Forsiden

Høringssvar fra Beiarn kommune

Beiarn kommune høringsuttalelse til NOU 2016 4 Ny kommunelov

Dato: 23.09.2016

Svartype: Med merknad

Kommunelovens formålsbestemmelse (kap 3)

Beiarn kommunestyre støtter mindretallets innstilling om å beholde dagens formålsbestemmelse. Formålsbestemmelsen i gjeldende lov fremhever folkestyret, og begrepet folkestyre er viktig. Det er det lokale folkestyret som gir et lokalt selvstyre legitimitet. Selvstyret er foreslått regulert i en egen bestemmelse.

 

 

Kapittel 4: Kommunalt selvstyre

Å stadfeste det kommunale selvstyret ved å presisere kommunen som et eget rettssubjekt, lovfeste rammen som det kommunale selvstyret skal utøves innenfor, og at eventuell begrensning av det kommunale selvstyret må gjøres i lov eller med hjemmel i lov støttes av Beiarn kommune.

Det kommunale selvstyret må sikres et økonomisk grunnlag for fremdeles å utgjøre grunnstammen i offentlig tjenesteproduksjon og å kunne være garantisten for innbyggernes velferd. Dette kan bare skje ved statlig rammestyring heller enn detaljert statlig styring.

Beiarn kommune er enige i å lovfeste tre prinsipper for forholdet mellom nasjonale myndigheter og kommunene:

  1. Det kommunale selvstyret bør ikke begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål (forholdsmessighetsprinsippet).
  2. Offentlige oppgaver bør fortrinnsvis legges så nær innbyggerne som mulig (nærhetsprinsippet).
  3. Kommunene bør ha frie inntekter innenfor rammene av nasjonal økonomisk politikk som gir økonomisk handlingsrom (finansieringsprinsippet).

    Kapittel 5: Kommunens virkeområde
    Beiarn kommune oppfatter at utvalgets forslag innebærer at kommunal virksomhet som utøves innenfor en annen organisasjonsform, for eksempel gjennom aksjeselskap eller interkommunale selskaper, fortsatt skal ivaretas gjennom særlover. For det tilfelle at dette er korrekt oppfattet, mener Beiarn kommune at dette kan avstedkomme uklarheter i forhold til hva som skal defineres som kommunal virksomhet. Det viktige må likevel være at kommunene ikke kan organisere seg bort fra offentlige oppgaver og ansvar pålagt ved kommunelov eller særlovgivning og at demokratisk styring og kontroll hele veien ivaretas som det grunnleggende prinsippet for virksomhet kommunen involverer seg i.

 

Beiarn kommune støtter ikke den utvidede definisjonen av folkevalgt. Beiarn kommunestyre mener det fortsatt skal være slik at folkevalgte er de valgte medlemmer og vara til kommunestyre og fylkesting.

 

 

Kapittel 6: Kommunens informasjonsplikt

Beiarn kommune er opptatt av åpenhet i forvaltningen. For vår kommune innebærer det også at samarbeidsorganer som yter tjenester på vegne av kommunen skal vise samme åpenhet. Kommunelovutvalgets forslag om å utvide kommunens informasjonsplikt til også å omfatte virksomheter som utfører oppgaver på vegne av kommunen støttes derfor.

Kapittel 7: Innbyggerdeltakelse
Beiarn kommune mener at god informasjon, kfr. vår uttalelse om kapittel 6, skal danne grunnlag for innflytelse og innbyggerdeltakelse. Da blir demokratiet sterkere. Å sikre medvirkning fra innbyggerne er et viktig kjennetegn ved lokaldemokratiet. Beiarn kommune mener gjeldende lovtekst om innbyggerinitiativ bør videreføres. Kravet til antall underskrifter ikke bør økes.

Kapittel 8: Folkevalgte organer og administrasjonen

  1. Folkevalgte organer
    Beiarn kommune støtter forslaget om forenkling av dagens § 10. Kommunene skal ha handlingsfrihet til å opprette utvalg og fastsette utvalgenes myndighetsområde og oppgaver i forhold til den enkelte kommunes behov.
  2. Om endring av tittel på lederen av kommunens administrasjon mv.

Å tydeliggjøre administrasjonens roller og oppgaver gjennom å presisere ledelsesansvaret, kravene til utredning mv, jfr. § 13-1, 2-4 ledd er positivt.
Herunder støtter Beiarn kommune den foreslåtte presiseringen i § 13, hvor det lovfestes at rådmannen har ansvar for personalsaker.

Beiarn kommune er derimot negativ til forslaget om å endre tittelen på lederen for administrasjonen fra rådmann til kommunedirektør, jfr. § 13-1. Vi mener at den godt innarbeidede tittelen rådmann får frem det unike ved å være øverste leder i en kommune – å være rådgiver til de folkevalgte. Posisjonen som øverste administrative leder er så godt innarbeidet at første ledd av ordet rådmann ikke oppfattes som uklart i denne sammenhengen. Mht. behovet for å finne et navn som er kjønnsnøytralt, så har vi forståelse for utvalgets argumentasjon og drøfting, men vi finner ikke benevnelsen kommunedirektør å være dekkende og entydig. Stillingsbenevnelsen bør reflektere at det ikke dreier seg om ledelse av en ordinær virksomhet med økonomisk formål, men ledelse av en institusjon som har stor verdi som et grunnleggende element i folkestyret.

Det er interessant at utvalget selv ikke foreslår å endre begrepet "Formannskap", men heller i kapt. 8.4 tar opp at «…navneendring ikke bør gjøres… fordi formannskapet er et historisk begrep og organ, og det har en egenverdi å ivareta navnet». Beiarn kommune legger samme type argumenter til grunn for vårt syn om rådmannstittelen og viser til at det i forhold til utvalgets forslag fremdeles vil være anledning å benevne øverste administrative leder som administrasjonssjef.

 

  1. Delegasjon og innstillingsrett    
    Beiarn kommune sier seg enige i utvalgets forslag om å lovfeste og presisere kommunestyrets adgang til å delegere myndighet til andre folkevalgte organer, rettssubjekter eller til administrasjonen.

    Dog savner vi presiseringer i forhold til øvrig selskapslovgivning og mener kommuner som aksjeeiere bør ha større frihet med hensyn til delegering enn det lovforslaget åpner for. Kommuner bør kunne overlate fullmaktsrepresentasjon til ordfører eller annen folkevalgt også i en annen kommune. Hvis ikke det tillates ser vi for oss praktiske problemer og ineffektivitet i for eksempel styringen av interkommunalt eide aksjeselskaper. Forholdene for interkommunale selskaper må tilrettelegges, ikke forverres.

    Beiarn kommune er direkte uenige i ordlyden i § 5-2, 4. ledd, andre punktum som innebærer en innskrenkning av gjeldene rett for kommunen sin adgang til å overlate lovpålagte oppgaver til et annet rettssubjekt. Dette vil innebærer etter vår vurdering  en innskrenkning av kommunens frihet til å overlate lovpålagte oppgaver til egne selskaper eller til andre rettssubjekter den driver sammen med andre, enten det er sammen med andre kommuner eller private. Vi finner en slik innskrenkning å utgjøre en begrensning i kommunens selvstyre og den begrenser muligheten til interkommunalt samarbeid. På dette området bør gjeldende rett videreføres, slik at utvalgets hovedformål om å styrke kommunenes selvstyre realiseres på en god måte.
  2. Disposisjoner uten fullmakt eller myndighet
    På dette området finnes interessant rettspraksis som Bodø kommune har vist til. Høyesterett har i sak HR 2016-476-A har drøftet hvorvidt det gjelder en alminnelig legitimasjonsregel for kommuner. Høyesterett konkluderte med at de alminnelige legitimasjonsreglene i avtaleloven ikke får anvendelse, med mindre det foreligger særlige grunner. Beiarn støtter Bodø kommunes syn på dette området og vil anbefale at gjeldende rett videreføres slik det fremkommer i dommen og at dette innarbeides i lovens bestemmelser.

Kapittel 9: Overordnede styringsmodeller. Særlig om parlamentarisme

Beiarn kommune støtter forslaget om å skjerpe kravet til flertall for å endre styringsform.

Kapittel 10: Ordfører

Beiarn kommune støtter forslaget om at kommunene selv skal kunne bestemme om det skal gjennomføres direkte valg til ordfører. Forslagene som har til hensikt å styrke ordførers rolle støttes. Beiarn kommune vil likevel frarå innføring av utvalgets forslag om at ordfører skal ha adgang til å opprette utvalg på eget initiativ. Skal kommunestyrene som folkevalgte organer kunne ivareta helheten må delegasjonsansvaret tilligge dem. Adgangen til å opprette utvalg bør fortsatt ivaretas av kommunestyret eller utvalgene selv.

Kapittel 11: Kommunale foretak

Beiarn kommune har ingen egne kommunale foretak og ikke noe sterkt syn på valgbarhetsbegrensninger til slike. Med hensyn til valgbarhetsbegrensninger for kommunestyrets medlemmer i aksjeselskaper, er det Beiarn kommunes syn at det ikke bør være begrensninger i 100 % offentlig eide selskaper, men at det ellers bør være strenge og tydelige begrensninger for å unngå habilitetsproblematikk og potensielt omdømmetap. Refleksjonen om det prinsipielle dreier seg om at valgte medlemmer til et styre i aksjeselskap skal ivareta selskapets interesser. Det vil ikke alltid være sammenfallende med kommunenes interesser, hvis ikke det offentlige har 100 % eierskap.

Kapittel 12: Valgbarhet. Ombudsplikt og suspensjon mv.

Utvalgets forlag om at kommunestyret, på visse vilkår og med de flertallskrav som forslaget legger til grunn skal kunne suspendere og frata ordfører vervet, støttes ikke av Beiarn kommune.

 Beiarn kommunestyre er enige i mindretallets syn og støtter ikke forslaget om å utvide adgangen til å suspendere ordføreren. Folkevalgte har både plikt og rett til å stå i vervet hele valgperioden. Dette er grunnleggende normer som det representative demokratiet nasjonalt og lokalt hviler på. Folkevalgtes rett til å stå i vervet ut valgperioden bør ha sterk beskyttelse. Eventuelle unntak fra retten til å stå i folkevalgte verv må begrunnes godt og bygge på et klart behov. Mindretallet ser at gjeldende regulering av adgang til å suspendere folkevalgte i kommuneloven § 15 nr. 3 kan ha gode grunner for seg. Denne suspensjonsadgangen gjelder ved brudd på nærmere angitte straffebestemmelser som er knyttet til utøvelse av verv eller tjeneste for kommunen eller fusk og uregelmessigheter knyttet til valg. Forslagene om å utvide adgangen til å suspendere ordføreren er ikke tilsvarende godt begrunnet. Det er også vanskelig å påvise et klart behov for slike lovendringer, særlig fordi adgangen til å søke fritak fra verv har vist seg å være tilstrekkelig. Når ordførere knyttes til sterkt klanderverdige forhold, er det et problem for kommunen. Dette hensynet er imidlertid ikke så tungtveiende at hovedregelen om rett til å stå i vervet bør falle bort.

Kapittel 13: Valg av medlemmer til folkevalgte organer

Beiarn kommunestyre foreslår å videreføre gjeldende rett, altså krav om at hvert parti sine lister skal ha kjønnsbalanse. De andre partiene skal ikke kunne påvirke hvem eller hvordan et parti ønsker å sette opp sin liste.


Kapittel 14: Godtgjøring og velferdsgoder

Beiarn kommune er enig med utvalgets vurdering om behovet for en bredere gjennomgang og samordning av folkevalgtes rettigheter i forhold til hvordan dette er regulert gjennom dagens lovverk. Forslaget om at folkevalgte i minst 50 % stilling gis samme rettigheter til velferdsgoder som kommunens ansatte støttes likevel ikke da vi mener dette er en unødvendig inngripen i kommunestyrenes selvråderett og eget kompetanseområde.

Kapittel 15: Utvidet innsynsrett og taushetsplikt

Utvidet innsynsrett og samtidig innskjerpet taushetsplikt for folkevalgte, slik utvalget foreslår, sammenfaller godt med Beiarn kommunes ønske om åpenhet i forvaltningen. Etter vårt syn vil det bidra til en sterkere ansvarsfølelse hos folkevalgte og en økt tillit til lokale folkevalgte. Ombudsrollen til folkevalgte kan etter vårt syn bli lettere å bære med økt innsynsrett og innskjerpet taushetsplikt.

I tråd med de generelle krav og forventninger fra samfunnet til utstrakt åpenhet i forvaltningen i Norge, mener vi at evt. hjemler for taushetsplikt for folkevalgte bør adresseres i den nye kommuneloven.

Kapittel 16: Saksbehandlingsregler og møteoffentlighet

Beiarn kommune er en distriktskommune med utfordrende geografi og lang avstand til gode og viktige nabokommuner som vi samhandler mye med. Vi er derfor positive til at adgangen til fjernmøter utvides. Dette er i samsvar med samfunnsutviklingen og ivaretar behovene for raske og effektive møter for de som deltar i lokalpolitikken.

Beiarn kommune støtter forslaget om å gi adgang til å lukke møter for saker som angår en arbeidstakers tjenstlige forhold iht. § 11-5, 2. ledd, samt adgangen til ikke å omtale slike saker i møteboken iht. § 11-4, 2. ledd. Hensynet til den enkelte arbeidstakers personvern – i praksis rådmannen, og adgangen til å løse konflikter før de eskalerer, bør veie tyngre enn offentlighetens ønske om innsyn i alle saker som behandles av de folkevalgte organer.

Kapittel 17: Inhabilitet for folkevalgte og ansatte

Beiarn kommune er tilfreds med at det ikke foreslås realitetsendringer i hovedinnholdet i gjeldende habilitetsregler.

Kapittel 18: Interkommunalt samarbeid

Beiarn kommune støtter forslaget om regionråd, jfr. § 17-1. Salten oppleves å ha et velfungerende regionråd, organisert etter dagens § 27. For flere viktige, men løsere organiserte samarbeider, fungerer regionrådet som overbygningsorgan. Vi er derfor negativt avventende til forslaget om organisering i kommunalt oppgavefellesskap og de konsekvenser dette kan gi. Det er viktig at ikke kommunene, gjennom direkte lovgivning, må omorganisere seg bort fra godt fungerende samarbeidsordninger, noe som kan oppfattes som en unødig inngripen i selvstendighetsprinsippet og retten til å organisere etter lokale og regionale behov.  

Beiarn kommune er positive til forslaget om å klargjøre det økonomiske ansvaret, kfr. ny § 19-2 og kravet i ny § 19-4, 4. ledd bokstav b om at det skal fremgå av samarbeidsavtalen hvorvidt oppgavefellesskapet er et eget rettssubjekt. Vi er også positive til å lovfeste krav om eget regnskap
for både regionråd og kommunale oppgavefellesskap jfr. § 14-8. Dette vil bidra til å hindre mistanke om kryss-subsidiering og sikre tillit til kommunens virksomhet.

Kapittel 19: Økonomiforvaltning

  1. Overordnede bestemmelser om økonomiforvaltningen
    Beiarn kommune støtter forslaget om at kommunen skal forvalte sin økonomi slik at den økonomiske handleevnen, gjennom økonomiske handlingsregler, blir ivaretatt over lang tid. Et kommunestyres ansvarlighet må strekke seg utover egen valgperiode. Foreslåtte presiseringer bidrar til et økonomisk handlingsrom for fremtidige folkevalgte organer, uten at kravene er for strenge.
  2. Kommunestyrets verktøy for økonomistyring
    Forslagene understøtter en allerede godt etablert praksis i kommunal sektor på et lovfestet nivå. Uten at det har stor betydning for Beiarn kommune i dag, vurderes det som positivt at det lovfestes plikt til å utarbeide et samlet regnskap for kommunen som juridisk enhet, inkludert også kommunale foretak. Dagens praksis viser at det ofte er vanskelig for folkevalgte å få et helhetlig bilde av kommunens risikobilde og totale handlefrihet. Kommunen er enig med utvalget om at det ikke skal lovfestes krav om konsernregnskap. Dette ville gitt et vesentlig komplisert merarbeid mht deleide selskaper og etter vårt syn svekket folkevalgtes muligheter til reell og god oversikt over kommunens økonomiske totalbilde.
  3. Balanse i årsbudsjett og inndekning av merforbruk
    Alle endringene foreslått i dette punkt vil gjøre det enklere for bl. a. folkevalgte å se hvilket handlingsrom som ligger i kommunens regnskap. Kommunedirektørens/rådmannens ansvar og handlingsrom presiseres. Forslagene støttes.
  4. Skille mellom drift og investering
    Videreføring av den foreslåtte presiseringen om skille setter rettslige rammer for hva som økonomisk ansvarlighet og god kommunal regnskapsskikk. Beiarn kommune støtter utvalgets presisering.
  5. Låneopptak og avdrag på lån
    Forslaget om endring av beregning av minimumsavdrag støttes. Endringen vil bidra til at kommunene unngår å sitte med restgjeld som er høyere enn bokført verdi av investeringer. Dette vil på sikt presse ned gjeldsbelastningen og bidra positivt til økonomisk handlefrihet for de kommuner dette gjelder. Beiarn kommune er positive til utvalgets vurdering av hvordan formidlingslån skal håndteres.
  6. Kommunale garantier
    Et generelt forbud mot kommunale garantier som innebærer vesentlig økonomisk risiko vil være et godt hjelpemiddel i kommunenes økonomiforvaltning. På dette området har det vært viktige endringer og justeringer siden «den opprinnelige» kommuneloven kom til anvendelse. Beiarn kommune opplever det som viktig at loven presiserer grensene for garantiansvaret, men samtidig gir en viss mulighet til tidsavgrenset risikoavlastning for

Kapittel 20: Disposisjoner i strid med reglene om lån og garantier.

Kommunelovutvalget mener at rettsvirkningene av brudd på økonomibestemmelsene bør klargjøres. Dette støttes av Beiarn kommune. Forslaget fra utvalget bygger på prinsippet om at brudd på kommunelovens alminnelige regler skal lede til privatrettslig ugyldighet i de tilfeller der rettsbruddet var synlig for kommunens kontraktsmotpart. Beiarn kommune mener dette gir en tydelighet og større motivasjon til å unngå brudd på reglene og støtter forslaget.

Kapittel 23 - 29: Kontroll, tilsyn og revisjon
Beiarn kommuner er positive til at lovforslaget i § 25-1 tydeliggjør rådmannens ansvar for internkontrollen gjennom en egen bestemmelse i kommuneloven, til erstatning for alle bestemmelser i særlover. God egenkontroll er viktig for et godt lokaldemokrati og bør sees i sammenheng med muligheter for å redusere grunnlaget for statlig styring og kontroll. Vi har merket oss utvalgets uttalelse i pkt. 23.5 hvor det heter: "Dersom egenkontrollen styrkes, bør statsforvaltningskontrollen etter utvalgets vurdering kunne reduseres."  Vi er positive til en utvikling i lovgivningen knyttet til statsforvaltningskontroll som medfører en større respekt for kommuner som selvstendige rettssubjekter.

Beiarn kommune har erfaring med utarbeidelse av eiermelding for så vel interkommunale selskaper som egne selskaper. Våre erfaringer tilsier at vi støtter utvalgets forslag om å innføre et krav om at kommunestyret skal utarbeide en eierskapsmelding for virksomhet som drives i selskaper som kommunen helt eller delvis eier, jfr. § 27-1.
 

Beiarn kommune støtter utvalgets forslag om at kommuner skal ha mulighet til å bringe lovligheten av statsforvaltningens overprøving inn for rettslig prøving i et uavhengig organ, jfr. lovforslagets § 31-5. Dette vil i stor grad rette opp den ubalanse som i dag eksisterer i forholdet mellom statsforvaltningens styring og det kommunale selvstyret.

Vi støtter videre forslaget til § 31-6 om samordning av statlige tilsynsmyndigheter hva gjelder planlagt statlig tilsyn. Slikt tilsyn bør være klart avgrenset til lovlighetstilsyn og samordnes bedre nasjonalt og regionalt. Vi er også positive til at fylkesmannens rolle overfor andre statlige tilsynsmyndigheter styrkes for å samordne og begrense omfanget av statlig tilsyn.

Beiarn kommune støtter utvalgets forslag om å utvide antall medlemmer i kontrollutvalget fra tre til fem, jfr. § 23-1. Dette vil gi grunnlag for bredere kompetanse og bredere debatter i organet.

Beiarn  kommune støtter ikke utvalget når det velger å ikke lovfeste krav til hvem som skal være leder av kontrollutvalget. Vi mener at det bør lovfestes en bestemmelse om at lederen av kontrollutvalget skal komme fra et annet parti enn ordføreren. Dette er en rettsteknisk regel som er enkel å praktisere, samtidig som den vil styrke tilliten til at kontrollutvalget er uavhengig av flertallet i kommunestyret. Dette vil etter vårt syn øke utvalgets legitimitet.

Kapittel 30: Økonomiske og administrative konsekvenser.

Beiarn kommune viser til Bodø kommunes uttalelse om en overgangsperiode for de kommuner som vil bli negativt påvirket av endringen i beregning av minimumsavdrag. Vi støtter Bodø i vurderingene av at disse kommunene fra før må antas å ha liten eller ingen økonomisk handlefrihet og at forslagene som foreligger fra utvalget vil kunne gi store negative konsekvenser for tjenestetilbudet i slike kommuner.

Enstemmig vedtatt.