Forsiden

Høringssvar fra Buskerud fylkeskommune

Høringssvar fra Buskerud fylkeskommune

Dato: 03.10.2016

Svartype: Med merknad

Høringssvar - ny kommunelov

Vedlagt oversendes Buskerud fylkeskommunes høringssvar, slik det ble vedtatt av Buskerud fylkesutvalg, i deres møte 21.9.2016.

Behandling i Fylkesutvalget - 21.09.2016

På vegne av Ap, Sp, V, MDG fremsatte Bjørn Tore Ødegaarden (Ap) slikt muntlig endringsforslag:

 

Fylkesrådmannens forslag til vedtak i form av tilrådning til fylkesutvalget (kap. 3.1 og 3.2) i saksfremlegget, må fremgå som hel tekst i forslag til vedtak for fylkesutvalget, og ikke ved bruk av henvisning til kapitler i saksfremlegget.

Nytt forslag blir som følger:

3.1          Forslag til ny kommunelov

Buskerud fylkeskommune har vurdert utkast til ny kommunelov. Innledningsvis vil vi bemerke at lovforslaget innebærer en forenkling av dagens lovtekst og utforming er hensiktsmessig.

 

Etter Buskerud fylkeskommunes vurdering bidrar også lovforslaget, samlet sett, til å styrke det kommunale selvstyre. Lovforslaget vil trolig også gi bedre lokaldemokrati ved at det foreslås tydelige regler om delegasjon av myndighet fra kommunestyret/fylkestinget til andre folkevalgte organer, og at kommunestyret/fylkestinget får innsynsrett i administrasjonens dokumenter. Forslag til nye regler om internkontroll, eiermelding, styrking av kontrollutvalget samt tydeliggjøring av arbeidsdelingen mellom administrasjon og folkevalgte vil også bidra til et bedre lokaldemokrati.

 

3.2          Kommentarer til de enkelte forslagene

 

3.2.1      Formålsparagrafen (NOU kap. 3)

Kommunelovutvalget har foreslått å lovfeste det kommunale selvstyre i en formålsbestemmelse.

 

Buskerud fylkeskommune mener at det er positivt at det fremgår av formålsbestemmelsen at loven skal fremme det kommunale selvstyre. En lovfesting vil ha betydning ved tolkning av de øvrige bestemmelsene i kommuneloven, og vil medføre økt samfunnsmessig bevissthet om det kommunale selvstyre.

 

3.2.2      Kommunalt selvstyre (NOU kap. 4)

Utvalget foreslår å lovfeste forholdet mellom stat og kommune ved at det kommunale og fylkeskommunale selvstyret ikke bør begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål.

 

I forslag til ny kommunallag i Sverige (SOU 2015:24), er forholdet mellom stat og kommune/fylkeskommune foreslått regulert i §§1 og 2.

 

Ny kommunelov § 2-2, 1. ledd kunne ha vært bygd opp på tilsvarende vis, dvs. at det kommunale og fylkeskommunale selvstyret avgrenses mot oppgaver og tjenester som er lagt til staten, annen kommune, fylkeskommune eller som er andre organer.

 

Nærhetsprinsippet, i forslagets § 2-2- 2. ledd, støttes. Det fremgår av lov merknadene at «… prinsippet innebærer at offentlige oppgaver bør desentraliseres. … til kommunene.» Buskerud fylkeskommune mener dette er et forslag som styrker lokaldemokratiet.

Buskerud fylkeskommune mener at ordlyden i § 2-2, 3. ledd også kunne ha vært endret for å tydeliggjøre formålet. Ved å snu setningen, slik at handlefriheten kommer før begrensningen, vil selvstyret komme klarere frem.

 

Buskerud fylkeskommune foreslår at § 2-2 endres til:

 

Ǥ 2-2 Prinsipper for det kommunale og fylkeskommunale selvstyret.

Det kommunale og fylkeskommunale selvstyret avgrenses mot oppgaver og tjenester som er lagt til staten, annen kommune, annen fylkeskommune eller andre organer.

 

(Som forslaget i NOUs § 2-2 andre ledd: Offentlige oppgaver bør fortrinnsvis legges til organer som er så nær innbyggerne som mulig.)

 

Kommuner og fylkeskommuner bør ha frie inntekter som gir økonomisk handlingsrom, innenfor rammene av nasjonal økonomisk politikk».

 

3.2.3      Kommuners informasjonsplikt og innbyggerdeltagelse (NOU kap. 6 og 7)

Buskerud fylkeskommune støtter i hovedsak utvalgets forslag til lovbestemmelser om informasjon om kommunens virksomhet, innbyggerdeltagelse og folkeavstemminger.

 

Buskerud fylkeskommune støtter forslaget hvor dagens regel utvides til å gjelde både egen virksomhet så vel som aktivitet som andre rettssubjekter utfører for kommunen/fylkeskommunen. Plikten til å informere om andre rettssubjekter bør imidlertid ses i sammenheng med forslagene som skal gi kommunestyret/fylkestinget styringsinformasjon, jf. reglene om eierskapsmelding i forslagets § 27-1.

 

I utgangspunktet gir forslaget kommunen/fylkeskommunen tilstrekkelig frihet til å blant annet vurdere nærmere hvordan informasjonsplikten skal etterleves. Buskerud fylkeskommune understreker viktigheten av å tilrettelegge for dialog/toveiskommunikasjon med innbyggerne. Et klart og godt språk er en forutsetning for god innbyggerdialog.

 

3.2.4      Folkevalgte og folkevalgte organer (NOU kap. 8.4, 8.6, 8.7, 8.8, 10, 12, 13, 14, 15, 16 og 17)

Buskerud fylkeskommune støtter i hovedsak utvalgets forslag om lovbestemmelser om folkevalgte og folkevalgte organer.

 

Utvalget foreslår å lovfeste at adgangen til delegasjon av myndighet til andre rettssubjekter å treffe vedtak i saker, bare gjelder dersom kommuneloven eller annen lov gir adgang til det (NOU kap. 8 og 18). Buskerud fylkeskommune mener kommunestyret/fylkestinget bør ha en generell adgang til å delegere lovpålagte oppgaver til andre dersom det ikke strider mot lov. En slik regel forutsetter også at lovgiver tar et aktivt standpunkt til delegasjon av myndighet.

 

I forslaget til lovtekst om utvalg, § 5-5, er det foreslått at utvalgene skal kunne opprette arbeidsutvalg, men at det kun er medlemmer av utvalget som er valgbare. Det bør etter Buskerud fylkeskommunes oppfatning vurderes nærmere om også andre kan være medlemmer av et arbeidsutvalg. Formannskapets adgang til å opprette arbeidsutvalg bør også vurderes videreført.

 

Utvalgets forslag til regler om suspensjon av ordfører støttes. Det er også forslått en regel der ordføreren skal kunne fratas vervet med 9/10 flertall i kommunestyret/fylkestinget dersom ordfører blir vurdert som ikke skikket til det. Lovforslaget definerer ikke hvilke kriterier som skal legges til grunn for at en ordfører skal kunne anses som ikke skikket til vervet. Dette vil kunne by på vanskelige tolknings- og avgrensningsspørsmål. Buskerud fylkeskommune støtter forslaget, men ser at det kan være behov for å tydeliggjøre hvilke hensyn som skal vektlegges i vurderingen.  

 

Buskerud fylkeskommune støtter forslagene til ettergodtgjøring og velferdsgoder. (NOU kap. 14) Det er foreslått at folkevalgte i verv på minst halv tid (50%), skal ha rett, etter søknad, til ettergodtgjøring i inntil tre måneder dersom vedkommende ikke har en jobb å gå tilbake til. Ettergodtgjøringen skal reduseres med faktisk mottatt inntekt i perioden. Buskerud fylkeskommune har allerede en sammenlignbar ytelse i eget godtgjøringsreglement.

 

Forslag fra utvalget innebærer også at folkevalgte i verv på minst halv tid (50%) sikres visse velferdsgoder, på lik linje som ansatte i kommunen. I fylkeskommunens eget godtgjøringsreglement er de folkevalgte i stor grad også sikret dette. Utvalget foreslår at folkevalgte ikke skal sammenlignes med ansatte på en del ikke-økonomiske områder, f.eks. arbeidsmiljølov og ferielov. Buskerud fylkeskommune er enig i dette.

 

I utredningen pkt. 8.8, nevner utvalget tre alternative forslag til konsekvenser for kommunen dersom disposisjoner er foretatt uten fullmakt eller myndighet; 1) at kommunen ikke blir bundet, 2) at kommunen blir bundet eller 3) at avtalen kun har virkning for avtaler om dagligdagse forhold. Buskerud fylkeskommune mener at det ikke bør lovreguleres konsekvenser for kommunen/fylkeskommunen dersom disposisjoner er foretatt uten fullmakt eller myndighet. Dagens rettstilstand, der det ikke gjelder en alminnelig legitimasjonsregel, bør videreføres.

 

3.2.5      Administrasjonen (NOU kap. 8.5 og 8.6)

Buskerud fylkeskommune er enig med utvalget i forslag til lovbestemmelser som tydeliggjør skillet mellom administrasjon og folkevalgte. Det vises bl.a. til forslag om regler for øverste administrative leder som tydeliggjør hvilke område ledelsesansvaret gjelder, ansvar for forsvarlig utredning og opplysning av saker og løpende personalansvar.

 

3.2.6      Kommunale foretak og interkommunalt samarbeid (NOU kap. 11, 18 og 27)

Forslaget lovfester at medlemmer av kommunestyret/fylkesting og toppledergruppen ikke skal være valgbare til styrer i kommunale foretak. Til sammenligning hindrer ikke aksjeloven eier i å sitte i styret. Et alternativ til forslaget er, som også utvalget har vurdert, er å innføre habilitetsbestemmelser.

 

En vesentlig forskjell mellom aksjeselskaper hvor fylkeskommunen har eierinteresser og kommunale foretak, er at eierfunksjonen i et aksjeselskap utøves av generalforsamlingen. I et kommunalt foretak utøves eierfunksjonen av kommunestyret/fylkestinget. Som utvalget peker på er det viktig at kommunestyret/fylkestinget tar denne rollen, og ikke lar styret utøve en dobbeltrolle. Det er derfor også viktig at medlemmene av kommunestyret/fylkestinget kan delta i behandlingen av saker vedrørende kommunale foretak. Det vil være uheldig dersom medlemmer av kommunestyret/ fylkestinget må fratre fra behandlingen, som følge av inhabilitet, fordi vedkommende sitter i styret.

Det bør også tas i betraktning at regler som utelukker valgbarhet, er vesentlig enklere å praktisere enn habilitetsregler. Buskerud fylkeskommune støtter derfor utvalgets forslag.

 

Lovforslaget innebærer videre at kretsen av personer ansatt i fylkeskommunen, som utelukkes fra styreverv i kommunale foretak, øker. Det foreligger ingen tilsvarende begrunnelse for å utelukke hele toppledergruppen som for medlemmer av kommunestyret/fylkestinget. Buskerud fylkeskommune mener derfor at det er gode grunner for å se nærmere på om denne begrensningen er nødvendig.

 

Utvalgets forslag om at eierskapsmelding, eierstrategi m.m., jf. NOU kap. 27, også skal omfatte kommunale foretak støttes.

 

Buskerud fylkeskommune ser positivt på utvalgets forslag vedrørende interkommunale samarbeid, og mener disse vil virke avgjørende.

 

Utvalget foreslår å lovfeste at adgangen til delegasjon av myndighet til å treffe vedtak i saker, bare gjelder dersom kommuneloven eller annen lov gir adgang til det (NOU kap. 8 og 18). Buskerud fylkeskommune mener kommunestyret og fylkestinget bør ha en generell adgang til å delegere lovpålagte oppgaver dersom det ikke strider mot lov. En slik regel forutsetter også at lovgiver tar et aktivt standpunkt til delegasjon av myndighet.

 

3.2.7      Kommunal økonomi (NOU kap. 19)

Buskerud fylkeskommune støtter at lovverket i hovedsak videreføres som et ytre rammeverk for økonomiforvaltningen, og at fylkeskommunen har full selvstyremyndighet innenfor rammeverket. Vi støtter også at finansieringen av kommunesektoren fortsatt skjer som rammestyring slik at det kommunale selvstyret kan utvikles i tråd med andre forslag i høringsutkastet.

 

Hovedprinsippet om at kommuner ikke skal pådra seg for stor økonomisk risiko støttes. Kommunens midler må sikres for å yte de samfunnstjenester kommunene er satt til å utføre. Utvalget legger opp til at det er kommunene selv som må vurdere risiko. Buskerud fylkeskommunemener dette er riktig plassering av beslutning da kommunene har forskjellig evne til å håndtere risiko, og er selv nærmest til å vurdere dette.

 

Utvalget foreslår at kommunene må se mer langsiktig på sin økonomiske forvaltning, bl.a. gjennom krav om at kommunene utarbeider langsiktige finansielle mål. Det sies også at årsbudsjettet skal dekke avsetninger som er nødvendige for god kommunal økonomiforvaltning og investeringene skal over tid ha en egenfinansiering som ivaretar kommunens økonomiske handleevne.

 

Mål om langsiktighet i den økonomiske forvaltningen knyttes tett opp mot forslag om at fylkestinget selv må vedta økonomireglement for fylkeskommunen. I dag har fylkestinget kun vedtatt deler av det som naturlig vil være med i et slikt reglement, f.eks. budsjettreglementet og finansreglementet. Vesentlige deler av delegasjonsreglementet hører også naturlig inne i et slikt økonomireglement. Andre temaer som vil være aktuelle i et slikt reglement er; anskaffelser, risikovurderinger, behandling av garantier, utredninger og gjennomføring av investeringsprosjekter. Buskerud fylkeskommune har i dag interne reglementer for mange av disse områdene, men nå må alt samordnes. Buskerud fylkeskommune støtter utvalget i disse spørsmålene.

 

Utvalget foreslår standardiserte regler for oppstilling av økonomiplan, slik at reglene for dette samsvarer med oppsett for årsbudsjett og årsregnskap. Dette vil kreve en mindre teknisk justering av fylkeskommunens økonomiplan. Forslaget vil gjøre det lettere å sammenligne fremtidig økonomisk utvikling mellom fylkeskommuner/kommuner, og støttes.

 

Buskerud fylkeskommune støtter en generell styrking av sammenhengen mellom planer etter plan- og bygningsloven, andre kommunale strategier og økonomiplanen. Målet må være økt samsvar mellom ønsket samfunnsutvikling og kommunens aktivitet.

 

Utvalget foreslår at interkommunale samarbeid (regionråd og oppgavefellesskap) opprettet etter kommuneloven vil ha regnskapsplikt etter kommuneloven, og skal utarbeide selvstendige budsjett, årsregnskaper og årsberetning. Buskerud fylkeskommune ser det som fordel at det kommer på plass et bedre regelverk for disse samarbeidsformene.

 

Administrasjonskostnaden for selvstendig budsjett, regnskap og årsrapport for slike samarbeid er i vesentlig grad uavhengig av størrelsen på samarbeidet. En del samarbeid (regionråd) er møteplasser/beslutningsorganer hvor det møter ledende politikere/administrativt personale som fatter beslutninger til beste for samarbeidet. De har ofte minimal administrasjon. Det er også en del oppgaveutførende samarbeid som har minimalt med ansatte. Utvalget har diskutert problemstillingen, og konkludert med at synligheten og formaliseringen av selvstendigheten til slike samarbeid veier tyngre enn ulempen med administrasjonskostnaden. Buskerud fylkeskommune mener det bør settes en minimum grense på økonomisk størrelse/antall ansatte for når plikten til å utarbeide selvstendig budsjett, regnskap og årsrapport inntreffer.

 

Buskerud fylkeskommune støtter forslaget om konsolidert regnskap for fylkeskommunen som juridisk enhet. Forslaget vil gjøre det lettere å få en totaloversikt over kommunenes og fylkeskommunenes økonomi, spesielt i de tilfeller der kommuner har opprettet mange kommunale foretak eller tilsvarende innretninger. Et slikt konsolidert regnskap vil gi bedre oversikt over alle økonomiske disposisjoner og status for regnskapsåret.

 

Buskerud fylkeskommune må endre noe på sine regnskapssystemer hvis forslaget om konsolidert regnskap blir vedtatt. Buskerud fylkeskommune ber derfor om at utvalgets forslag til § 14-6 1. ledd bokstav d) tidligst blir iverksatt for regnskapsåret året etter at lovvedtaket fattes.

 

Både de separate årsregnskapene og konsolidert regnskap skal godkjennes av fylkestinget. Utvalget har ikke kommentert hva som skjer med et konsolidert regnskap hvis fylkestinget velger å ikke godkjenne et enkelt årsregnskap, tilhørende enten fylkeskassen eller et foretak.

Buskerud fylkeskommune antar at i slike tilfeller vil heller ikke det konsoliderte regnskapet kunne godkjennes før det underliggende regnskapet er korrigert og godkjent, selv om feilen ikke er vesentlig i forhold til det konsoliderte regnskapet.

 

Utvalget har foreslått å utelate selvstendige juridiske enheter fra et slikt konsolidert regnskap. I prinsippet mener Buskerud fylkeskommune at også selvstendige juridiske enheter som utfører myndighetsutøvelser eller lovpålagte offentlige oppgaver også bør inngå i et konsolidert regnskap. Buskerud fylkeskommune ser imidlertid at administrasjonskostnadene ved å sammenslå regnskaper som i mange tilfeller er utarbeidet etter forskjellige regnskapsregler kan bli vesentlig høyere enn nytteverdien av informasjonen av et slikt konsolidert regnskap.

 

Utvalget forslår at ved et merforbruk i driftsregnskapet skal dette dekkes inn ved bruk av disposisjonsfond (driftsfond) så langt det er mulig. I dag får en kommune ikke lov til å avsette midler til disposisjonsfond når de har merforbruk, men de har ikke plikt til å ta av eksisterende fond. Hvis årsregnskapet viser et merforbruk selv etter bruk av fond, plikter fylkesrådmannen å legge frem budsjettrevisjonssak til fylkestinget innen samme frist som fremleggelse av årsregnskapet, slik at budsjettinndekning primært gjøres i året årsregnskap legges frem. Hvis det ikke er mulig å foreta inndekning i året regnskapet legges frem, kan inndekningen utsettes til neste år.

Forslagene gjør at oppdekning av merforbruk kan gå raskere. Kommuner som har store reserver i disposisjonsfond kan helt nulle et merforbruk i regnskapsåret. Hvis reservene/ disposisjonsfond var tiltenkt brukt i senere budsjettår må kommunestyret/fylkestinget finne ny finansiering så tidlig som mulig.

Buskerud fylkeskommune støtter i hovedsak forslaget. Hvis driftskostnadene til en kommune blir for høy i forhold til inntekten bør dette forsøkes løst så snart som mulig. Ulempen med forslaget er at hvis merforbruket skyldes en helt ekstraordinær hendelse, kan det bli det vanskeligere å fordele denne belastningen utover flere år, jf. forslag til endring av reglene om registrering i ROBEK. Buskerud fylkeskommune mener fordelen her er større enn ulempene, men ber departementet vurdere muligheten for unntak, etter søknad til departementet, ved helt ekstraordinære hendelser.

 

Videre foreslår utvalget at ved et mindreforbruk skal mindreforbruket automatisk avsettes til disposisjonsfond, og ikke fremkomme som et mindreforbruk i regnskapet. Behovet for å utarbeide en sak om disponering av årsresultatet faller da bort. Hvis kommunen ønsker å mindreforbruket forrige år til bestemte formål, må dette gjøres i en normal budsjettjusteringssak.

 

Forslagene vil forenkle regnskapsavslutningen, men informasjonen om det reelle avviket mellom budsjett og regnskap kan gå tapt (selv om det viktige nøkkeltallet netto driftsresultat vil fremgå). Buskerud fylkeskommune støtter utvalgets vurdering av at departementet bør vurdere endringer i årsregnskapsforskriften slik at det reelle budsjettavviket allikevel vises.

 

Utvalget foreslår å oppheve gjeldende § 46 nr. 1 andre punktum om adgangen til å praktisere nettobudsjettering da utvalget mener at kommunene har adgang til dette selv uten lovtekst. I realiteten krever budsjettforskriften at investeringsbudsjettet settes opp brutto (jf. pliktig vedlegg 2A og 2B). Styringsmessig og administrativt vil det være bedre at drifts- og investeringsbudsjettene behandles likt og viser samme type tall. Buskerud fylkeskommune anmoder derfor om at forskriften vurderes på nytt.

 

Utvalget foreslår å bedre lovfeste skillet mellom drifts- og investeringsregnskapet. Kun løpende inntekter kan brukes til å finansiere løpende utgifter. Andre inntekter, av ikke løpende karakter, kan som hovedregel kun brukes til å finansiere investeringer. Det foreslås unntak for deler av gevinst ved salg av aksjer. De nærmere reglene mener utvalget bør videreutvikles i forskrift og god kommunal regnskapsskikk. Spesielt nevnes behov for klargjøring av utbytte og kapitaluttak fra kraftselskaper.

Buskerud fylkeskommune støtter hovedprinsippet. Hvis en kommune finansierer løpende utgifter med tilfeldige inntekter, kan dette over tid skape ubalanse i kommunens økonomi. Grensegangen mellom løpende og ikke løpende inntekter må imidlertid ikke være for streng. Den vurdering som utvalget foretar i NOU kap. 19.7.3.2 4. avsnitt om at utbytte som i realiteten stammer fra (tilbakeholdt) overskudd i bedriften må kunne regnes som driftsinntekt, mens utbytte som i realiteten stammer fra realisering av bedriftens kapital kan regnes som investeringsinntekt, må videreføres i forskrift.

 

Utvalget foreslår at reglene for minimumsavdrag endres, slik at størrelsen på avdrag minst skal tilsvare verdislitet på eiendelene i regnskapsåret. I dag er regelen slik at avdrag minst må tilsvare reduksjon i levetid på eiendelene. Dette vil bety vesentlig økt avdragsbelastning for fylkeskommunen. Buskerud fylkeskommune støtter allikevel forslaget. Med dagens regel kan kommuner risikere at lånegjeld faktisk er høyere enn verdiene på eiendelene. Ut fra et forsvarlighetsprinsipp bør en slik situasjon unngås. De nye reglene vil også være enklere å administrere enn dagens ordning.

Lovforslaget kan bety endrede prioriteringer i kommuner som i dag ligger under minimumskrav til avdrag i nytt lovforslag. Disse kommuner må få tid til å tilpasse driften til nye regler. Buskerud fylkeskommune ber derfor om at lovforslagets § 14-15 innføres over minimum en økonomiplanperiode, dvs 4 år.

 

Utvalget foreslår nye regler for risikovurderinger ved garantier og utlån. Kommunen blir pliktig til å vurdere risikoen for at en garanti kan måtte bli oppfylt, og hvilken konsekvens dette eventuelt får for kommunen. Forbudet mot å gi garantier eller utlån som innebærer vesentlig økonomisk risiko presiseres. Buskerud fylkeskommune mener risikovurdering bør være naturlig del av vurderingen av å gi garantier eller utlån, og støtter forslaget.

 

Utvalget foreslår en ny adgang til å oppta lån for å kjøpe alle aksjer i et eiendomsselskap, under visse forutsetninger. Dette er det ikke adgang til i dag. Ved omsetning av større eiendommer er det helt vanlig at det omsettes eiendomsselskaper og ikke bygningene i seg selv, i hovedsak grunnet skatteregler. Forslaget kan gjøre det lettere for kommuner å gjennomføre større eiendomstransaksjoner, og støttes.

 

Fylkeskommuner samarbeider om prosjekter med kommuner. Regler om låneopptak begrenser muligheten for felles låneopptak i slike prosjekter. Utvalgets mindretall har kommentert problemstillingen i § 14-14. Buskerud fylkeskommune kan ikke se at forslaget entydig gir anledning til at hver av partene lånefinansierer til sin andel. I dag kan fylkeskommuner og kommuner kun ta opp lån dersom de er juridisk eier og det er knyttet til eget bruk. Andel av fellesinvesteringen må ytes som tilskudd som ikke kan lånefinansieres. Dette skaper utfordringer i felles veiprosjekter og formålsbygg, og vi ber departementet vurdere dette nærmere.

 

3.2.8      Kommunene som markedsaktør – forholdet til statsstøtteregelverket (NOU kap. 22)

Buskerud fylkeskommune har nylig fått erfare at selv med bistand fra Norges fremste advokater på området, samt gjentatt kontakt med Nærings- og fiskeridepartementet, er det vanskelig å få avgjort om en aktivitet utgjør en økonomisk aktivitet i EØS-rettslig forstand, og om støtte til aktiviteten vil være egnet til å påvirke samhandelen innen EØS. Statsstøttereglene fremstår som et særdeles komplisert og lite tilgjengelig rettsområde, med blant annet internasjonale rettskilder og en rekke uavklarte spørsmål. Buskerud fylkeskommune ber Kommunal- og moderniseringsdepartementet/ Nærings- og fiskeridepartementet snarest om å gi kommunene/fylkeskommunene en grundig veiledning i hvordan de skal opptre for å unngå å bryte Norges EØS-forpliktelser.

 

3.2.9      Egenkontroll (NOU kap. 23, 24, 25, 26 og 27)

Buskerud fylkeskommune er enig med utvalget i videreføring av bestemmelser om lovlighetstilsyn og innføring av bestemmelser om styrking av egenkontroll og ekstern kontroll.

 

Buskerud fylkeskommune støtter utvalgets forslag om å utvide antall medlemmer i kontrollutvalget fra tre til fem, men mener at det bør innføres krav om at minst to medlemmer også er medlem av kommunestyre eller fylkesting.

 

Det er foreslått å flytte bestemmelser om internkontroll fra særlovgivningen til ny kommunelov. Forslaget innebærer en forenkling av dagens regler om internkontroll. Buskerud fylkeskommune støtter forslag om å samordne regelverket for internkontroll, men mener at det bør innføres krav om årlig rapportering til kommunestyre og fylkesting i årsberetningen.

 

Buskerud fylkeskommune viser til rapportens kap 24.5.3 om statlig kontroll med offentlig virksomhet. Det foreslås en paragraf (forslagets § 25-3) som gir staten hjemmel til å drive tilsyn med kommunenes internkontroll. Når kravet til egenkontroll øker, må staten sterkt vurdere nivået på den statlige kontrollen av kommunesektoren. Hvis staten, gjennom tilsyn, finner at kommunens internkontroll er god nok, bør staten selv redusere sin direkte kontroll av aktiviteten i kommunene.

 

Buskerud fylkeskommune støtter forslaget om å lovregulere eiermelding for ekstern virksomhet.

Buskerud fylkeskommune er også enig i utvalgets forslag om at eierskapsmelding, eierstrategi m.m., jf. NOU kap. 27, skal omfatte kommunale foretak.

 

Forslaget om å lovfeste innsynsrett for revisor og kontrollutvalget i deler der ekstern virksomhet utfører tjenester for fylkeskommunen støttes av Buskerud fylkeskommune. Buskerud fylkeskommune mener at kommunestyret/fylkestinget også bør kunne delegere slik fullmakt til administrasjonssjef som vil ha det daglige ansvar med å følge opp at selskapet følger oppdrag gitt av kommunestyret/fylkestinget. Dersom administrasjonssjef skal få innsyn, må det aksepteres at han blir «innsider» i for eksempel aksjeselskap med relasjon til børs. En eventuell innsynsbegjæring må begrunnes med behovet for å sjekke om kommunens oppdrag utføres etter avtale.

 

3.2.10    Statlig kontroll og tilsyn (NOU kap. 19.11 og 29)

Buskerud fylkeskommune støtter utvalgets forslag om å videreføre lovlighetstilsyn og mer dialog med kommunene ved statlig tilsyn og samordning av tilsynsmyndighet.

 

Buskerud fylkeskommune mener at det bør stilles krav til kommunene som er omfattet av ROBEK-registeret om å utarbeide konkrete tiltak for å få kontroll på kommunens merforbruk.

 

 

Avstemming

Ingen stemte for fylkesrådmannens opprinnelige forslag.

Forslag fremsatt av Ødegaarden (Ap) ble enstemmig vedtatt.

Vedtak

3.1          Forslag til ny kommunelov

Buskerud fylkeskommune har vurdert utkast til ny kommunelov. Innledningsvis vil vi bemerke at lovforslaget innebærer en forenkling av dagens lovtekst og utforming er hensiktsmessig.

 

Etter Buskerud fylkeskommunes vurdering bidrar også lovforslaget, samlet sett, til å styrke det kommunale selvstyre. Lovforslaget vil trolig også gi bedre lokaldemokrati ved at det foreslås tydelige regler om delegasjon av myndighet fra kommunestyret/fylkestinget til andre folkevalgte organer, og at kommunestyret/fylkestinget får innsynsrett i administrasjonens dokumenter. Forslag til nye regler om internkontroll, eiermelding, styrking av kontrollutvalget samt tydeliggjøring av arbeidsdelingen mellom administrasjon og folkevalgte vil også bidra til et bedre lokaldemokrati.

 

3.2          Kommentarer til de enkelte forslagene

 

3.2.1      Formålsparagrafen (NOU kap. 3)

Kommunelovutvalget har foreslått å lovfeste det kommunale selvstyre i en formålsbestemmelse.

 

Buskerud fylkeskommune mener at det er positivt at det fremgår av formålsbestemmelsen at loven skal fremme det kommunale selvstyre. En lovfesting vil ha betydning ved tolkning av de øvrige bestemmelsene i kommuneloven, og vil medføre økt samfunnsmessig bevissthet om det kommunale selvstyre.

 

3.2.2      Kommunalt selvstyre (NOU kap. 4)

Utvalget foreslår å lovfeste forholdet mellom stat og kommune ved at det kommunale og fylkeskommunale selvstyret ikke bør begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål.

 

I forslag til ny kommunallag i Sverige (SOU 2015:24), er forholdet mellom stat og kommune/fylkeskommune foreslått regulert i §§1 og 2.

 

Ny kommunelov § 2-2, 1. ledd kunne ha vært bygd opp på tilsvarende vis, dvs. at det kommunale og fylkeskommunale selvstyret avgrenses mot oppgaver og tjenester som er lagt til staten, annen kommune, fylkeskommune eller som er andre organer.

 

Nærhetsprinsippet, i forslagets § 2-2- 2. ledd, støttes. Det fremgår av lov merknadene at «… prinsippet innebærer at offentlige oppgaver bør desentraliseres. … til kommunene.» Buskerud fylkeskommune mener dette er et forslag som styrker lokaldemokratiet.

Buskerud fylkeskommune mener at ordlyden i § 2-2, 3. ledd også kunne ha vært endret for å tydeliggjøre formålet. Ved å snu setningen, slik at handlefriheten kommer før begrensningen, vil selvstyret komme klarere frem.

 

Buskerud fylkeskommune foreslår at § 2-2 endres til:

 

Ǥ 2-2 Prinsipper for det kommunale og fylkeskommunale selvstyret.

Det kommunale og fylkeskommunale selvstyret avgrenses mot oppgaver og tjenester som er lagt til staten, annen kommune, annen fylkeskommune eller andre organer.

 

(Som forslaget i NOUs § 2-2 andre ledd: Offentlige oppgaver bør fortrinnsvis legges til organer som er så nær innbyggerne som mulig.)

 

Kommuner og fylkeskommuner bør ha frie inntekter som gir økonomisk handlingsrom, innenfor rammene av nasjonal økonomisk politikk».

 

3.2.3      Kommuners informasjonsplikt og innbyggerdeltagelse (NOU kap. 6 og 7)

Buskerud fylkeskommune støtter i hovedsak utvalgets forslag til lovbestemmelser om informasjon om kommunens virksomhet, innbyggerdeltagelse og folkeavstemminger.

 

Buskerud fylkeskommune støtter forslaget hvor dagens regel utvides til å gjelde både egen virksomhet så vel som aktivitet som andre rettssubjekter utfører for kommunen/fylkeskommunen. Plikten til å informere om andre rettssubjekter bør imidlertid ses i sammenheng med forslagene som skal gi kommunestyret/fylkestinget styringsinformasjon, jf. reglene om eierskapsmelding i forslagets § 27-1.

 

I utgangspunktet gir forslaget kommunen/fylkeskommunen tilstrekkelig frihet til å blant annet vurdere nærmere hvordan informasjonsplikten skal etterleves. Buskerud fylkeskommune understreker viktigheten av å tilrettelegge for dialog/toveiskommunikasjon med innbyggerne. Et klart og godt språk er en forutsetning for god innbyggerdialog.

 

3.2.4      Folkevalgte og folkevalgte organer (NOU kap. 8.4, 8.6, 8.7, 8.8, 10, 12, 13, 14, 15, 16 og 17)

Buskerud fylkeskommune støtter i hovedsak utvalgets forslag om lovbestemmelser om folkevalgte og folkevalgte organer.

 

Utvalget foreslår å lovfeste at adgangen til delegasjon av myndighet til andre rettssubjekter å treffe vedtak i saker, bare gjelder dersom kommuneloven eller annen lov gir adgang til det (NOU kap. 8 og 18). Buskerud fylkeskommune mener kommunestyret/fylkestinget bør ha en generell adgang til å delegere lovpålagte oppgaver til andre dersom det ikke strider mot lov. En slik regel forutsetter også at lovgiver tar et aktivt standpunkt til delegasjon av myndighet.

 

I forslaget til lovtekst om utvalg, § 5-5, er det foreslått at utvalgene skal kunne opprette arbeidsutvalg, men at det kun er medlemmer av utvalget som er valgbare. Det bør etter Buskerud fylkeskommunes oppfatning vurderes nærmere om også andre kan være medlemmer av et arbeidsutvalg. Formannskapets adgang til å opprette arbeidsutvalg bør også vurderes videreført.

 

Utvalgets forslag til regler om suspensjon av ordfører støttes. Det er også forslått en regel der ordføreren skal kunne fratas vervet med 9/10 flertall i kommunestyret/fylkestinget dersom ordfører blir vurdert som ikke skikket til det. Lovforslaget definerer ikke hvilke kriterier som skal legges til grunn for at en ordfører skal kunne anses som ikke skikket til vervet. Dette vil kunne by på vanskelige tolknings- og avgrensningsspørsmål. Buskerud fylkeskommune støtter forslaget, men ser at det kan være behov for å tydeliggjøre hvilke hensyn som skal vektlegges i vurderingen.  

 

Buskerud fylkeskommune støtter forslagene til ettergodtgjøring og velferdsgoder. (NOU kap. 14) Det er foreslått at folkevalgte i verv på minst halv tid (50%), skal ha rett, etter søknad, til ettergodtgjøring i inntil tre måneder dersom vedkommende ikke har en jobb å gå tilbake til. Ettergodtgjøringen skal reduseres med faktisk mottatt inntekt i perioden. Buskerud fylkeskommune har allerede en sammenlignbar ytelse i eget godtgjøringsreglement.

 

Forslag fra utvalget innebærer også at folkevalgte i verv på minst halv tid (50%) sikres visse velferdsgoder, på lik linje som ansatte i kommunen. I fylkeskommunens eget godtgjøringsreglement er de folkevalgte i stor grad også sikret dette. Utvalget foreslår at folkevalgte ikke skal sammenlignes med ansatte på en del ikke-økonomiske områder, f.eks. arbeidsmiljølov og ferielov. Buskerud fylkeskommune er enig i dette.

 

I utredningen pkt. 8.8, nevner utvalget tre alternative forslag til konsekvenser for kommunen dersom disposisjoner er foretatt uten fullmakt eller myndighet; 1) at kommunen ikke blir bundet, 2) at kommunen blir bundet eller 3) at avtalen kun har virkning for avtaler om dagligdagse forhold. Buskerud fylkeskommune mener at det ikke bør lovreguleres konsekvenser for kommunen/fylkeskommunen dersom disposisjoner er foretatt uten fullmakt eller myndighet. Dagens rettstilstand, der det ikke gjelder en alminnelig legitimasjonsregel, bør videreføres.

 

3.2.5      Administrasjonen (NOU kap. 8.5 og 8.6)

Buskerud fylkeskommune er enig med utvalget i forslag til lovbestemmelser som tydeliggjør skillet mellom administrasjon og folkevalgte. Det vises bl.a. til forslag om regler for øverste administrative leder som tydeliggjør hvilke område ledelsesansvaret gjelder, ansvar for forsvarlig utredning og opplysning av saker og løpende personalansvar.

 

3.2.6      Kommunale foretak og interkommunalt samarbeid (NOU kap. 11, 18 og 27)

Forslaget lovfester at medlemmer av kommunestyret/fylkesting og toppledergruppen ikke skal være valgbare til styrer i kommunale foretak. Til sammenligning hindrer ikke aksjeloven eier i å sitte i styret. Et alternativ til forslaget er, som også utvalget har vurdert, er å innføre habilitetsbestemmelser.

 

En vesentlig forskjell mellom aksjeselskaper hvor fylkeskommunen har eierinteresser og kommunale foretak, er at eierfunksjonen i et aksjeselskap utøves av generalforsamlingen. I et kommunalt foretak utøves eierfunksjonen av kommunestyret/fylkestinget. Som utvalget peker på er det viktig at kommunestyret/fylkestinget tar denne rollen, og ikke lar styret utøve en dobbeltrolle. Det er derfor også viktig at medlemmene av kommunestyret/fylkestinget kan delta i behandlingen av saker vedrørende kommunale foretak. Det vil være uheldig dersom medlemmer av kommunestyret/ fylkestinget må fratre fra behandlingen, som følge av inhabilitet, fordi vedkommende sitter i styret.

Det bør også tas i betraktning at regler som utelukker valgbarhet, er vesentlig enklere å praktisere enn habilitetsregler. Buskerud fylkeskommune støtter derfor utvalgets forslag.

 

Lovforslaget innebærer videre at kretsen av personer ansatt i fylkeskommunen, som utelukkes fra styreverv i kommunale foretak, øker. Det foreligger ingen tilsvarende begrunnelse for å utelukke hele toppledergruppen som for medlemmer av kommunestyret/fylkestinget. Buskerud fylkeskommune mener derfor at det er gode grunner for å se nærmere på om denne begrensningen er nødvendig.

 

Utvalgets forslag om at eierskapsmelding, eierstrategi m.m., jf. NOU kap. 27, også skal omfatte kommunale foretak støttes.

 

Buskerud fylkeskommune ser positivt på utvalgets forslag vedrørende interkommunale samarbeid, og mener disse vil virke avgjørende.

 

Utvalget foreslår å lovfeste at adgangen til delegasjon av myndighet til å treffe vedtak i saker, bare gjelder dersom kommuneloven eller annen lov gir adgang til det (NOU kap. 8 og 18). Buskerud fylkeskommune mener kommunestyret og fylkestinget bør ha en generell adgang til å delegere lovpålagte oppgaver dersom det ikke strider mot lov. En slik regel forutsetter også at lovgiver tar et aktivt standpunkt til delegasjon av myndighet.

 

3.2.7      Kommunal økonomi (NOU kap. 19)

Buskerud fylkeskommune støtter at lovverket i hovedsak videreføres som et ytre rammeverk for økonomiforvaltningen, og at fylkeskommunen har full selvstyremyndighet innenfor rammeverket. Vi støtter også at finansieringen av kommunesektoren fortsatt skjer som rammestyring slik at det kommunale selvstyret kan utvikles i tråd med andre forslag i høringsutkastet.

 

Hovedprinsippet om at kommuner ikke skal pådra seg for stor økonomisk risiko støttes. Kommunens midler må sikres for å yte de samfunnstjenester kommunene er satt til å utføre. Utvalget legger opp til at det er kommunene selv som må vurdere risiko. Buskerud fylkeskommunemener dette er riktig plassering av beslutning da kommunene har forskjellig evne til å håndtere risiko, og er selv nærmest til å vurdere dette.

 

Utvalget foreslår at kommunene må se mer langsiktig på sin økonomiske forvaltning, bl.a. gjennom krav om at kommunene utarbeider langsiktige finansielle mål. Det sies også at årsbudsjettet skal dekke avsetninger som er nødvendige for god kommunal økonomiforvaltning og investeringene skal over tid ha en egenfinansiering som ivaretar kommunens økonomiske handleevne.

 

Mål om langsiktighet i den økonomiske forvaltningen knyttes tett opp mot forslag om at fylkestinget selv må vedta økonomireglement for fylkeskommunen. I dag har fylkestinget kun vedtatt deler av det som naturlig vil være med i et slikt reglement, f.eks. budsjettreglementet og finansreglementet. Vesentlige deler av delegasjonsreglementet hører også naturlig inne i et slikt økonomireglement. Andre temaer som vil være aktuelle i et slikt reglement er; anskaffelser, risikovurderinger, behandling av garantier, utredninger og gjennomføring av investeringsprosjekter. Buskerud fylkeskommune har i dag interne reglementer for mange av disse områdene, men nå må alt samordnes. Buskerud fylkeskommune støtter utvalget i disse spørsmålene.

 

Utvalget foreslår standardiserte regler for oppstilling av økonomiplan, slik at reglene for dette samsvarer med oppsett for årsbudsjett og årsregnskap. Dette vil kreve en mindre teknisk justering av fylkeskommunens økonomiplan. Forslaget vil gjøre det lettere å sammenligne fremtidig økonomisk utvikling mellom fylkeskommuner/kommuner, og støttes.

 

Buskerud fylkeskommune støtter en generell styrking av sammenhengen mellom planer etter plan- og bygningsloven, andre kommunale strategier og økonomiplanen. Målet må være økt samsvar mellom ønsket samfunnsutvikling og kommunens aktivitet.

 

Utvalget foreslår at interkommunale samarbeid (regionråd og oppgavefellesskap) opprettet etter kommuneloven vil ha regnskapsplikt etter kommuneloven, og skal utarbeide selvstendige budsjett, årsregnskaper og årsberetning. Buskerud fylkeskommune ser det som fordel at det kommer på plass et bedre regelverk for disse samarbeidsformene.

 

Administrasjonskostnaden for selvstendig budsjett, regnskap og årsrapport for slike samarbeid er i vesentlig grad uavhengig av størrelsen på samarbeidet. En del samarbeid (regionråd) er møteplasser/beslutningsorganer hvor det møter ledende politikere/administrativt personale som fatter beslutninger til beste for samarbeidet. De har ofte minimal administrasjon. Det er også en del oppgaveutførende samarbeid som har minimalt med ansatte. Utvalget har diskutert problemstillingen, og konkludert med at synligheten og formaliseringen av selvstendigheten til slike samarbeid veier tyngre enn ulempen med administrasjonskostnaden. Buskerud fylkeskommune mener det bør settes en minimum grense på økonomisk størrelse/antall ansatte for når plikten til å utarbeide selvstendig budsjett, regnskap og årsrapport inntreffer.

 

Buskerud fylkeskommune støtter forslaget om konsolidert regnskap for fylkeskommunen som juridisk enhet. Forslaget vil gjøre det lettere å få en totaloversikt over kommunenes og fylkeskommunenes økonomi, spesielt i de tilfeller der kommuner har opprettet mange kommunale foretak eller tilsvarende innretninger. Et slikt konsolidert regnskap vil gi bedre oversikt over alle økonomiske disposisjoner og status for regnskapsåret.

 

Buskerud fylkeskommune må endre noe på sine regnskapssystemer hvis forslaget om konsolidert regnskap blir vedtatt. Buskerud fylkeskommune ber derfor om at utvalgets forslag til § 14-6 1. ledd bokstav d) tidligst blir iverksatt for regnskapsåret året etter at lovvedtaket fattes.

 

Både de separate årsregnskapene og konsolidert regnskap skal godkjennes av fylkestinget. Utvalget har ikke kommentert hva som skjer med et konsolidert regnskap hvis fylkestinget velger å ikke godkjenne et enkelt årsregnskap, tilhørende enten fylkeskassen eller et foretak.

Buskerud fylkeskommune antar at i slike tilfeller vil heller ikke det konsoliderte regnskapet kunne godkjennes før det underliggende regnskapet er korrigert og godkjent, selv om feilen ikke er vesentlig i forhold til det konsoliderte regnskapet.

 

Utvalget har foreslått å utelate selvstendige juridiske enheter fra et slikt konsolidert regnskap. I prinsippet mener Buskerud fylkeskommune at også selvstendige juridiske enheter som utfører myndighetsutøvelser eller lovpålagte offentlige oppgaver også bør inngå i et konsolidert regnskap. Buskerud fylkeskommune ser imidlertid at administrasjonskostnadene ved å sammenslå regnskaper som i mange tilfeller er utarbeidet etter forskjellige regnskapsregler kan bli vesentlig høyere enn nytteverdien av informasjonen av et slikt konsolidert regnskap.

 

Utvalget forslår at ved et merforbruk i driftsregnskapet skal dette dekkes inn ved bruk av disposisjonsfond (driftsfond) så langt det er mulig. I dag får en kommune ikke lov til å avsette midler til disposisjonsfond når de har merforbruk, men de har ikke plikt til å ta av eksisterende fond. Hvis årsregnskapet viser et merforbruk selv etter bruk av fond, plikter fylkesrådmannen å legge frem budsjettrevisjonssak til fylkestinget innen samme frist som fremleggelse av årsregnskapet, slik at budsjettinndekning primært gjøres i året årsregnskap legges frem. Hvis det ikke er mulig å foreta inndekning i året regnskapet legges frem, kan inndekningen utsettes til neste år.

Forslagene gjør at oppdekning av merforbruk kan gå raskere. Kommuner som har store reserver i disposisjonsfond kan helt nulle et merforbruk i regnskapsåret. Hvis reservene/ disposisjonsfond var tiltenkt brukt i senere budsjettår må kommunestyret/fylkestinget finne ny finansiering så tidlig som mulig.

Buskerud fylkeskommune støtter i hovedsak forslaget. Hvis driftskostnadene til en kommune blir for høy i forhold til inntekten bør dette forsøkes løst så snart som mulig. Ulempen med forslaget er at hvis merforbruket skyldes en helt ekstraordinær hendelse, kan det bli det vanskeligere å fordele denne belastningen utover flere år, jf. forslag til endring av reglene om registrering i ROBEK. Buskerud fylkeskommune mener fordelen her er større enn ulempene, men ber departementet vurdere muligheten for unntak, etter søknad til departementet, ved helt ekstraordinære hendelser.

 

Videre foreslår utvalget at ved et mindreforbruk skal mindreforbruket automatisk avsettes til disposisjonsfond, og ikke fremkomme som et mindreforbruk i regnskapet. Behovet for å utarbeide en sak om disponering av årsresultatet faller da bort. Hvis kommunen ønsker å mindreforbruket forrige år til bestemte formål, må dette gjøres i en normal budsjettjusteringssak.

 

Forslagene vil forenkle regnskapsavslutningen, men informasjonen om det reelle avviket mellom budsjett og regnskap kan gå tapt (selv om det viktige nøkkeltallet netto driftsresultat vil fremgå). Buskerud fylkeskommune støtter utvalgets vurdering av at departementet bør vurdere endringer i årsregnskapsforskriften slik at det reelle budsjettavviket allikevel vises.

 

Utvalget foreslår å oppheve gjeldende § 46 nr. 1 andre punktum om adgangen til å praktisere nettobudsjettering da utvalget mener at kommunene har adgang til dette selv uten lovtekst. I realiteten krever budsjettforskriften at investeringsbudsjettet settes opp brutto (jf. pliktig vedlegg 2A og 2B). Styringsmessig og administrativt vil det være bedre at drifts- og investeringsbudsjettene behandles likt og viser samme type tall. Buskerud fylkeskommune anmoder derfor om at forskriften vurderes på nytt.

 

Utvalget foreslår å bedre lovfeste skillet mellom drifts- og investeringsregnskapet. Kun løpende inntekter kan brukes til å finansiere løpende utgifter. Andre inntekter, av ikke løpende karakter, kan som hovedregel kun brukes til å finansiere investeringer. Det foreslås unntak for deler av gevinst ved salg av aksjer. De nærmere reglene mener utvalget bør videreutvikles i forskrift og god kommunal regnskapsskikk. Spesielt nevnes behov for klargjøring av utbytte og kapitaluttak fra kraftselskaper.

Buskerud fylkeskommune støtter hovedprinsippet. Hvis en kommune finansierer løpende utgifter med tilfeldige inntekter, kan dette over tid skape ubalanse i kommunens økonomi. Grensegangen mellom løpende og ikke løpende inntekter må imidlertid ikke være for streng. Den vurdering som utvalget foretar i NOU kap. 19.7.3.2 4. avsnitt om at utbytte som i realiteten stammer fra (tilbakeholdt) overskudd i bedriften må kunne regnes som driftsinntekt, mens utbytte som i realiteten stammer fra realisering av bedriftens kapital kan regnes som investeringsinntekt, må videreføres i forskrift.

 

Utvalget foreslår at reglene for minimumsavdrag endres, slik at størrelsen på avdrag minst skal tilsvare verdislitet på eiendelene i regnskapsåret. I dag er regelen slik at avdrag minst må tilsvare reduksjon i levetid på eiendelene. Dette vil bety vesentlig økt avdragsbelastning for fylkeskommunen. Buskerud fylkeskommune støtter allikevel forslaget. Med dagens regel kan kommuner risikere at lånegjeld faktisk er høyere enn verdiene på eiendelene. Ut fra et forsvarlighetsprinsipp bør en slik situasjon unngås. De nye reglene vil også være enklere å administrere enn dagens ordning.

Lovforslaget kan bety endrede prioriteringer i kommuner som i dag ligger under minimumskrav til avdrag i nytt lovforslag. Disse kommuner må få tid til å tilpasse driften til nye regler. Buskerud fylkeskommune ber derfor om at lovforslagets § 14-15 innføres over minimum en økonomiplanperiode, dvs 4 år.

 

Utvalget foreslår nye regler for risikovurderinger ved garantier og utlån. Kommunen blir pliktig til å vurdere risikoen for at en garanti kan måtte bli oppfylt, og hvilken konsekvens dette eventuelt får for kommunen. Forbudet mot å gi garantier eller utlån som innebærer vesentlig økonomisk risiko presiseres. Buskerud fylkeskommune mener risikovurdering bør være naturlig del av vurderingen av å gi garantier eller utlån, og støtter forslaget.

 

Utvalget foreslår en ny adgang til å oppta lån for å kjøpe alle aksjer i et eiendomsselskap, under visse forutsetninger. Dette er det ikke adgang til i dag. Ved omsetning av større eiendommer er det helt vanlig at det omsettes eiendomsselskaper og ikke bygningene i seg selv, i hovedsak grunnet skatteregler. Forslaget kan gjøre det lettere for kommuner å gjennomføre større eiendomstransaksjoner, og støttes.

 

Fylkeskommuner samarbeider om prosjekter med kommuner. Regler om låneopptak begrenser muligheten for felles låneopptak i slike prosjekter. Utvalgets mindretall har kommentert problemstillingen i § 14-14. Buskerud fylkeskommune kan ikke se at forslaget entydig gir anledning til at hver av partene lånefinansierer til sin andel. I dag kan fylkeskommuner og kommuner kun ta opp lån dersom de er juridisk eier og det er knyttet til eget bruk. Andel av fellesinvesteringen må ytes som tilskudd som ikke kan lånefinansieres. Dette skaper utfordringer i felles veiprosjekter og formålsbygg, og vi ber departementet vurdere dette nærmere.

 

3.2.8      Kommunene som markedsaktør – forholdet til statsstøtteregelverket (NOU kap. 22)

Buskerud fylkeskommune har nylig fått erfare at selv med bistand fra Norges fremste advokater på området, samt gjentatt kontakt med Nærings- og fiskeridepartementet, er det vanskelig å få avgjort om en aktivitet utgjør en økonomisk aktivitet i EØS-rettslig forstand, og om støtte til aktiviteten vil være egnet til å påvirke samhandelen innen EØS. Statsstøttereglene fremstår som et særdeles komplisert og lite tilgjengelig rettsområde, med blant annet internasjonale rettskilder og en rekke uavklarte spørsmål. Buskerud fylkeskommune ber Kommunal- og moderniseringsdepartementet/ Nærings- og fiskeridepartementet snarest om å gi kommunene/fylkeskommunene en grundig veiledning i hvordan de skal opptre for å unngå å bryte Norges EØS-forpliktelser.

 

3.2.9      Egenkontroll (NOU kap. 23, 24, 25, 26 og 27)

Buskerud fylkeskommune er enig med utvalget i videreføring av bestemmelser om lovlighetstilsyn og innføring av bestemmelser om styrking av egenkontroll og ekstern kontroll.

 

Buskerud fylkeskommune støtter utvalgets forslag om å utvide antall medlemmer i kontrollutvalget fra tre til fem, men mener at det bør innføres krav om at minst to medlemmer også er medlem av kommunestyre eller fylkesting.

 

Det er foreslått å flytte bestemmelser om internkontroll fra særlovgivningen til ny kommunelov. Forslaget innebærer en forenkling av dagens regler om internkontroll. Buskerud fylkeskommune støtter forslag om å samordne regelverket for internkontroll, men mener at det bør innføres krav om årlig rapportering til kommunestyre og fylkesting i årsberetningen.

 

Buskerud fylkeskommune viser til rapportens kap 24.5.3 om statlig kontroll med offentlig virksomhet. Det foreslås en paragraf (forslagets § 25-3) som gir staten hjemmel til å drive tilsyn med kommunenes internkontroll. Når kravet til egenkontroll øker, må staten sterkt vurdere nivået på den statlige kontrollen av kommunesektoren. Hvis staten, gjennom tilsyn, finner at kommunens internkontroll er god nok, bør staten selv redusere sin direkte kontroll av aktiviteten i kommunene.

 

Buskerud fylkeskommune støtter forslaget om å lovregulere eiermelding for ekstern virksomhet.

Buskerud fylkeskommune er også enig i utvalgets forslag om at eierskapsmelding, eierstrategi m.m., jf. NOU kap. 27, skal omfatte kommunale foretak.

 

Forslaget om å lovfeste innsynsrett for revisor og kontrollutvalget i deler der ekstern virksomhet utfører tjenester for fylkeskommunen støttes av Buskerud fylkeskommune. Buskerud fylkeskommune mener at kommunestyret/fylkestinget også bør kunne delegere slik fullmakt til administrasjonssjef som vil ha det daglige ansvar med å følge opp at selskapet følger oppdrag gitt av kommunestyret/fylkestinget. Dersom administrasjonssjef skal få innsyn, må det aksepteres at han blir «innsider» i for eksempel aksjeselskap med relasjon til børs. En eventuell innsynsbegjæring må begrunnes med behovet for å sjekke om kommunens oppdrag utføres etter avtale.

 

3.2.10    Statlig kontroll og tilsyn (NOU kap. 19.11 og 29)

Buskerud fylkeskommune støtter utvalgets forslag om å videreføre lovlighetstilsyn og mer dialog med kommunene ved statlig tilsyn og samordning av tilsynsmyndighet.

 

Buskerud fylkeskommune mener at det bør stilles krav til kommunene som er omfattet av ROBEK-registeret om å utarbeide konkrete tiltak for å få kontroll på kommunens merforbruk.

 

Med vennlig hilsen

Hanne Garås

 

fylkesadvokat

 

                                                                                                                                            

Dokumentet er godkjent elektronisk og sendes uten signatur