsetting eller blanding, eller på annen måte som endrer produktets karakter. Dette innebærer at for eksempel tilsetting av væske eller smak krever bevilling for produksjon. Produksjon omfatter også salg av råvarer til fremstilling av tobakksvarer og salg av ferdige tobakksvarer under eget navn, design eller varemerke. Bevillingsplikten gjelder ikke produksjon til eget bruk forutsatt at tilvirkningen skjer hos kjøperen.
For nærmere avgrensning av hva som anses som produksjon av tobakksvarer til eget bruk anbefaler Helsedirektoratet at det sees hen til tolkningen av begrepet i alkohollovens forarbeider. Mange av de samme hensynene gjør seg gjeldende også ved produksjon av tobakksvarer, jf. Ot. prp nr 51 (1994-95).
Direktoratet har et svært begrenset kunnskaps- og erfaringsgrunnlag om hva som er, eller vil bli aktuelt å produsere av tobakksvarer i Norge. Direktoratet ser derfor et behov for å sette inn en hjemmel i forskriften som gir bevillingsmyndigheten mulighet til å be om den dokumentasjon som er nødvendig for å sikre at produksjonen skjer innen forsvarlige rammer. I høringsnotatet er det gjort rede for at det vil bli stilt noen ytterligere krav til søknader om produksjon enn til søknader om import eller eksport. Dette gjenspeiles ikke i hjemmelsgrunnlaget. Direktoratet foreslår at det gis hjemmel til å be om "den dokumentasjon som er nødvendig for å kunne ta stilling til om produksjon skjer på en forsvarlig måte" som en ny nr. 5 i "kan" oversikten i forskriftens § 2-2 tredje ledd.
3. Tilgang til arbeidsgiver- og arbeidstakerregisteret
Departementet har vist til at direktoratet for å utføre de oppgavene de er pålagt ved bevillingsordningen trenger tilgang til opplysninger fra ulike offentlige organer, i tillegg til de opplysningene søker og bevillingshaver selv oppgir. Det er vist til at dette f.eks. gjelder opplysninger fra Folkeregisteret og departementet har foreslått en hjemmel til å innhente nødvendige opplysninger fra Folkeregisteret i nytt § 13 tredje ledd i tobakkskadeloven.
Direktoratet vil bemerke at bevillingsmyndigheten for å kunne verifisere søkers opplysninger om hvem som har vesentlig innflytelse på virksomheten også vil trenge tilgang til arbeidsgiver- og arbeidstakerregisteret. Arbeidsgiver- og arbeidstakerregisteret gir oversikt over hvilke arbeidstakere som er ansatt i bevillingssøkende virksomhet og arbeidsforholdets type og omfang. Registeret gir også oversikt over hvilken underenhet en person er ansatt i. Tilgang er også nødvendig ved tilsyn med gitte bevillinger. Direktoratet viser til at kravet til uklanderlig vandel for bevillingshaver og personer med vesentlig innflytelse på virksomheten i endringsloven om ulovlig handel § 11 gjelder i hele bevillingsperioden.
4. Administrative og økonomiske kostnader
Samarbeid med andre lands myndigheter og politiet
Ordningen med bevillingssystem, sikkerhetsmerke og sporingssystem forutsetter utstrakt samarbeid med andre lands myndighetsorganer. Det internasjonale samarbeide skal bygge på informasjonsdeling og teknisk og juridisk samarbeid. Direktoratet vil understreke betydningen av å prioritere arbeidet med å tilrettelegge for samarbeid og utveksling av informasjon over landegrensene.
Det følger av protokoll mot ulovlig handel med tobakksvarer artikkel 29 nr. 14 d) at gjensidig rettslig hjelp i forfølging av straffbare handlinger fastsatt etter protokollen kan nektes "dersom anmodningen er forbundet med et lovbrudd som i den anmodede part har en strafferamme på fengsel i mindre enn to år eller andre former for frihetsberøvelse eller, dersom det å yte hjelp etter denne anmodede parts vurdering ville legge en så stor byrde på dens ressurser at det ikke ville stå i forhold til den straffbare handlingens grovhet". Ulovlig handel med tobakksvarer gjelder i stor grad grensekryssende virksomhet. Direktoratet gjør derfor oppmerksom på at dersom Norge skal kunne forvente å motta rettslig hjelp fra andre lands myndigheter må den øvre strafferamme i tobakksskadeloven § 44 minst heves til fengsel i 2 år.
Forvaltningen av regelverket mot ulovlig handel med tobakksvarer vil også kreve et utstrakt samarbeid nasjonalt mellom Helsedirektoratet, tollmyndighetene, skattemyndighetene og politiet. I høringsutkastet er politiets rolle lite omtalt. Med dagens straffenivå i tobakksskadeloven har ikke politiet hjemmel til å foreta ransaking eller pågripelse ved mistanke om overtredelser av tobakksskadeloven. Direktoratet viser til at etter tobakksskadeloven § 44 kan overtredelser straffes med bøter. Beslutning om ransaking i medhold av straffeprosessloven § 192 krever skjellig grunn til mistanke om en straffbar handling som kan medføre frihetsstraff. Pågripelse på sin side kan kun foretas dersom det er skjellig grunn til mistanke om en straffbare handling som kan medføre høyere straff enn fengsel i 6 måneder. Dette innebærer at straffeprosessloven ikke hjemler ransaking på grunnlag av tobakksskadeloven alene og heller ikke pågripelse. Til sammenligning er strafferammen etter alkoholloven bøter eller fengsel inntil 2 år, jf. alkoholloven §§ 10-1 og 10-2. Innføringen av en bevillingsordning, sporing og merkingsordning på bakgrunn av Norges forpliktelser etter protokoll om ulovlig handel og tobakksdirektivet medfører at tobakksskadeloven vil rette seg mot lovbrudd av en annen art og karakter enn tidligere. For at det felles målet om å utrydde alle former for ulovlig handel med tobakksvarer skal kunne nås er direktoratet også avhengig av bistand fra politiet. Direktoratet vil på denne bakgrunn gjøre departementet oppmerksom på et det her ligger et behov for tilpasse tobakksskadeloven til nye bestemmelser om ulovlig handel.
Tilbaketrekking, beslag og destruksjon
Økonomiske og administrative konsekvenser
Ved endring av tobakksskadeloven § 39 første ledd til sjette ledd gis Helsedirektoratet myndighet til å beslaglegge og destruere ulovlig varer. Det følger av høringsnotatets punkt 12 Økonomiske og administrative konsekvenser at det at det gis myndighet til å beslaglegge og destruere ulovlige varer vil ha økonomiske og administrative konsekvenser for tolletaten. Direktoratet har fått tilsvarende hjemmel og er ikke rigget for å gjennomføre denne type handlinger per i dag. Ved større beslag må direktoratet ha mulighet til å oppbevare beslaglagte varer. Direktoratet vil også måtte inngå avtale med en virksomhet som kan bistå direktoratet med destruksjon av varer. Forvaltning av disse bestemmelsene vil være en merkostnad for direktoratet. For Helsedirektoratet vil endringen særlig få betydning ved oppfølging av produksjon av tobakksvarer.
Samarbeid med tolletaten
Det faglige ansvaret for å gjennomføre, følge opp og rapportere om sporingssystemet legges til Helsedirektoratet. For at direktoratet skal kunne gjennomføre oppgavene på en tilfredsstillende måte vil det bli nødvendig med økt samarbeid med tolletaten om bl.a. tilbakeholdelse, beslag og destruksjon av varer. Helsedirektoratet arbeider med en samarbeidsavtale med tolletaten som etter planen skal ferdigstilles høsten 2020. Samarbeidsavtalen legger opp til særskilt regulering av de ulike fagområder gjennom vedlegg og vi ser det som hensiktsmessig at det nærmere samarbeidet mellom tolletaten om sporing, sikkerhetsmerke og bevilling for import, eksport og produksjon tas inn i et slikt vedlegg.
Helsedirektoratet er for øvrig enig i departementets beregninger og vurderinger, og stiller seg bak forslagene til lovendringer, forskriftsendringer og nye forskrifter.