Høringssvar fra Tax Justice Network - Norge

Høringsinnspill til utkast til lov om register over reelle rettighetshavere

Dato: 23.03.2017

Svartype: Med merknad

Innledning

Hvitvaskingsutvalget foreslår et register over egentlige eiere som ikke skal være åpent for allmennheten, ikke omfatter børsregistrerte selskap og forvalterkonti, og aksjonærene som skal registreres, er bare de aller største. Tax Justice Network - Norge mener forslaget ikke svarer på samfunnets behov for å avdekke økonomisk kriminalitet. 

Bakgrunn

Panama Papers viste de enorme mulighetene for misbruk, korrupsjon og skadelig adferd som gjøres mulig av at eiere kan skjule seg bak hemmelige selskaper i skatteparadis. 7600 milliarder dollar er gjemt i skatteparadiser rundt om i verden. Av de vel 200 nordmennene omtalt i Panama Papers-dokumentene har sannsynligvis halvparten unndratt skatt, ifølge Skatteetaten. Svært mange som bedriver økonomisk kriminalitet over landegrensene går fri, fordi de har store ressurser til å skjule kriminaliteten.

Problemene med det skjulte eierskapet kan bare løses med åpenhet om eierskapsinformasjon. Flere land (England, Danmark, New Zealand) har innført helt åpne og søkbare registre for allmennheten. Komiteene i EU-parlamentet som leder arbeidet med Hvitvaskingsdirektivet har stemt for full offentlig tilgang til registre over reelle eiere. Det endelige EU-vedtaket ventes før sommeren.

I et enstemmig vedtak fra 5. juni 2015 presiserer Stortinget at åpenhet om eierskap er viktig for å sikre demokratisk innsyn for allmennheten, at det vil bidra til å beskytte det økonomiske systemet som er bygd opp i Norge, og at det vil kunne forbedre norsk næringslivs konkurranseevne. 

Rapporten «Åpent eierskap – Forslag til utforming av det nye norske registeret over egentlige eiere» ( TJN-Norge, Finans Norge og IKT-Norge) tar en rekke aktører til orde for å gjøre et eierskapsregister åpent tilgjengelig, for det blant annet vil redusere risiko for investorer, øke kvaliteten på informasjon i registeret og øke muligheten for å avdekke anbudsjuks. 91 prosent av selskapsledere mener det er viktig å vite den egentlige eieren bak selskaper de gjør forretninger med. (EY, Global Fraud Survey 2016)

Våre innspill

1. Utvalget foreslår et lukket register 

Utvalget foreslår at tilgangen til registeret skal være formålsstyrt. Altså at innsynet må være begrunnet i en såkalt «legitim interesse» som i lovforslaget er definert til å forebygge og avdekke hvitvasking og terrorfinansiering.  Et slikt system skaper et byråkratisk hinder for alle aktører som ønsker innsyn. Ikke minst vil et slikt system være kostnadskrevende å administrere. Med en slik formålsstyring vil Skatteetaten få tilgang ved fastsettelse av tilleggsskatt, men ikke ved fastsettelse av ordinær ligning.

Aksjeloven gir aksjonærer mulighet til å operere med begrenset ansvar, et privilegium som er gitt av samfunnet for å fremme økt verdiskapning i næringslivet. Det er rimelig at samfunnet vet hvem som benytter seg av denne friheten. Opplysninger om eierskap regnes ikke som sensitive personopplysninger etter personopplysingsloven. Datatilsynet uttaler at «opplysninger om hvem som eier selskap, vil normalt være mindre beskyttelsesverdige enn opplysninger om inntekt og formue som gis i skattelistene» (Fra rapporten Åpent eierskap). Vi mener derfor at et norsk register over egentlige eiere må være offentlig tilgjengelig.

Børsregistrerte selskap inkluderes ikke i registeret

Utvalget viser til at selskaper registrert på børs har opplysningsplikt om eierforhold, og velger derfor å utelate disse fra registeret. Selskapene på Oslo Børs har imidlertid ikke plikt men frivillige retningslinjer, som oppfordrer selskapene til å publisere lister over egentlige eiere. Kun ti av de tjue største selskapene på børsen gjør dette.

I disse eierlistene finner man heller ikke de egentlige eierne – altså fysiske personer. Oppføringene stanser som regel ved et selskap i utlandet med navn som Limited Partnerships eller Trust Companies, hvor eierskapet ikke lar seg spore videre. (Berg-Rolness & Tseren, Revisjon og Regnskap, 2016)

Forvalterordningen gjør det mulig for utenlandske investorer å handle aksjer anonymt, ved at de kan velge å oppføres i forvalterens navn, for eksempel en sveitsisk bank. I de ti største noterte selskapene utgjør forvalterpostene 75 prosent av de 20 største aksjonærene. I de ti neste selskapene er tallet 50 prosent. Finansdepartementet fikk i 2014 sterk kritikk fra Financial Action Task Force for ordningen. Stortinget har i sitt vedtak fra 5. juni 2015 presisert at «Innsynet og åpenheten i forvalterkontoer bør være mest mulig lik den som nå skal etableres for norske aksjonærer i det nye registeret.»

Ettersom utvalget har definert noterte selskaper bort fra registeret, har de heller ikke behandlet forvalterordningen. Dette er en tapt mulighet.

Bare de største aksjonærene skal registreres

Hvis vi ser bort fra børsregistrerte selskap, skal registeret favne bredt og dekke de fleste andre typer selskap og juridiske innretninger, som truster. Registeret skal ikke bare omfatte aksjonærer, men også andre fysiske personer som har direkte eller indirekte kontroll over selskapet. Dette inkluderer styremedlemmer, nær familie, selskapsledelsen, trustforvaltere med mer. Dette er positivt.

Utvalget foreslår imidlertid en svært høy terskelverdi for når en aksjonær skal registreres: kun aksjonærer med over 25 prosent eierskap. I EU er det foreslått å sette grensen på 10 prosent, mens i det danske offentlige eierregisteret er grensen allerede satt til 5 prosent. Det er uforståelig at det foreslås en så høy terskel i det norske registeret, og i mange selskap vil ingen aksjeposter være så store at noen eiere blir registrert overhodet.

Hvis vi sammenligner med børsregistrerte selskap, er stort sett alle forvalterpostene på under 5 prosent. Det er rimelig å anta at investorer som ønsker å skjule seg, gjør dette gjennom å dele opp sitt eierskap også i selskaper utenfor børs.

I Norge må alle selskaper oppgi en komplett aksjonæreroversikt til Skatteetaten, uavhengig av størrelsen på aksjeposten. Disse opplysningene har de siste årene blitt tilgjengeliggjort for offentligheten gjennom at Aksjonærregisteret har blitt gjort tilgjengelig for søk. Vi må bygge på denne fulle dekningen, ikke en 25 prosentsgrense, i et nytt eierskapsregister. Ellers risikerer vi å undergrave nøkkelfunksjonen til registeret: å få eiere som ønsker å skjule seg, frem i lyset.

Andre forhold

Tilgang til historiske opplysninger om eierforhold er sentralt for å ”følge pengene” i etterforskninger av økonomisk kriminalitet. Utvalget foreslår en maksimal lagringstid på opplysningene i 5 år etter at en fysisk person opphører å være reell rettighetshaver. Aktører som ønsker å skjule sine spor vil ofte opprette og avvikle en rekke selskaper over tid, og dermed forsøke å tilsløre spor som kan lede tilbake til deres identitet. I de fleste kjente store tilfeller av økonomisk kriminalitet, ser man at når mistanke om kriminalitet oppstår ligger forholdene ofte mange år bak i tid. 5-årsgrensen fremstår som svært kort tid.

Uten entydig registrering av egentlige eiere i registeret, kan enkeltpersoner risikere å bli forvekslet. Utvalget foreslår navn, bostedsland, fødselsdato, statsborgerskap, og grunnlag for å anse vedkommende som reell rettighetshaver. Dette er ikke tilstrekkelig og bør suppleres med informasjon som hjemmeadresse, telefonnummer, personnummer eller tilsvarende, antall aksjer og aksjeklasse (for aksjonærer). Dette vil også gjøre det mulig å sammenstille informasjonen med andre registre.

Avslutning

Panama Papers viste oss de voldsomme konsekvensene av at andre lands myndigheter ikke krever registrering av eierskapsopplysninger i selskaper og truster. I Norge er vi avhengige av at andre land får på plass gode eierskapsregistre. Men vårt primæransvar er å rydde opp på hjemmebane. Hvordan norske myndigheter velger å implementere egentlige eier-registeret er selve lakmustesten på om problemstillingene Panama Papers avdekket tas på alvor.

Vi kan ikke basere oss på lekkasjer som Panama Papers for å få innsyn i eierskapsforhold. Å opprette et skjult selskap på Panama krever få tastetrykk. Innsynet i eierskapet må tilsvarende bare være et tastetrykk unna.  Utvalgets forslag til innsynsbegrensning fremstår derimot som ekstrem. Allmenhetens innsynsmuligheter vil være svært lav, og særlig utviklingsland vil ikke ha reell mulighet til å dra nytte av opplysningene.

Vi konkluderer med at det foreslåtte registeret ikke vil være et effektivt verktøy mot økonomisk kriminalitet.

 

Med vennlig hilsen

Sigrid Klæboe Jacobsen
Daglig leder

Peter Ringstad
Politisk rådgiver