Høringssvar fra Statped

I denne høringsbesvarelsen til NOU 2015:2 vil Statped særlig legge vekt på:

• Statpeds rolle i å sikre en inkluderende opplæring for elever med særskilte opplæringsbehov og derigjennom motvirke ulike former for mobbing.
• Utvalgets forslag om å overføre ressurser fra det statlige spesialpedagogiske arbeidet til PP-tjenestens arbeid med psykososialt læringsmiljø.
• Strategisk bruk av Statped som en del av virkemiddelapparatet.
• Kommentarer til utredningens overordnede perspektiver
• Kommentarer til utvalgte kapitler

Statpeds rolle i inkluderingsarbeidet

Utvalgets mandat har vært å se på mobbing og det psykososiale læringsmiljøet. Det spesialpedagogiske området har ikke vært en del av utvalgets mandat. Dette innebærer at utvalget ikke har gjort noen eksplisitt vurdering av det spesialpedagogiske området.

Statpeds rolle som en statlig spesialpedagogisk tjeneste er å bistå kommunene og fylkeskommunene med å sikre en inkluderende og tilpasset opplæring for elever med særskilte opplæringsbehov. Statped har spisskompetanse innen fagområdene språk/tale, syn, hørsel, døvblindhet, ervervet hjerneskade og sammensatte lærevansker. Statpeds arbeid og kompetanse kompletterer PP-tjenestens innsats. Vår rolle er å bidra til å gjøre inkludering mulig for utsatte og sårbare elevgrupper gjennom å være en del av kommunenes samlede virkemiddelapparat for å nå nasjonale målsetninger. 

Statped gir i dag tjenester til enkeltindivider, barnehager, skoler og landets PP-tjenester som utgjør viktige bidrag til en bedre opplæring for barn og unge med særskilte opplæringsbehov. Utvalgets forslag om å overføre ressurser tilsvarende 300 stillinger fra Statped til PP-tjenesten, som et ledd i arbeidet med å styrke det psykososiale læringsmiljøet, er derfor svært overraskende. Statped vil understreke at vi klart ser behovet for å styrke PP-tjenesten, men vil sterkt advare mot å gjøre dette gjennom å overføre en betydelig andel av Statpeds ansatte til PP-tjenesten. En slik overføring av midler vil bety å ta ressurser fra etablerte og spissede spesialpedagogiske fagmiljøer som arbeider med opplæring og inkludering av barn og unge med ulike funksjonsnedsettelser, både på et regionalt og et nasjonalt plan. Å ta ressurser fra det spesialpedagogiske arbeidet (Statped) for å styrke systemarbeidet med det psykososiale læringsmiljøet (i PP-tjenestene), blir å sette sårbare elevgrupper opp mot hverandre. Videre vil det kunne svekke rammevilkårene for en helhetlig tilnærming for å styrke kommunenes evne til å lykkes med et inkluderende læringsmiljø.

Statped etterlyser en klarere begrunnelse og resonnement bak utvalgets forslag. Utredningens omtale av Statped inneholder etter vår vurdering feil og avdekker manglende kjennskap til Statpeds virksomhet. En reduksjon av Statped som skissert av utvalget, vil nødvendigvis måtte medføre en betydelig nedbygging av deler av Statpeds tjenestetilbud til målgruppene. Alle Statpeds fagområder vil bli berørt og enkelte av fagområdene risikerer å bli dramatisk nedbemannet/avviklet dersom Statpeds ressurser skal reduseres tilsvarende 300 årsverk. Dette berøres ikke i utredningen.

Statped vil i denne forbindelse vise til erfaringene man har fra Samtak (det 3-årige kompetansehevingsprogrammet for PP-tjenesten og skoleledere 2000-2003). Som et ledd i Samtak ble det bestemt å styrke PP-tjenesten ved å overføre ressurser tilsvarende 300 stillinger fra Statped. Målsetningen var å styrke det lokale spesialpedagogiske tilbudet innen vanskeområdene språk/tale, sammensatte lærevansker og systemrettet arbeid.  Rogalandsforskning foretok i mai 2003 en evaluering av Samtak og konsekvensen av overføringen av stillinger fra Statped til PP-tjenesten. Evalueringen konkluderte bl.a. med følgende:

«Ut fra erfaringer med tilsvarende overføring av øremerkede midler på andre tjenesteområder til de generelle rammetilskuddene, og ut fra den generelt svært pressede kommuneøkonomien, er det grunn til å tro at det kan bli vanskelig å opprettholde den økte kapasitet som styrkingen til nå har bidratt til. Allerede i 2003 har vi hørt om kommuner der det vurderes å kutte i bemanningen i PP-tjenestene. Når det gjelder målet om å styrke PP-tjenestenes kapasitet, er det altså mer tvilsomt om en vil få mye igjen for nedbyggingen av de statlige kompetansesentrene.»

Skulle utvalgets forslag om overføring av ressurser tilsvarende 300 stillinger fra Statped til PP-tjenesten bli gjennomført, ville det etter vår vurdering innebære en særdeles uheldig forskyving av mål og ressursinnsats som klart vil ramme noen små og sårbare brukergrupper. Statpeds erfaring og direkte tilbakemelding fra kommunene/PP-tjenestene er at kommunenes kompetanse om Statpeds målgrupper og hva som kreves for en inkluderende opplæring av disse, er svært variabel og ofte ikke eksisterende. Mange av vanskene opptrer så sjelden at også store kommuner har behov for bistand fra Statped. Dette blir bekreftet av samarbeidspartnere, blant annet i forbindelse med Statpeds nylig gjennomførte brukerundersøkelse.

Statped som del av virkemiddelapparatet

Statped har siden 2013 vært i omstilling, og er i dag en velfungerende organisasjon med et apparat både på nasjonalt og regionalt nivå. Statpeds nylig avholdte brukerundersøkelse viser at både brukere og samarbeidspartnere (kommunene, PP-tjenesten og fylkeskommunene) i svært stor grad verdsetter og har nytte av Statpeds spesialpedagogiske spisskompetanse og bidrag i arbeidet for en mer inkluderende opplæring for elever med behov for tilrettelegging.

Statped vil peke på potensialet for økt strategisk bruk av Statpeds kompetanse og tjenester, eksempelvis i forbindelse med kommunereformen. I slike store endringsprosesser kan Statped bidra både på nasjonalt og regionalt nivå med å bygge opp kompetanse og støtte kommunene i arbeidet. Istedenfor å redusere denne handlingsmuligheten ved å redusere Statpeds bemanning, kan en strategisk benytte Statped til å realisere politiske målsettinger i kommunereformen om mer robuste kommuner med kompetanse på stadig flere områder for å sikre en inkluderende skole. Statped vil i denne sammenheng vise til at også dagens storkommuner i all hovedsak har behov for Statpeds tjenester på gitte områder.

Statpeds brukergrupper er mer sårbare for manglende inkludering i et sosialt miljø og er som gruppe mer sårbar for mobbing. I denne sammenheng kan Blindeforbundets nylige undersøkelse tjene som eksempel. Undersøkelsen avdekket at 40 prosent av blinde og svaksynte opplevde å bli mobbet på skolen. Statped er bekymret for en redusert kunnskap om og tilrettelegging for våre brukergrupper og derigjennom øke risikoen for sosial ekskludering og mulig mobbing.

På s. 298 skriver utvalget: «Utvalget mener at styrking av PP-tjenestens systemrettede arbeid bør ha konsekvenser for Statped, og at det bør overføres ressurser fra Statped til PP-tjenesten.» I kapittel 18.2.4. - på s. 314 forsøker utvalget å begrunne forslaget om styrking av PP-tjenesten på bekostning av Statped: «Dersom dette er uttrykk for antall årlige brukere, mener utvalget at det er mye som taler for at Statped er veldig overdimensjonert i forhold til antall barn, elever og voksne de veileder og bistår.» Resonnementet bygger på antakelsen om at Statped har 840 årsverk og har litt over 2000 årlige søknader. Dette gir ikke et korrekt bilde av Statpeds ressurser og antallet brukere Statped arbeider med. Det kan opplyses at Statped har 760 årsverk pr 1.5.2015. På samme tidspunkt har Statped registrert 11.971 aktive brukere som er under 20 år og som har fått eller for tiden mottar tjenester fra Statped. Pr. 1.5.2015 er det registrert 7.228 brukere (barn, unge og voksne) som har aktive tjenester.

Utvalget synes å være av den oppfatning at Statped bruker mye ressurser på kurs, informasjonsspredning og FoU/kompetanseutvikling og forholdsvis lite ressurser på tjenester som er rettet mot konkrete brukere». Det er viktig å merke seg at mye av Statpeds kursvirksomhet retter seg direkte mot brukere og deres foresatte. For å kunne vurdere og uttale seg om Statpeds dimensjonering og tjenesteprofil må man også kjenne til Statpeds omfattende virksomhet når det gjelder utvikling og produksjon av læringsressurser til bruk i opplæringen.

Som utvalget er kjent med dreier to av Statpeds tre hovedmål seg om kunnskaps- og kompetansespredning samt FoU/kompetanseutvikling. Statped har de siste årene, senest gjennom Meld. St. 18 (2010-11), fått føringer om å dreie ressursbruken mot økt systemrettet innsats. Det er på denne bakgrunnen svært underlig at utvalget begrunner forslaget med å ta ressurser fra Statped, ved å vise til at Statpeds tjenesteprofil i for liten grad synes å prioritere individrettet innsats (jf. s.314 i NOUen: «Utvalget stiller også spørsmål ved om Statpeds tjenesteprofil i dag er godt nok tilpasset brukernes behov og setter eleven i sentrum. Statped bruker fortsatt mye ressurser og midler til FoU og informasjonsspredning. Det er mye som kan tyde på at Statped i begrenset grad klarer å være tett nok innpå brukerne og sette elevene i sentrum av sin virksomhet.»).

Utvalget skriver videre på s. 314 at «Det finnes heller ingen kartlegginger som viser brukertilfredsheten til de fylkeskommuner, kommuner, foreldre, barn og unge som har vært i kontakt med Statped.» Dette er påviselig feil. TNS Gallup gjennomførte i oktober og november i 2014 på oppdrag fra Statped, en meget omfattende undersøkelse blant brukere, barnehager, skoler og PP-tjenester. Svar fra over 1000 brukere ga Statped en total score for tilfredshet på 81 poeng. En høyere score enn 70 poeng blir betegnet som «svært høy tilfredshet» og mellom 50 og 70 poeng som «høy tilfredshet». Gjennomsnitt for 43 000 offentlige virksomheter i Europa er 58 poeng. Samarbeidspartnere, dvs. barnehager, skoler og PP-tjenester gir  uttrykk for høy tilfredshet med Statped, høyest tilfredshet gir instansene nærmest brukerne, dvs. barnehager og skoler.

Utredningens overordnede perspektiver

Statped slutter seg for øvrig til utvalgets fire overordnete perspektiver og de fem utfordringene som utvalget har lagt til grunn for sitt arbeid. Statped er tilfreds med at utvalget så tydelig understreker at alle barn og unge har krav på et trygt psykososialt skolemiljø og at skolen har ansvar for å forebygge krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering.  Statped er svært tilfreds med at utvalget påpeker at menneskerettighetene pålegger Norge å sikre at alle barn skal få oppfylt sine rettigheter etter barnekonvensjonen.

På samme måte som utvalget, ser Statped også behovet for en bedre samordning mellom ulike statlige instanser på opplæringsområdet. Det statlige apparatet er tenkt å bidra til å støtte kommunene. De skal kompensere for en ulikhet kommunene imellom og bidra til å sikre at brukere får tilgang til likeverdige tjenester i alle deler av landet. Det er imidlertid ingen tvil om at det for en rekke kommuner framstår som uklart hva som skiller mandatene og kompetanseområdene til de ulike statlige etatene. Vi ser et potensiale for økt samordning av de statlige tjenestene slik at det statlige apparatet kan bidra enda sterkere til best mulige kommunale tjenester og god effekt for både individet og for samfunnet.

Sett i lys av mangfoldet av statlige aktører og behovene for koordinering, kan det stilles spørsmål ved hensiktsmessigheten ved å introdusere Barneombudet som en ny aktør og i en ny rolle.

Statped vil understreke at utvalget har pekt på en rekke sentrale problemstillinger og forslag til løsninger for å styrke det psykososiale miljøet i skolen. Vi vil imidlertid også peke på faren for å byråkratisere mobbeproblemet framfor å styrke arbeidet med tiltak i skolene. Mobbeproblematikk er sammensatt og fordrer et systematisk arbeid der samarbeid og tett oppfølging er sentrale nøkkelelementer for å sikre alle barn en best mulig oppvekst og opplæringssituasjon i et inkluderende skolemiljø. Statpeds rolle kan i dette arbeidet utnyttes langt bedre rent strategisk for å sikre at barn med særskilte opplæringsbehov får ta likeverdig del i det sosiale miljøet.

Kommentarer til utvalgte kapitler

I det videre er Statpeds høringsuttalelse knyttet til enkelte av utvalgets forslag til tiltak, jf. kapittel 1.6 «Samlet oversikt over utvalgets forslag til tiltak».

Kap.12.2.

Statped støtter utvalget i behovet for økt kunnskap om Barnekonvensjonen, og de konsekvenser denne må få for barns rettigheter og praksis i barnehager og skoler. Barnekonvensjonen må implementeres bedre.

Kap.13.2.3

Utvalget viser til studien av Kermit mfl. som viser at forekomsten av mobbing er høyere blant elever med nedsatt funksjonsevne. Utvalget foreslår at Statped tar initiativ til å få frem mer kunnskap om krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering av elever med nedsatt funksjonsevne, om hvordan krenkelsene arter seg og hvilke tiltak som bør settes inn. Statped støtter utvalget i at dette er en oppgave for Statped. Videre kan nevnes at Statped, i samarbeid med folkehelseinstituttet, er i gang med et forskningsprosjekt vedrørende mobbing og barn med spesielle behov. Formålet med denne undersøkelsen er å kartlegge forekomst, risiko og beskyttelsesfaktorer for mobbing av barn med spesielle behov, beskrive ulike kvaliteter i hvordan barnets foreldre opplever mobbingen, og å utvikle en empirisk fundert modell for forståelse av slik mobbing. Mer kunnskap om mobbing, krenkelser og manglende inkludering av barn og unge med funksjonsnedsettelser er en viktig forutsetning for å kunne tilrettelegge opplæringen og sikre et godt læringsmiljø for alle.

Forskning viser at barn med spesielle behov er særlig utsatt når det gjelder mobbing. Disse barna kan ha andre kognitive forutsetninger for å forstå og respondere på krenkelser. Statped jobber blant annet med veiledning og kurs til foreldre, barnehager, skoler og kommuner, hvor målet er bedre inkludering av barn med spesielle behov. Statped kan bidra med en systematikk i dette arbeidet gjennom å aktivt bidra til kompetanseheving, formidling og understøtting av PP-tjenestens arbeid.

Statped er glad for påpekningen fra utvalget om Statpeds rolle i FoU-arbeid knyttet til psykososialt læringsmiljø. Statped er enig i at etaten kan ha et pådriveransvar for å sikre at forskning på funksjonsnedsettelse i opplæringssammenheng blir tilstrekkelig ivaretatt, - i samarbeid med andre forskningsmiljø. Elever med funksjonsnedsettelse utgjør en naturlig del av mangfoldet i en inkluderende skole. Vi vil også peke på behovet for forskning innen spesialpedagogiske problemstillinger knyttet til ulike minoriteter og ovenfor den samiske befolkningen gjennom SEAD (Statpeds avdeling for samisk spesialpedagogisk støtte). 

Statped arbeider for å være en viktig pådriver og bidragsyter innen spesialpedagogisk forskning og utviklingsarbeid. Statped kan gjennom slikt arbeid gjøre en forskjell til beste for brukerne ved å utnytte sin praksisforankring, spisskompetanse og forskningskompetanse. FoU-virksomheten benyttes også i forbindelse med Statpeds bidrag i utdanning av lærere, barnehagelærere og andre yrkesgrupper. Gjennom dette arbeidet har Statped muligheten til å legge premissene for en inkluderende skole i praksis.   

I tillegg til å bistå kommunene med å løse kommunenes oppdrag med å tilrettelegge for at barn og unge deltar i opplæring, arbeid, hjem og fritid gir Statped veiledning og kurs på ulike spisskompetanseområder. Gjennom sin kurs- og formidlingsvirksomhet bidrar Statped til å forebygge mobbing av grupper som i utgangspunktet er sårbare for utestenging, diskriminering og trakassering. Dette er kurs utviklet for både brukere, pedagogisk personale, foreldre, andre faggrupper mv. Kursene er varierte og har ulikt innhold men har felles fokus på betydningen av god tilrettelegging og tilpasning i et inkluderende læringsmiljø.

Kap.17.4.5

På side s. 296 skriver utvalget: «Å jobbe bredt og systematisk med skolemiljøet vil være forebyggende tiltak som kan øke kvaliteten på læringsmiljøet, slik at færre elever trenger spesialundervisning. Et generelt arbeid for et trygt psykososialt skolemiljø som fremmer helse, trivsel og sosial tilhørighet, vil også virke forebyggende på elever med særlige behov.»

Utvalget sier at de har benyttet et vidt inkluderingsbegrep i sitt arbeid og understreker at inkludering skal være grunnleggende for alle elever og handle om at alle skal høre til. En klar mangel med utredningen er likevel at den i liten grad berører spesialundervisning.  Statped vil også bemerke at det ikke nødvendigvis er en sammenheng mellom det å ha kunnskap og innsikt knyttet til fagområdene hørsel, syn, døvblindhet, språk/tale, ervervet hjerneskade, sammensatte lærevansker og det å ha kunnskap og innsikt i hvordan man kan realisere likeverdig, tilpasset og inkluderende opplæring.

Statped støtter utvalget i at utdanningssystemets hovedoppgave er å legge til rette for at de fleste barn og unge skal ha mulighet for å få sin opplæring innen en inkluderende ramme, og at det tilrettelegges for at alle skal få et tilfredsstillende utbytte av opplæringen som gis.  Statped vil likevel påpeke at dersom en elev ikke har tilfredsstillende utbytte av opplæringen, har hun eller han ifølge dagens lovverk rett til spesialundervisning. Kommunene er gjennom opplæringsloven pålagt å prøve ut og vurdere om den enkelte elev kan få sin rett til tilfredsstillende utbytte av opplæringen ivaretatt innenfor det ordinære opplæringstilbudet, før prosessen med enkeltvedtak kan ta til. Dette innebærer en endring i fokus på hvordan tilpasset opplæring skal tilrettelegges i en inkluderende skole. Denne endringen må ikke gå på bekostning av de gruppene som har størst behov for hjelp og må derfor ikke innebære en svekkelse av rettighetene. Spesialundervisning er en individuell rett for elever som ikke kan få et tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen.  Slike særlige behov kan ha mange ulike årsaker som funksjonsnedsettelser, sosiale, utviklingsmessige eller atferdsmessige forhold. Spesialundervisning skal være et gode som gir barn og unge med særlige behov en økt ressurs i form av kvalifisert spesialisert opplæring. Statped vil her understreke at en vellykket spesialundervisning også handler om inkludering; opplevelse av å være en del av et godt læringsmiljø er et godt utgangspunkt for et optimalt læringsutbytte for alle elever.