Høringssvar fra Høgskolen i Sør-Trøndelag

Høring – NOU 2015: 2 – innspill fra HiST

Vi viser til brev fra Kunnskapsdepartementet om høring av NOU 2015: 2 Å høre til, og vi takker for invitasjonen til å komme med innspill. Her følger våre kommentarer.

Kapittel 15

Vi registrerer at utvalget foreslår en presisering av at det er elevens subjektive opplevelse som er avgjørende for hvorvidt eleven er krenket og hvorvidt retten til et trygt psykososialt miljø er oppfylt (punkt 15.8.4 s. 210-211). Vi støtter tanken om at det er elevens egne subjektive opplevelse som skal være avgjørende, men vi ser også utfordringer med at elevens subjektive opplevelse alene skal legges til grunn. Blant annet kan det være vanskelig for en elev å skille mellom mobbing og posttraumatiske reaksjoner på tidligere mobbing som viser seg som konsekvens av handlinger som ikke er rettet mot eleven.

Vi registrerer at utvalget foreslår en presisering av skolens ansvarsområde til å omfatte «alle ord og handlinger som krenker en elev og som har sammenheng med skolens virksomhet, deriblant digitale krenkelser» (boks 15.1 s. 192 og punkt 15.13 s. 242-243). Vi ser positivt på formålet om en tydeliggjøring av skolens ansvarsområde, men vi ser utfordringer knyttet til den foreslåtte presiseringen. Ordlyden «har sammenheng med skolens virksomhet» (s. 192) og «i samband med verksamheten» (s. 243) impliserer at skolen i gitte tilfeller kan ha ansvar også for handlinger som begås utenfor skoletiden og utenfor skolens område. Dette er spesielt aktuelt for mobbing og krenking som foregår vha. digitale medier. Skolens reelle muligheter til å gripe inn og forhindre mobbing som foregår på digitale medier er begrenset, både når det gjelder å avdekke mobbingen og å foreta handlinger som bringer denne til opphør. Skolens skjerpede aktivitetsplikt må sees i sammenheng med de strenge sanksjoner som foreslås i kapittel 16 (se kommentar om dette nedenfor), og en innførsel av strenge sanksjoner stiller krav til en klar definisjon av ansvarsområde ut fra et forholdsmessighetsprinsipp. Vi mener formuleringene «har sammenheng med skolens virksomhet» og «i samband med verksemda» (lovendringsforslaget, s. 381) er uklare når det gjelder definisjon og avgrensning av skolens ansvarsområde.

Vi mener videre at presiseringen er problematisk når det gjelder avgrensning mot foreldrenes ansvar. Utvalget omtaler dette på s. 243 i siste avsnitt i punkt 15.13.2:

Utvalget vil samtidig understreke at foreldrene også har et ansvar i disse tilfellene og at et godt samarbeid mellom hjem og skole er avgjørende. Det at skolens aktivitetsplikt gjelder, betyr ikke at foreldreansvaret reduseres.

Vi stiller spørsmål ved om det er realistisk å se for seg at foreldreansvaret ikke reduseres idet skolens ansvar i realitet skjerpes ved den foreslåtte presiseringen. Den foreslåtte definisjonen av skolens ansvar vil gi en viktig signaleffekt når det gjelder skolens ansvar, og dette kan lede til en oppfatning av at foreldrenes ansvar er redusert.

Vi registrerer utvalgets forslag om å erstatte handlingsplikten og vedtaksplikten med en aktivitetsplikt. Vi støtter utvalget i deres syn om at grunnleggende forvaltningsrettslige prinsipper må ivaretas også for aktivitetsplikten (punkt 15.12.4 s. 236), når denne ikke får enkeltvedtaks form, og vi vil understreke behovet klare saksbehandlingsregler knyttet til aktivitetsplikten, for å sikre at de forvaltningsrettslige prinsipper ivaretas etter hensikten. Videre må det finnes klare regler for klagebehandling, se kommentar om dette under vårt innspill til NOU-ens kapittel 16 lenger ned i dette notat.

Kapittel 16

Vi ser positivt på utvalgets intensjon om en klageordning som er godt kjent, som er effektiv og som har lav terskel for å benyttes. Vi registrerer forslaget om at Barneombudet skal gis utvidede oppgaver og ny rolle, og vi er ikke motstander av forslagene, men vi ser noen uklarheter og utfordringer knyttet til dette.

Vi registrerer utvalgets forslag om at Barneombudet skal være førsteinstans ved klager på krenkelser i skolen (jf. boks 16.1 og punkt 16.3.8 og 16.3.9). Utvalget presiserer at Barneombudet skal være førsteinstans, og at Barneombudet som førsteinstans skal behandle klager på krenkelser i skolen. Vi forstår utvalget slik at klageretten til barneombudet skal skille seg fra klagerett for enkeltvedtak, siden det ikke handler om klage på enkeltvedtak (jf. drøfting av dette momentet i NOU-en punkt 15.12.4 og punkt 16.3.6), men at enkelte prinsipper for saksbehandlingen skal være de samme som for enkeltvedtak. Klagens status og krav til saksbehandling bør presiseres i regler for behandling av klage ved Barneombudet. Vi presiserer at det er svært viktig at det gis klare regler for saksbehandling i forbindelse med Barneombudets behandling av klager, og vi vil understreke behovet for at skolen får anledning til å vurdere saken og å komme med sin oppfatning i saken ved klage på aktivitetsplikten, jf. prinsippet om kontradiksjon.

Vi registrerer videre at utvalget foreslår innføring av administrative sanksjoner og reaksjoner i form av tvangsmulkt og overtredelsesgebyr (jf. punkt 16.5.5). Barneombudet og skoleklagenemnda er foreslått gitt kompetanse til å gi tvangsmulkt og overtredelsesgebyr, jf. endringsforslag i opplæringsloven §§ 16-2 og 16-3 i opplæringsloven (NOU-en s. 384). Skoleklagenemnda er foreslått som andreinstans som skal behandle klager på enkeltvedtak fattet av Barneombudet, jf. endringsforslag i opplæringsloven § 9A-11 (NOU-en s. 384). Det fremstår som noe uklart om reaksjonene tvangsmulkt og overtredelsesgebyr har status som enkeltvedtak og dermed er påklagbare, eventuelt om reaksjonene er påklagbare uten å ha status som enkeltvedtak. I foreslått § 16-2 om tvangsmulkt benyttes ordlyden «(…) gjere vedtak om tvangsmulkt (…)» og i foreslått § 16-3 om lovbruddsgebyr benyttes ordlyden «(…) ilegge skoleeigaren lovbrotsgebyr (…)» (våre uthevinger). Ordlyden gjøre vedtak tyder på at det menes et enkeltvedtak, som dermed kan påklages. Det må avklares og presiseres om reaksjonene tvangsmulkt og overtredelsesgebyr skal ha status som enkeltvedtak, om de kan påklages og hvilken instans som i så fall er klageinstans. Vi mener videre at det bør drøftes bedre i hvilke tilfeller slike administrative sanksjoner og reaksjoner vil ha ønsket effekt, og vi er usikre på om slike reaksjoner er hensiktsmessige midler får å nå målet om et godt psykososialt skolemiljø for alle.

Utvalget foreslår også at Barneombudet skal ha kompetanse til å kreve oppreisning fra skoleeieren for ikke-økonomisk tap knyttet til krenkelser som eleven er utsatt for (jf. punkt

16.7). Vi er usikre på om en rolle som fullmektig for barnet ved spørsmål om oppreisning lar seg forene på en god måte med rollen som førsteinstans ved klager på det psykososiale skolemiljøet og skolens aktivitetsplikt. Barneombudet skal etter utvalgets forslag behandlet klager på krenkelser i skolen, hvilket innebærer at Barneombudet må ta stilling til både barnets og skolens fremstilling og oppfatning av saker. I saker om oppreisning blir rollen en noe annen, her vil Barneombudet innta barnets ståsted uten hensyn til skolens oppfatning av saken.

Generelt etterlyser vi en grundigere problematisering av Barneombudets rolle og mandat i saker som angår det psykososiale skolemiljøet. Barneombudets oppgaver er «(…) å fremme barns interesser overfor det offentlige og private, og skal følge med i utviklingen av barns oppvekstkår», jf. lov om barneombud § 3. Ombudets oppgaver er spesifisert i barneombudloven § 3 (2) a-e. Rollen som førsteinstans ved klager skiller seg noe fra oppgavene som er omtalt i barneombudloven, ved at Barneombudet etter utvalgets forslag skal kunne fatte enkeltvedtak etter klage. For oss fremstår dette som ganske ulike roller, hvor Barneombudet på den ene siden skal arbeide for barns interesser, og på den andre siden skal drive saksbehandling som førsteinstans.

Kapittel 17

Vi støtter den foreslåtte endringen av PP-tjenestens mandat, og vi støtter momentet om at alle skolens støttesystemer skal jobbe sammen for et godt psykososialt miljø.

Kapittel 18

Det er positivt at skolehelsetjenesten fremheves som en sentral samarbeidspartner til skolen og at helsesøster og skolehelsetjenesten oppfattes som del av "laget rundt eleven". Det er også viktig å påpeke at helsesøster og skolehelsetjenesten er en "viktig del av laget rundt elevene som gruppe».

Utredningen har et sterkt fokus på forebygging, og forebygging har sitt hovedfokus rundt risikofaktorer på universelt, selektert og indikert nivå. Det som er viktig å presisere, er at skolehelsetjenesten og helsesøster skal ha et sterkt fokus på forebygging på universelt nivå, det vil si hovedfokus på mobbing som generell risiko for barnehelsa ved den enkelte skole, den enkelte klasse, som del av folkehelsen. Helsesøster skal i tillegg ha et "frisk fokus" og fokus på det som bringer god helse (et helsefremmende perspektiv). I tillegg til dette skal helsesøster ha fokus på å møte det enkelte barnet og ungdommen, avdekke og følge opp enkeltelever som opplever mobbing og enkeltelever som utøver mobbing. Det påpekes i NOU-en s. 319 (punkt 18.3.2) at skolehelsetjenesten er en av fire viktige samarbeidspartnere med skolen både i forebyggingsfasen, intervensjonsfasen og i oppfølgingsfasen. Det er her viktig å nevne at skolehelsetjenesten også er en viktig samarbeidspartner i det helsefremmende arbeidet, her er det viktig å benytte seg av helsesøsters kompetanse innen helseopplysning både ovenfor barna, foreldrene og lærere. Videre er det sentralt at helsesøster viser seg og oppsøker elevene som gruppe, og at elevene vet hva hun/han kan brukes til. 

Det er spesielt viktig at skolehelsetjenesten arbeider nært med skolen og danner gode samarbeidsrutiner både på helsefremmende og primærforebyggende nivå. Skolehelsetjenesten har spesialistkompetanse på både risikovurdering- og håndtering, og også på mestringsvurdering og på barn og ungdommers kapasitet til egenomsorg og å ta vare på hverandre (omsorg og empati). Det vises på side 320 (punkt 18.3.2) til betydningen av at skolehelsetjenesten er et "reelt lavterskeltilbud". Her er det viktig å påpeke at dette bør fungere som et reelt lavterskeltilbud både når det gjelder helsefremming (det som bringer god helse) og forebygging (forhøyet risiko i forbindelse med mobbing). Videre vil vi poengtere at helsesøstertjenesten også arbeider med foreldresamarbeid, og at tjenesten på dette området kan være en ressurs når det gjelder både helsefremmende arbeid (for eksempel ved kollektive møter som foreldremøter og allmøter på skolen) og forebyggende arbeid (individuelle samtaler).

Kapittel 19

Vi ser positivt på utvalgets forslag knyttet lærerutdanningene i kapittel 19:

Utdanningsinstitusjonene må sikre at den nye femårige masterutdanningen for grunnskolelærere skal ha et sentralt mål om å gi kunnskap, kompetanse og ferdigheter som er avgjørende for å sikre alle elever et trygt psykososialt skolemiljø som fremmer helse, trivsel, læring og sosial tilhørighet (Boks 19.1, s 328).

Vi vil imidlertid presisere at denne oppgaven påhviler andre organer i tillegg til institusjonene. Det er satt ned et nasjonalt rammeplanutvalg som arbeider med innholdet i den nye femårige grunnskolelærerutdanningen, og utvalget vil legge frem sin innstilling til rammeplan 1.11.2015. Videre vil en nasjonal gruppe arbeide med nasjonale retningslinjer for grunnskolelærerutdanningen. Læringsutbytte knyttet til psykososialt skolemiljø må sikres i nasjonale retningslinjer for å kunne ivaretas på en god måte i ny grunnskolelærerutdanning.

Mye av grunnlaget for arbeid med et godt psykososialt skolemiljø legges i lærerutdanningene. I 2017 innføres ny femårig grunnskolelærerutdanning, og rammeplanutvalget skal blant annet ta stilling til struktur og innhold i ny grunnskolelærerutdanning. Et av flere sentrale spørsmål, er hva som skal være masterutdanningens innhold og profil, herunder hvorvidt utdanningen skal inneholde en masterfordypning innen fagdidaktikk, eller om det også skal være mulig å ta masterfordypning innen skolerelevante fag som spesialpedagogikk. For å sikre arbeidet med et godt psykososialt skolemiljø, vil det være sentralt at det sikres muligheter for å kunne ta master i spesialpedagogikk også innenfor ny femårig grunnskolelærerutdanning. Dette er en problemstilling som rammeplanutvalget må ta med i sitt videre arbeid, og vi oppfordrer Kunnskapsdepartementet om å være oppmerksom på denne problemstillingen når ny grunnskolelærerutdanning legges opp. Vi vil presisere at arbeidet med NOU 2015: 2 må sees i sammenheng med arbeidet med ny grunnskolelærerutdanning og med Ludvigsenutvalgets utredning om fremtidens skole (NOU 2015: 8).

Vi mener videre at utvalget har et noe snevert syn på hva psykisk helse er. Vi kunne ønske en tydeligere vektlegging av det helsefremmende og salutogene[1] perspektivet, der en ser på hva som skaper helse og trivsel. WHO (1948) definerer helse som «En tilstand av fullstendig fysisk, mentalt og sosialt velvære, og ikke bare fravær av sykdom eller fysisk svekkelse». Videre definerer WHO psykisk helse slik: «Psykisk helse en tilstand av velvære der individet realiserer sine muligheter, kan håndtere livets normale stress, kan arbeide på en fruktbar og produktiv måte og har mulighet til å bidra for samfunnet.»

Utvalget peker i punkt 19.3.3 på at temaet psykisk helse og psykososiale risikofaktorer har en for liten plass i lærerutdanningene og anbefaler at temaet psykisk helse og psykososiale risikofaktorer blir innarbeidet som et tema med læringsutbyttebeskrivelser i alle lærerutdanningene (s. 339). Vi vil her vise til WHOs definisjoner av helse og psykisk helse og trekke frem at kunnskap om helsefremming og beskyttelsesfaktorer ikke er nevnt. Vi mener at det for å skape et godt psykososialt miljø er nødvendig med kunnskap om helsefremming, beskyttelsesfaktorer og det salutogene perspektivet i tillegg til å ha kunnskap om psykososiale risikofaktorer. Dette perspektivet bør tas i betraktning når det gjelder læringsutbytte i lærerutdanningene og i det grunnleggende synet på psykisk helse.

Kapittel 20

Vi støtter de foreslåtte områder hvor utvalget mener at det er behov for forskning. I punkt 20.2.4 omtales tiltak og behandling for barn og unge som har vært utsatt for mobbing. Vi vil legge til at det også er behov for kunnskap om hvilke tiltak kan settes inn i klasserommet for å støtte både mobbeoffer og mobber til endring. Vi mener dette er et like viktig tema. Både mobber og mobbeoffer må støttes for å få en best mulig skolegang og for å kunne «utvikle kunnskap, dugleik og holdningar for å kunne meistre liva sine og for å kunne delta i arbeid og fellesskap i samfunnet», jf. opplæringsloven § 1-3 (5) (formålsparagrafen).

Kapittel 21

Utvalget mener at det er nødvendig med en fortsatt satsing knyttet til arbeidet med trygge psykososiale skolemiljøer uten krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering (boks 21.1, s. 357). Her kan det se ut som utvalget mener et godt psykososialt skolemiljø er lik et miljø med fravær av krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Vi mener imidlertid at et godt psykososialt skolemiljø også må romme helsefremmende og læringsfremmende faktor samtidig som det er fravær av negative forhold som krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Dette bør presiseres i det videre arbeidet med satsningen på en inkluderende skole.

Med hilsen

Camilla T. Nereid                                               Øystein Wormdal

dekan                                                                  rådgiver

Avdeling for lærer- og tolkeutdanning

[1] http://psykiskhelsearbeid.no/content/8300/En-salutogen-tilnarming-i-psykisk-helsearbeid