Forsiden

Høringssvar fra OsloMet - storbyuniversitetet, Fakultet for samfunnsvitenskap

Dato: 12.07.2019

Svartype: Med merknad

Høringsuttalelse til forslag til ny barnevernlov – høringsnotat 2019, fra OsloMet - storbyuniversitetet, Fakultet for samfunnsvitenskap - Institutt for sosialfag

Innledning

Vi viser til departementets høringsnotat om forslag til ny barnevernlov med høringsbrev av 4. april 2019. Vi vil her uttale oss om noen utvalgte forslag, og viser ellers til vår høringsuttalelse til NOU 2016:16 når det gjelder øvrige kommentarer til Barnevernlovutvalgets forslag som departementet i det store og hele følger opp i dette høringsnotatet, https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/horing-nou-2016-16-ny-barnevernslov2/id2519335/?uid=2c402148-a31f-4d3a-b43c-23c810896a1b#_ftn4.

Lovens virkeområde - § 1-2 – barn med fast bosted i Norge som oppholder seg i utlandet

Departementet foreslår å utvide lovens anvendelsesområde i forhold til gjeldende rett. Det legges i høringsnotatet til grunn av barneverntjenesten har en plikt til å åpne undersøkelsessak og til å undersøke saken, selv om barnet oppholder seg i utlandet (forutsatt at vilkårene i bvl. § 4-3 er oppfylt). Det kan f.eks dreie seg om barn og unge som er sendt ut av landet mot sin vilje. Det bør presiseres i forarbeidene hvor lenge barnet kan oppholde seg i utlandet før barnet ikke lenger kan sies å ha ‘vanlig bosted’ i Norge. Videre foreslås det at barneverntjenesten også skal kunne beslutte hjelpetiltak for barn som oppholder seg i utlandet både frivillige tiltak og tiltak ved pålegg. Slike hjelpetiltak må da rettes mot foreldrene i Norge, men samtidig skal de begrunnes i barnets (særlige) behov for hjelp. Det bør sies noe i forarbeidene om hvilke hensyn som bør inngå i vurderingen av kriteriet ‘særlig behov’, f.eks om det vil være tilstrekkelig å sannsynliggjøre at barnet er blitt sendt ut av landet mot sin vilje, eller om barnets omsorgssituasjon i utlandet også skal dokumenteres. OsloMet ser positivt på at barneverntjenesten får et større handlingsrom etter loven i saker der barn har fast bosted i Norge, men oppholder seg i et annet land. Vi mener dette kan bidra til å styrke barnets rettsstilling i en situasjon der barnet ellers er uten nære omsorgspersoner fra Norge, og ellers i en sårbar situasjon. Vi ser også noen dilemmaer. Barneverntjenesten kan komme i en vanskelig situasjon dersom omsorgssituasjonen i Norge vurderes ikke å være god nok, og det planlegges akuttplassering av barnet når det ankommer Norge. Foreldrene vil da lett kunne oppleve seg ført bak lyset ved først å samarbeide om frivillige hjelpetiltak, som f.eks råd og veiledning, i forkant av hjemkomsten, for så å oppleve at barnet plasseres utenfor hjemmet. Slike dilemmaer bør utredes i forarbeidene. Når det gjelder hvilke hjelpetiltak som kan være relevante overfor foreldrene når barnet deres oppholder seg i utlandet, bør forarbeidene hvis mulig også si noe om dette. En annen utfordring er hvordan barneverntjenesten og fylkesnemnda kan sikre at barnets rett til å bli hørt i saken ivaretas når barnet er i utlandet og f.eks ikke har tilgang til egen mobiltelefon. Videre må det utredes hvordan barneverntjenesten og fylkesnemnda kan sikre at barn over 15 år får ivaretatt sine partsrettigheter i saken.

Det vil også kunne by på utfordringer for barneverntjenesten å skulle undersøke barnets omsorgssituasjon når barnet ikke er i Norge. Det bør derfor redegjøres nærmere i forarbeidene for hva departementet ser for seg skal inngå i en undersøkelse etter barnevernloven i en slik situasjon – om det er foreldrenes omsorgsevne mer generelt som skal undersøkes, barnets situasjon i Norge før utreise, eller også barnets situasjon i det landet barnet oppholder seg i, herunder kontakt med lokale myndigheter og omsorgspersoner der. En bred undersøkelse vil kreve ressurser og samarbeid med andre instanser. Forarbeidene bør klargjøre hva som i slike saker skal eller kan være undersøkelsens formål (for eksempel å bidra til å få barnet hjem til Norge). Dette har også betydning for hvor omfattende undersøkelsen skal eller bør være. Videre vil OsloMet understreke betydningen av at det utarbeides tydelige retningslinjer på hvilke rutiner som skal følges for slike saker, hvilke andre instanser barneverntjenesten bør kontakte og samarbeide med, både når det gjelder undersøkelse, hjelpetiltak og forberedelse til sak for fylkesnemnda. Reglene for taushetsplikt, melde- og opplysningsplikt og opplysningsrett bør redegjøres klart for i et slikt rundskriv, da kunnskapen om disse reglene i praksisfeltet er svært varierende, og i saker som dette vil mangelfull kompetanse og regelkunnskap lett kunne medføre at nødvendig samarbeid ikke blir etablert (se Stang m.fl.: Taushetsplikt, opplysningsplikt og opplysningsrett. Regelkunnskap og praksis, NOVA 2013). Det bør også utarbeides retningslinjer for hvordan barneverntjenesten skal eller bør samarbeide med andre etater og tjenester for å ta imot barnet/ungdommen ved hjemkomst, og det bør stilles krav til at barnets behov for videre oppfølging kartlegges.

Vurdering av melding og undersøkelse – forholdet til andre tjenester

OsloMet mener det bør vurderes om det skal inntas noe i kapittel 2 om at barneverntjenesten også skal vurdere om familien kan ha behov for oppfølging av andre tjenester og etater, og eventuelt en plikt til å henvise familiene til andre dersom meldingen ikke skal følges opp av barneverntjenesten med undersøkelse. Det er en pågående diskusjon om hvorvidt barneverntjenesten bruker for store ressurser på undersøkelser og tiltak som også kan ytes av andre tjenester (f.eks Christiansen m.fl. 2015; Forskningskunnskap om barnevernets hjelpetiltak). Som eksempel viser Christiansen m fl. Til at de mest brukte tiltakene i barnevernet er råd og veiledning, et tiltak også andre tjeneste kan bistå med. Det kan spørres om det bør stilles tydeligere krav til at barneverntjenesten i sine undersøkelser bør foreta en mer helhetlig kartlegging av familiens behov, eventuelt i samarbeid med andre tjenester. Dette er særlig aktuelt der familiens utfordringer springer ut av vedvarende levekårsutfordringer. Det er generelt ønskelig at andre tjenester tar et større ansvar for barnefamilienes levekår og livssituasjon, enn i dag. Det vil kunne gi barneverntjenesten en mulighet til å fokusere mer av sine ressurser på de mest utsatte barna og deres familier.

Ny overordnet bestemmelse om hensynet til barnets beste - § 1-3

OsloMet uttalte seg positivt til forslaget i NOU 2016:16 om en presisering av sentrale hensyn i vurderingen av barnets beste (strekpunkter). Vi registrerer at departementet har valgt å gå bort fra en slik presisering, og tilbake til dagens ordning med en generell barnets beste-bestemmelse. OsloMet ser mange fordeler ved en slik presisering, blant annet fordi det hersker betydelig tvil i praksisfeltet om hvilke momenter og hensyn som skal inngå i en vurdering av barnets beste. Fagpersoner som ikke selv er jurister, vi lett kunne oppfatte barnets beste-vurderinger som en helt fri og åpen vurdering. Det vil derfor være et godt pedagogisk grep å eksemplifisere vurderingen med konkrete momenter, slik som foreslått i NOU 2016:16.

Departementet foreslår nå å innta barnekonvensjonens formulering om barnets beste som et grunnleggende hensyn, jf. også Grunnloven § 104, i tillegg til dagens regel om at barnets beste skal være avgjørende ved beslutninger om tiltak etter loven. Hensynet til barnets beste vektes ulikt etter BK artikkel 3 nr. 1 (‘et grunnleggende hensyn’), og etter bvl. § 4-1 (‘avgjørende’). På barnevernfeltet har Norge valgt å gå lengre, og gi barn et sterkere rettsvern, enn det som følger av barnekonvensjonen. Selv om hensikten med forslaget er å få fram at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn også ved andre avgjørelser (og handlinger) enn beslutninger om tiltak, mener vi at forslaget kan skape forvirring i praksisfeltet om vektingen av barnets beste når det gjelder tiltak. Formuleringen om at barnets beste ‘skal være avgjørende når det vurderes om barnevernstiltak skal iverksettes… osv)’, kan også bidra til å tilsløre at lovens vilkår alltid må være oppfylt for at tiltaket skal kunne iverksettes, og at vurderingen av barnets beste skal inngå som en helhetsvurdering etter at det først er vurdert om vilkårene er oppfylt. Det hersker i dag en oppfatning i deler av barnevernfeltet at det er tilstrekkelig at et tiltak er til barnets beste for å kunne iverksette det, særlig når det gjelder frivillige hjelpetiltak. Vi foreslår derfor:

a) At dagens formulering i § 4-1 opprettholdes (eks ‘Ved vurdering av hvorvidt et tiltak etter loven skal iverksettes og hvilket tiltak som skal velges, skal det legges avgjørende vekt på hensynet til barnets beste’)

b) At det framgår at barnets beste er et grunnleggende hensyn ved alle andre handlinger og beslutninger enn de som dreier seg om tiltak; herunder om meldinger, undersøkelser, evaluering og oppfølging av tiltak, og tilsyn mv.

Tiltak rettet mot samværshjemmet – barn med to hjem

OsloMet støtter forslaget om å lovfeste at barneverntjenesten skal undersøke barnets helhetlige omsorgssituasjon der barnet har foreldre som ikke bor sammen. Vi understreker at det tydelig må framgå av forarbeidene at dette ikke innebærer at undersøkelsen gjøres mer omfattende enn formålet tilsier. I praksis tolkes ofte bvl. § 4-3 andre ledd slik at en unnlater å undersøke begge hjem fordi ‘formålet’ (det vil si innholdet i meldingen) ikke tilsier det, meldingen gjelder kanskje bare bekymring knyttet til den ene forelderen, og da risikerer barneverntjenesten å gå glipp av sentral informasjon om barnets omsorgssituasjon i ‘det andre’ hjemmet dersom man unnlater å undersøke barnets situasjon der. Det bør framgå av forarbeidene at utgangspunktet i saker der barnets foreldre bor hver for seg skal være at barnets omsorgssituasjon i begge hjem skal undersøkes.

OsloMet støtter forslaget om pålegg av hjelpetiltak rettet mot samværshjemmet (§3-4). Vi er også positive til at det tydeliggjøres at hjemmelen for å fatte akuttvedtak også gjelder når barnet befinner seg i en akutt faresituasjon i samværshjemmet.

Vi vil peke på at begrepet ‘hjemmet’, gjennomgående brukes i bestemt form entall i barnevernloven. Denne begrepsbruken kan tolkes som om et barn kun har ett hjem, og kan bidra til å usynliggjøre det faktum at majoriteten av barna som har kontakt med barnevernet har to hjem. Vi ber derfor departementet vurdere om begrepet hjemmet enkelte steder bør erstattes med formuleringen ‘barnets hjem’ eller ‘hjemme’, for eksempel § 3-1 Frivillige hjelpetiltak i barnets hjem

I nåværende lovforslag vil pålegg av hjelpetiltak mot samværshjemmet være eksplisitt i lovteksten, mens dette ikke uttrykkes klart i bestemmelsen om frivillige hjelpetiltak. Vi ber derfor departementet vurdere om bestemmelsene av pedagogiske grunner bør være like, slik at muligheten for tiltak i samværshjemmet også fremkommer eksplisitt i § 3-1:

Frivillige hjelpetiltak kan rettes mot både foreldre som barnet bor fast sammen med, og foreldre som har samvær med barnet.

Akuttvedtak

Om forslag til inngrepshjemler

Det er positivt at høringsutkastet bremser utvidelsen av inngrepsvilkårene som ble foreslått av lovutvalget i NOU 2016: 16. I hovedsak gir de foreslåtte hjemlene i utkastet en videreføring av akutthjemlene som følger av nåværende lov, og som i hovedsak har stått uendret siden 01.01.1993 når det gjelder selve inngrepsvilkårene.

OsloMet ser det som gunstig at alle akutthjemlene samles i et felles kapittel (Kapittel 4 Akuttiltak). Det er ingen bestemmelse i kapitlet eller i loven forøvrig som pålegger barneverntjenesten å redegjøre for om de har forsøkt å få til en frivillig akuttplassering. Dette bør framgå av lovteksten, eller understrekes i forarbeidene. Vi ser det også som viktig at barneverntjenesten pålegges å utrede hvilke skadevirkninger som kan følge av akuttvedtaket. Dette er viktig både for kunne gjennomføre en betryggende farevurdering, og for å kunne se av akuttvedtaket hvilke planer som foreligger for å avhjelpe eller begrense slike skadevirkninger. Kravet går frem av lovteksten. Det er videre ingen bestemmelse i loven som reflekterer kravet som følger av gjeldende rett om å kontinuerlig vurdere om det fortsatt er grunnlag for akuttvedtaket. Her må lovutkastet § 8-4 utbygges til også å omfatte dette kravet.

Utkastet § 4-1: Bestemmelsen stiller som nåværende lov § 4-6 første ledd krav om at barnet «er uten omsorg». Denne formuleringen overlapper ikke med inngrepskriteriene i tvangshjemlene som kommer i utkastet §§ 4-2, 4-3, 4-4 og 4-5. Derved blir § 4-1 lite egnet som frivillig alternativ til tvangshjemlene. Dette er særlig problematisk når det gjelder akutt plassering etter utkastet § 4-4. Se nærmere i Mons Oppedal: Akutthjemlene i barnevernloven, Gyldendal Akademisk 2008 (Oppedal 2018) sidene 80-81 og 390-399.

Utkastet § 4-2. Det er et fremskritt at bestemmelsen i nåværende lov § 4-6 annet ledd er slått sammen med 4-9 jfr. § 4-8 om fødselssituasjonene til én bestemmelse. Det er bra at denne bestemmelsen er formulert som en ren akutthjemmel. OsloMet er enig i at slike inngrep etter § 4-2 betegnes som midlertidig omsorgsovertakelse. Det må tydeliggjøres enten i denne bestemmelsen eller i utkastet § 5-2 at plasseringsalternativene ved akuttvedtak ikke er avgrenset til «fosterhjem og institusjon» i streng forstand. Det vil være umulig å plassere akutt hos nær familie eller andre som kjenner barnet godt, hvis det kreves at de først skal være godkjente som fosterhjem. Konsekvensen blir i så fall at barnet alltid blir plassert hos ukjente.

Utkastet § 4-3. Det er uheldig at skillet mellom barn som kan bli vesentlig skadelidende ved flytting, og øvrige barn som kan trenge en overgangsordning for å dempe belastninger ved flytting, fjernes. Dette følger dels av at det da fortsatt må gjøres en grenseoppgang i de alvorlige faresituasjonene mellom barn som «bor utenfor hjemmet» og barn som ikke gjør det. Dels er det uheldig fordi det ikke kan iverksettes samværsrestriksjoner ved inngrep etter denne bestemmelsen, se høringsutkastet s. 129. Dette er svært uheldig i situasjoner hvor det avdekkes at barnet kan komme i alvorlig fare ved samvær, for eksempel fordi det er mistanke om alvorlige overgrep under slike samvær. Se nærmere i Oppedal 2008 s. 258-259.

Utkastet § 4-4. Det er positivt at det foreslås en ren inngrepshjemmel i disse tilfellene hvor den eneste forbindelsen til den ordinære inngrepshjemmelen er beskrivelsen av atferdsvanskene. OslMet ser det som uheldig at høringsutkastet ikke drøfter betydningen av uskyldspresumsjonen. Presumsjonen stenger for at ikke-pådømte kriminelle handlinger kan begrunne akuttvedtak. Det vises til Oppedal 2008 s. 342-349. Det er også uheldig at det ikke finnes en egnet frivillig hjemmel som dekker slike akuttsituasjoner, se kommentaren ovenfor til utkastets § 4-1.

Om kontrollsystemet

Lovforslaget viderefører nåværende lovs kontrollordninger med en godkjenningsordning (legalitetskontroll) og et forenklet klagemøte i tilfelle en part klager over vedtaket. Bare i ekstraordinære tilfeller vil klagesaken bli behandlet i et fullverdig nemndsmøte. Om klagesaken går klageren imot, kan saken bringes inn for tingretten hvor den den vil få en ordinære domstolsbehandling. Statistikk fra Sentralenheten for fylkesnemndene viser at det i 2018 ble fattet 1290 akuttvedtak. Av disse ble 1253 (97,1%) godkjent. Det ble klaget i 395 av disse sakene (31,5%). 63 klagere fikk medhold. Tallene viser at de aller fleste akuttvedtak blir stående. Legalitetskontrollen hos fylkesnemndslederne er over tid blitt nær betydningsløs idet det aller meste slipper igjennom slik situasjonen er i dag. Flertallet av de som er parter klager ikke, og blant de som klager når en sjettedel frem.

Vi er bekymret for denne situasjonen av flere grunner. For det første fordi flere hundre barn er helt avskåret fra sin rett til en rettferdig rettergang etter Grunnloven § 95 og etter Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 6. Det ble i 2018 fattet 943 vedtak etter bvl. §§ 4-6 annet ledd og 4-9, jfr. § 4-8. I slike saker er ikke barn under 15 år parter. 22 av disse vedtakene ble underkjent i fylkesnemndsleders legalitetskontroll. Det ble klaget over vedtaket i 322 saker. Her har barn under 15 år en mulighet til en rettferdig rettergang. I de resterende 566 sakene var barn under 15 år helt uten mulighet til å få prøvd vedtaket for en domstol. Så lenge en del vedtak omfatter flere barn (søsken) er det realistisk å legge til grunn at over 500 barn under 15 år er helt uten rettssikkerhet ved slike inngripende tiltak. Denne situasjonen avhjelpes ved at alle akuttvedtak skal prøves i fylkesnemnd uten at det stilles krav om klage.

For det andre er vi bekymret for dette fordi barn i atferdsakene ikke får juridisk assistanse som forutsatt i Barnekonvensjonen (BK) artikkel 37 nr. 4. I 2018 ble det fattet 339 vedtak etter barnevernloven 4-25 annet ledd. I slike saker er barn alltid parter. 13 av disse sakene ble underkjent av fylkesnemndsleder. Det ble klagd i 38 saker. I disse sakene er klagefrekvensen lav. Dette henger nok for en del sammen med barnas lave alder og at de først må klage før de får advokat. Dette kommer i konflikt med BK art 37 nr. 4 hvor det heter at «ethvert barn som er berøvet sin frihet, skal ha rett til omgående juridisk og annen egnet bistand». Slik rett til bistand bør innarbeides i utkastet, eventuelt i rettshjelploven.

Til utkastet § 12-3 om barns partsrettigheter:

Vi ser det som et grunnproblem at barn i barnevernssaker ikke får den rettslige anerkjennelse som de har krav på etter FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 16 hvor det heter: «Enhver skal ha rett til overalt å anerkjennes som en person i rettslig henseende.» Vi viser også til tvisteloven hvor det fremgår av § 2-1 at enhver fysisk person har partsevne. Personer under 18 år er som utgangspunkt ikke prosessdyktige, men må være representert av en stedfortreder.

Vi savner en prinsipiell utredning og drøfting av barns prosessuelle stilling i barnevernsaker i lys av EMK og EMDs praksis, og vil anbefale at det igangsettes en slik utredning.

Forslaget fremstår som barnefokusert i utgangspunktet, men gir barneverntjenesten fullmakter som svekker rettssikkerheten til foreldrene og barna når det gjelder beskyttelse mot ulovlige inngrep.

Dette blir særlig tydelig når høringsutkastet på s. 418 forutsetter at foreldrene ikke kan klage over slike beslutninger. En slik regel synes å stride mot en enstemmig storkammerdom i Den europeiske menneskerettsdomstol, TP og KM mot Storbritannia (2001). Det følger av denne dommen at barneverntjenesten på eget initiativ må forelegge spørsmålet for en overordnet instans («court») hvis den ønsker å holde slik informasjon tilbake, se Oppedal 2008 s. 559-563, særlig s. 562.

Oppfølging av barn og foreldre etter hjelpetiltak, akuttvedtak og omsorgsovertakelse. Oppfølging av fosterhjem

OsloMet ser svært positivt på at barneverntjenestens oppfølgingsansvar etter hjelpetiltak, akuttvedtak og vedtak om omsorgsovertakelse, styrkes i loven. Vi er enige i at det bør utarbeides en oppfølgingsplan. Dette har vært en mangel tidligere, spesielt når det gjelder oppfølging av foreldre etter akuttvedtak. Vi ser det slik at denne oppfølgingen også bør omfatte mulighet for foreldre til å få råd og veiledning i tilknytning til gjennomføring av samvær. Videre bør oppfølgingen også omfatte hjemmeboende søsken.

OsloMet ser også forslaget om oppfølging av barn i fosterhjem og av fosterforeldre i § 9-6 som viktig. I det hele er kapittel 9 om fosterhjem blitt betydelig mer gjennomarbeidet enn bestemmelsene om fosterhjem i NOU 2016:16, og vi mener det styrker barnets rettsstilling at flere av forskriftsbestemmelsene nå er løftet inn i loven, og at noen av fosterforeldrenes rettigheter tydeliggjøres. Fosterforeldrenes rettigheter etter loven er få, siden de i utgangspunktet ikke har partsstilling. I § 9-8 bør det også inntas en setning om at fosterforeldre har rett til å uttale seg før det besluttes endringer i samværsordningen. Fosterforeldrene er de som ser barnet før og etter samvær, og som har mest kunnskap om hvordan samværet påvirket barnets hverdag i fosterhjemmet. Deres vurderinger vil være viktige momenter i vurderingen av samværsordningen.

Samvær

OsloMet støtter i all hovedsak departements forslag i utkastets kapittel 7. Det bemerkes at lovutkastet ikke har noen definisjon av ‘samvær’ (eller ‘samvær og kontakt’). Det bør da klargjøres i forarbeidene hvilke former for samvær og kontakt kapitlet skal omfatte. Det bør videre drøftes hvilke særlige utfordringer som reiser seg i tilknytning til samvær når barnet er plassert i slekt og nettverk. Beslutninger om restriksjoner og vilkår for samvær kan da i noen tilfeller bli mer krevende å overholde, som følge av uformell kontakt mellom familie/nettverk og foreldre. Forslaget til departementet inneholder ingen plikt for barneverntjenesten til aktivt å legge til rette for samværet. Dette bør vurderes inntatt. Det å tilrettelegge for kontakt henger sammen med barneverntjenestens plikt til oppfølging av foreldrene, og bør synliggjøres også i kapittel 7. Det vises ellers til studien av Stang og Baugerud 2018. Siden samvær ikke er et ‘tiltak’, bør det vurderes om det skal inntas en tilleggsbestemmelse om at hensynet til barnets beste skal være avgjørende ved alle beslutninger knyttet til samvær, og ikke bare et grunnleggende hensyn. I det hele bør det klargjøres bedre i hvilke avgjørelser barnets beste skal være avgjørende, og i hvilke avgjørelser og handlinger barnets beste ‘bare’ skal være grunnleggende. Dette er ikke helt klart i forslaget slik det framstår nå.

OsloMet registrerer at EMDs krav til når samvær kan nektes eller sterkt begrenses, ikke er tatt inn i forslaget i høringsnotatet § 7-2 (‘sterke og spesielle grunner’), mens EMD-kravet er kommet inn når det gjelder vedtak om tvangsadopsjon (‘særlig tungtveiende grunner’), jf utkastets § 5-10 bokstav d). Vi mener dette er lite logisk, og vil foreslå å utelate EMD-kravet i begge disse bestemmelsene ettersom det ikke er nødvendig å ta det direkte inn i loven. Det handler her kun om en pedagogisk synliggjøring. EMDs vurderingsnormer må uansett vurderes som ledd i en totalvurdering av hensynet til barnets beste ved alle inngrep i barns og foreldres privat- og familieliv. Dette gjelder også EMDs avveininger av hensynet til å beskytte barns integritetsvern (privatliv) opp mot foreldres rett til familieliv. Det blir problematisk å lovfeste noen av EMDs normer på feltet, og ikke andre. EMDs praksis er i utvikling, og man kan risikere at formuleringer som inntas i barnevernloven ut fra EMDs praksis i dag, ‘overlever’ en videre rettsutvikling i EMD, og kan dermed i framtiden gi et feilaktig eller misvisende bilde av nyere dommer i EMD. EMDs praksis i samværssaker er heller ikke hundre prosent konsistent, se nærmere om dette Stang og Baugerud 2018.

Ettervern

Forskningen er tydelig på at unge voksne med barnevernbakgrunn trenger ettervern i form av ulike typer støtte, på veien til å etablere seg i en selvstendig voksentilværelse, og at ettervernstiltak har positiv effekt. Denne kunnskapen har departementet anvendt ved å tydeliggjøre «retten til ettervern» i høringsnotatet, og foreslå en ny bestemmelser om ettervern i utkastets § 3-6 om hjelpetiltak til ungdom over 18 år. OsloMet støtter dette forslaget.

Det synes like viktig å sikre ettervernet som begrep, som å sikre dets faglige praksis som hjelpetiltak. Det kan gjøres både ved å presisere dets formål og dets krav til kvalitet, slik BFD gjør i høringsnotatet. I barnevernhverdagen fortelles stadig om at ordningen med ettervern er svakt forankret i mange barneverntjenester. Det fører etter all sannsynlighet til at mange unge ikke får den nødvendige ettervernstøtten. De nåværende bestemmelsene oppfattes ikke som like forpliktende som andre deler av barnevernlovgivningen, og ettervernet nedprioriteres. Dette er i liten grad fanget opp i den forskningen vi har fram til nå.

Derfor er det et viktig grep at ettervernet nå har fått egne paragrafer (særlig § 3-6, men også §§ 8-9 og 8-10 om oppfølging som viderefører gjeldende rett), og at begrepet ettervern er tilbake i selve lovteksten. BFD er tydelig i sine føringer om hvordan denne og de andre delene av loven som omhandler ettervern skal forstås. OsloMet ser dette som gledelig, og disse føringene bør føres videre i et nytt saksbehandlingsrundskriv. Viktig er også den etterlengtede hevingen av den øvre aldersgrensen til 25 år.

BFD skriver at «Retten til ettervern har dermed nær sammenheng med de utfordringer som uløste tiltak fra barnevernet før fylte 18 år» (s. 117, en liknende formulering er tatt inn på side 100 i notatet). En slik formulering er tveegget. På den ene siden er den selvfølgelig; det er barnets tidligere omsorgssituasjon som har uløst den situasjonen at ettervern i det hele tatt vurderes ved fylte 18 år. Imidlertid kan denne argumentasjonen skjule det faktum at barnet har egne behov og interesser i overgangen til en selvstendig voksentilværelse som ikke er særlig knyttet til den tidligere omsorgssituasjonen. Ved 18 års dagen vil den unge, særlig hvis han eller hun har et langt barnevernopphold bak seg, kunne sies å ha opparbeidet et særegent behov for støtte fra den alternative omsorgsgiveren (barnevernet). Den instansen som overtar omsorgen for et barn, eller gir hjelpetiltak, forplikter seg til å vurdere også det framtidige behovet for støtte og hjelp. Dette vil være spesielt tydelig hvis barneverninnsatsen ikke har vært av god nok kvalitet, eller ikke har maktet å kompensere for den tidligere, mangelfulle omsorgssituasjonen. Ved inngangen til voksenlivet bør barnet dermed ha krav på å få sin situasjon vurdert på selvstendig grunnlag, ikke kun som en funksjon av den vurderingen barnevernet gjorde om omsorgssituasjonen i hjemmet på et tidligere tidspunkt.

På ett punkt gir det nye forlaget likevel grunn til bekymring. I utkastets § 3-6 finner vi grunnvilkåret for å gi ettervern. Det er formulert til «har særlig behov for hjelp fra barnevernstjenesten til en god overgang til voksenlivet». OsloMet mener det ikke er formålstjenlig å bruke den samme formuleringen her som ved hjelpetiltak generelt, og at overskriften for bestemmelsen derfor ikke bør bruke «hjelpetiltak», men bare «tiltak», slik at man ikke binder seg til å bruke «særlig behov» som vilkår. Ved vurderingen av vilkåret «særlig behov» etter bvl. § 4-4 om hjelpetiltak, skal det vurderes om barnet har et behov for hjelp utover det som er vanlig for andre barn på samme alder. Her sammenliknes det aktuelle barnet med alle andre barn. Men unge som tidligere har hatt tiltak fra barnevernet, og allerede er blitt vurdert til å ha et særlig behov for hjelp som følge av dette, har presumptivt et behov for bistand og hjelp som er større enn andre unge på samme alder som aldri har hatt barneverntiltak. Det vil derfor falle uheldig ut at det legges samme formulering til grunn når ettervern skal vurderes, som ved hjelpetiltak. Gjennom å gjøre denne presiseringen gjør departementet ettervern til «behandlingsbehov» snarere enn «generell støtte». Ved en slik presisering faller den argumentasjonen et nærmest samlet forskningsfelt og departementet selv fører til torgs, om at ungdom med barneverntilknytning bør få minst den samme støtte som andre unge. Der hvor unge i almenbefolkningen mottar støtte fra foreldrene med den største selvfølgelighet, må barnevernungdommene etter dette forslaget godtgjøre at de har «særlige behov», og «utover det ungdom i alminnelighet vil ha». I barnevernets daglige faglige praksis er disse formuleringene egnet til å peke i retning noe som inntreffer unntaksvis, snarere enn som skal gjelde alle, eller iallfall de fleste. Den «retten til ettervern» som departementet beskriver i andre deler av høringsnotatet svekkes betydelig dersom teksten i § 3-6 blir stående.

OsloMet mener derfor kravet om særlig behov må tas ut av § 3-6. Det bør være tilstrekkelig at den unge selv ønsker ettervern for at dette skal innvilges. Ellers blir dette i praksis en innsnevring av adgangen til å få ettervern, noe som vil være svært uheldig og ramme mange unge i en sårbar fase. I den daglige barnevernhverdagen vil formuleringen «særlig behov» høyst sannsynlig bli tolket strengt, gitt den pressede situasjonen barneverntjenestene er i.

Muligheten for å få ettervern bør ikke (som hovedregel) være avhengig av en faglig vurdering som kan utløse hjelp i et begrenset antall tilfeller der det kan føres en «særlig» argumentasjon for det. Ettervernet, forstått som støtte til en god overgang til voksenlivet, skal være en selvfølgelig oppfølging av det ansvaret barnevernet har påtatt seg når den unge er på vei videre i livet. Dette hensynet ivaretas av et annet grunnvilkår, som vi finner i høringsnotatet. Som departementet skriver: «Retten til ettervern er betinget av at ungdommen har hatt tiltak fra barnevernet før fylte 18 år (…) (s. 117).

I lovendringen på ettervernsområdet i 2009 ble det presisert at avgjørelser om ettervern «skal begrunnes ut fra hensynet til barnets beste» (§ 1-3). Dette kravet til begrunnelsens innhold var sentralt i det det tydelig koblet avgjørelsene om ettervern til de andre avgjørelsene i barnevernet. OsloMet mener det er svært uheldig at begrunnelseskravet om barnets beste er tatt ut, det svekker unges mulighet for ettervern. Vi vil derfor anmode om at dette tas inn igjen. Selv om det følger av kravet til forsvarlighet at alle beslutninger begrunnes ut fra hensynet til barnets beste, så vet vi av erfaring at det ofte er helt andre hensyn som styrer i en ressursmessig presset situasjon i kommunene.

BFD er ellers tydelig i høringsnotatet på at det nye lovforslaget innebærer en «styrking av retten til ettervern». Dersom vilkåret om særlig behov blir stående, og kravet om begrunnelse ut fra barnets beste tas ut, mener vi at retten til ettervern blir svekket, ikke styrket, til tross for at aldersgrensen heves.

Kommunens oppgaver

OsloMet ser det som positivt at kommunens ansvar for å forebygge omsorgssvikt og atferdsproblemer tydeliggjøres. Siden kommunens ansvar for generell forebygging gjelder oppgaver som utføres av flere kommunale tjenester og etater, mener vi det er riktig og viktig at kommunens ansvar for generell forebygging tas inn i lovforslagets § 15-1og ikke bare forankres i særlovgivningen.

Det er også positivt at det presiseres i loven at kommunen skal samordne tjenestetilbudet og at kommunestyret selv skal vedta en plan for det forebyggende arbeidet. På den måten forankres ansvaret politisk på en tydeligere måte enn i dagens lovgivning. Alle forslag som legger til rette for mer helhetlig kommunal planlegging og samordning av det forebyggende arbeidet rettet mot barn og unge støttes. Vi har merket oss at både HOD (Mestre hele livet, regjeringens strategi for god psykisk helse 2018.2022) og KD (0-24 samarbeidet) har ansvar for utredninger/høringer som skal sikre god samhandling og koordinerte hjelpetjenester til barn og unge og deres familier samt barn og unges rett til medbestemmelse og samarbeid til barn og unges beste.

Det virker ryddig og mer oversiktlig å samle bestemmelser som i dag fremgår i lovens kapittel 2 om ansvarsfordeling og administrasjon, kapittel 3 om kommunens og barnevernstjenestens generelle oppgaver, kapittel 8 Ansvaret for å gi hjelp etter loven og kapittel 9 om finansiering og egenbetaling i ett eget kapittel (15).

Med en tydeliggjøring av kommunens ansvar rettes barnevernstjenestens innsats mot barna og familiene som trenger det mest. Det er positivt at rammen for barnevernstjenestens kjernevirksomhet blir tydeligere. Et godt forebyggende arbeid i kommunen kan også bidra til at barn og familier får den støtten de trenger før utfordringer i hverdagen utvikler seg til alvorlige problemer.

OsloMet ser det videre som viktig at det i § 15-3 fjerde ledd foreslås at barneverntjenesten skal rapportere til kommunestyret minst en gang i året, om tilstanden i barneverntjenesten og om kommunens oppfyllelse av sine plikter etter loven. OsloMet har registrert at i en rekke av de alvorlige tilsynssakene der det er blitt avdekket brudd på barnevernloven, ligger noen av utfordringene i at kommunenes ledelse ikke har tatt sitt ansvar etter barnevernloven alvorlig, og at den enkelte barnevernleder blir sittende med utfordringene lokalt, uten å klare å løse dem. Flere av sakene har avdekket at kommunestyret ofte ikke har vært klar over situasjonen i den aktuelle barneverntjenesten. En rapporteringsplikt kan bidra til en sterkere ansvarliggjøring av kommunestyret for ressurs- og kompetansesituasjonen i barneverntjenestene i kommunen.

Det presiseres i høringsnotatet at kommunen står fritt til å organisere det forebyggende arbeidet med utgangspunkt i lokale hensyn og forutsetninger. Noen kommuner har etablert større enheter som omfatter relevante tjenester til barn og familier, for eksempel etter modellen Familiesenter/Familiens hus. Det framheves samtidig i høringsnotatet at barnevernstjenesten har kompetanse som kan være til nytte i det generelle forebyggende arbeidet. Som eksempel nevnes at barneverntjenestens medarbeidere kan inngå i et kommunalt tilbud om foreldreveiledning som gis til foreldre uten at det foreligger et vedtak om tiltak etter barnevernsloven. Kommunen kan også beslutte at barnevernstjenesten sammen med andre tjenester for eksempel skal gi veiledning for å støtte opp under skoler og barnehagers arbeid med å utvikle et godt oppvekst- og læringsmiljø for alle barn.

Vi er enig i at et godt forebyggende arbeid kjennetegnes av at det er tydelig definert hvilke roller ulike instanser har i det samlede tjenestetilbudet, og at tjenestene dimensjoneres, slik at barnevernet og andre tjenester har tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til å tilby den hjelpen og oppfølgingen som er nødvendig til riktig tid. Derfor mener vi at det i tråd med den tydeliggjøringen av ansvar som er foreslått, vil være mer hensiktsmessig å opprette egne forebyggende tjenester med særlig ansvar for familiestøtte og foreldreveiledning, framfor at barneverntjenestens medarbeidere skal bruke ressurser på generelt forbyggende arbeid.

Samtidig vil OsloMet understreke at et stort antall av de familiene som har kontakt med barnevernet mottar ulike ytelser og tjenester fra NAV. Barn som lever i fattige familier som ikke har behov for barnevernstiltak vil for eksempel ofte ha behov for forebyggende tiltak, som plass i barnehage, SFO/AKS og hjelp til å delta i fritidsaktiviteter. Samarbeid mellom barnevernstjenesten og NAV er derfor også helt sentralt og nødvendig for å nå de målsettingene som departementet nå foreslår. Det må være et mål å unngå at barn og familier må oppsøke barnevernet for å få nødvendig hjelp til å organisere daglige aktiviteter til barna, slik tilfelle ofte er i dag.

Vi vil derfor forslå at det eksplisitt lovfestes at både barneverntjenesten og NAV har plikt til å samarbeide om de familiene som trenger veiledning og økonomisk støtte i hverdagen.

Etter vårt syn er en generell bestemmelse om samarbeidsplikt som gjelder overfor alle offentlige instanser, både statlige og kommunale, BUP, familievern og politi, ikke tilstrekkelig for å sikre et tettere og bedre samarbeid mellom barneverntjenesten og NAV. Det er nødvendig at det i tillegg sikres gode rutiner for gjennomføring av slikt samarbeid, og at dette følges opp gjennom det generelle tilsynet med barneverntjenestene og andre kommunale tjenester.

Barneverntjenestens oppgaver

OsloMet er enig i at Barnevernstjenestens plikt til tidlig innsats lovhjemles og at dette understreker både betydningen av en forsvarlig behandling av meldinger, og iverksetting av tilstrekkelige undersøkelser på et tidlig tidspunkt for å avklare hva som er problemet, og iverksette tiltak som er egnet til å ivareta barnets behov.

OsloMet deler departementets vurdering av at ansvaret for å "avdekke omsorgssvikt" ikke kan innebære at barnevernstjenesten også har et oppsøkende ansvar, med andre ord et ansvar for å avdekke behov for tiltak uten at det er meldt bekymring til barnevernstjenesten. Dette vil stride mot viktige rettssikkerhetsprinsipper og retten til privatliv som er nedfelt i EMK.

I formålsbestemmelsen heter det at barnevernet skal gi "hjelp, omsorg og beskyttelse". Ansvarsområdet til barneverntjenesten bør derfor inneholde et avgrensningskriterium som innebærer at årsaken til hjelpebehovet må være barnets omsorgssituasjon eller atferd, og vi støtter derfor en formulering som får fram at barnevernstjenestens ansvar gjelder tiltak som er rettet mot å bedre omsorgssituasjonen eller atferdsproblemene, slik det er foreslått i § 15-4: «barnevernstjenesten har ansvar for å gi hjelp, omsorg og beskyttelse når det er nødvendig på grunn av barnets omsorgssituasjon eller atferd».

Krav til barnevernsleder og lederens myndighet

I tråd med kommunens overordnede ansvar for barn og unges levekår og utvikling, foreslås det å ta bort bestemmelsen om at «barnevernleder har ansvar for oppgaver etter denne loven» Det innebærer at kommunens politiske og administrative ledelse vil kunne instruere og overprøve barnevernstjenestens leder og fastsette retningslinjer som begrenser barnevernslederens faglige ansvar og kompetanse. Unntatt er tilgang til taushetsbelagte opplysninger i en enkeltsak så sant det ikke finnes et rettslig grunnlag for dette.

Vi forstår endringsforslaget slik at det med dette presiseres at det er kommunens øverste politiske og administrative ledelse som har det overordnede ansvaret for at kommunen oppfyller sine lovpålagte plikter. Det er også kommuneledelsen som har ansvar for å vedta de budsjettmessige rammene for barnevernstjenestens virksomhet, og for å sørge for at kommunens barneverntjeneste har nødvendige og tilstrekkelige ressurser til at kommunen kan oppfylle sine lovpålagte oppgaver etter barnevernsloven. Kommunen har også plikt til å ha internkontroll for å sikre at kravene som følger av lov og forskrift oppfylles. Som det framgår av høringsnotatet forutsetter dette ansvaret at kommuneledelsen har tilstrekkelig kunnskap om og innsikt i tilstanden i egen barnevernstjeneste og om kvaliteten i barnevernstjenestens arbeid. Dette innebærer at de må ha oppdatert kunnskap om barnevernstjenestens kapasitet og kompetanse til å håndtere sakene de har ansvar for, om barnevernstjenesten oppfyllelse av tidsfrister, om ressursbruk og samarbeidet med andre tjenester.

Vi forutsetter at forslaget ikke innebærer en overprøving av faglige begrunnelser og skjønnsutøvelse i den enkelte sak i den hensikt å spare kommunale utgifter. Forslaget må bety at kommunens politiske og øverste administrative ledelse tar sitt ansvar for å sørge for at kommunen oppfyller sine forpliktelser i tråd med loven, forskrifter og overordnede konvensjoner.

Med hilsen

Ann-Helén Bay

dekan