Høringsuttalelse NOU 2018:11 Ny fjellov fra Inderøy kommune

Inderøy kommunes overordnede syn er at fjelloven må sikre reell lokal forvaltning og at verdien av utmarksressursene i størst mulig grad blir igjen i de lokalsamfunnene hvor verdiene skapes.

Inderøy kommune er positiv til, og støtter utvalgets forslag til hovedgrep. Inderøy kommune er følgelig enig med utvalget i at;

• Det bør etableres en felles lov for fjellstyrene og for statsallmenningstyrene (dvs at fjelloven og statsallmenningsloven slås sammen),

• Statskogs rolle som grunneier bør rendyrkes

  NOUen er et omfattende dokument, og fra Inderøy kommune velger vi å uttale oss om deler av dokumentet og lovforslaget.

Formål

Et samlet utvalg foreslår at fjelloven får en egen formålsbestemmelse, men er delt i spørsmålet om hvordan den skal utformes. - Flertallet foreslår at formålet med loven skal være «å legge til rette for ein berekraftig bruk av statsallmenningane, til beste for dei med allmenningsrett, for samisk reindrift, for allmenningsbygdene og for allmenta». - Mindretall mener formålet skal være «å fremje næringslivet i bygdene gjennom å legge til rette for berekraftig styring og bruk av statsallmenningane.»

USS mener begge forslagene har elementer som bør være med i den endelige utformingen av formålsbestemmelse. Forslaget fra flertallet inneholder et dynamisk element, noe som klart fremgår av deres henvisning til at «[d]et må leggast til rette for at statsallmenningane både skal dekke behova brukarane har i dag og vere i stand til å gjere det i framtida», og favner slik prinsippet om at allmenningsbruken skal være rasjonell og naturlig etter «tida og tilhøva», jf. mandatet 2.1.4. Mindretallet viser til at flertallsforslaget «ikkje [femnar] grunneigar og kommunen» hva gjelder næringsutvikling og at det må fremgå at loven skal «fremje næringslivet i allmenningsbygdene.», og ivaretar slik mandatet punkt 2.1.5 om vektlegging av det lokale selvstyret.

USS foreslår at lovteksten kan formuleres slik (USS forslag bygger på flertallets med tillegg av det som er med uthevet skrift):

§ 1-1 Formål

Denne lova har til formål å fremje næringslivet i bygdene gjennom å legge til rette for berekraftig styring og bruk av statsallmenningane, til beste for dei med allmenningsrett, for samisk reindrift, for allmenningsbygdene og for allmenta. Bruk og styring av statsallmenningane skal skje slik at allmenningsbruk, medrekna jakt og fiske for innanbygdsbuande, og samisk reindrift kan utøvast slik bruksrettshavarane og reindrifta har rett til. Statsallmenningane skal også brukast slik at tilgangen til jakt, fiske og friluftsliv blir sikra for allmenta.

Inderøy kommune støtter USS sine vurderinger og forslag her.

Sammensetning

Flertallet mener, at det skal være «minst» to medlemmer med jordbrukstilknyttede bruksrettigheter i fjellstyret og at det vil være aktuelt med mer enn to representanter i tilfeller hvor fjellstyret omfatter flere allmenninger. Flertallet argumenterer for at mulig representasjon fra alle allmenningene fjellstyret omfatter vil kunne være en fordel ettersom representantene «i større grad enn dei øvrige bundne til den allmenningen der dei utøver sine rettar» og at de også vil kunne sikre «verdfull kunnskap inn i fjellstyret om bruk og andre tilhøve i allmenningane». Mindretallet mener det alltid skal være to representanter med jordbrukstilknyttede bruksrettigheter, og viser særlig til hensynet til balanse mellom de ulike interessene i allmenningene og vektlegger særlig at «statsallmenningane er eit fellesgode, og at fjellstyret tek vare på interesser langt ut over bruksrettane».

Inderøy kommune støtter her flertallet.

Flertallet foreslår en videreføring av bestemmelsen i gjeldende fjellov om at jakt, fiske og friluftsliv og allmenne interesser skal være representert i fjellstyret. Mindretallet foreslår i stedet en tallfesting, og at det således skal være en representant for de innenbygdsboende med rett til jakt og fiske, en representant for friluftslivet medregnet jakt og fiske for andre og en representant for allmenne interesser.

Inderøy kommune støtter flertallet.

Statskog SF’ oppgaver

Utvalget foreslår en rendyrking av Statskog SF sin rolle som grunneier, og at selskapet således ikke lenger skal ha myndighetsutøvelse som oppgave i allmenningene. Utvalget mener Statskog sine oppgaver skal omfatte slik som utvikling av eiendommene, inngåelser av avtaler om utleie og feste, og eventuelt salg, samt andre grunndisposisjoner. Inderøy kommune er enig i forslaget.

Oppsyn

Når det gjelder oppsyn i statsallmenningene har utvalget delt seg i et flertall og et mindretall.

Et flertall i utvalget vil videreføre oppsynsordningen som er i dag, men foreslår at den nye loven skal tydeliggjøre at fjelloppsynet utøver offentligrettslig og privatrettslig oppsyn i statsallmenningene. Flertallet foreslår også en endring i lov om naturoppsyn for å gjøre dette klart. Et mindretall i utvalget mener at fjellstyrene bare skal ha ansvaret for det privatrettslige tilsynet.

Inderøy kommune støtter flertallet i dette forslaget.

Tomtefeste og salg av hyttetomter

Et samlet utvalg mener muligheten til å etablere avtaler om feste av tomter i statsallmenningene bør videreføres. Det vises til at tomtefeste gir langsiktige inntekter, som vil kunne gjelde i mange generasjoner fremover. I spørsmålet om tomtefeste skal være den eneste muligheten for etablering av fritidsboliger i statsallmenningene er utvalget imidlertid delt.

Flertallet mener at det ikke skal kunne åpnes for salg av tomter til fritidsboliger i statsallmenningene. Disse medlemmene viser særlig til betydningen statsallmeninningene har som beiteområder for småfe, storfe, tamrein og villrein, og adgangen til å avtale at festetomter ikke skal gjerdes inn, jf. tomtefesteloven § 16. Mindretallet mener det er grunn til å utvide unntaket fra forbudet mot avhending i loven til å gjelde byggetomter for fritidsboliger. Disse medlemmene mener den nye loven bør kunne åpne for at Statskog SF kan velge å selge tomter til fritidsboliger fremfor å feste dem bort. En absolutt forutsetning for å tillate salg, skal være at arealbruken ikke kommer de andre allmenningsinteressene for nære.

Inderøy kommune støtter flertallets syn.

Innløsing etter tomtefesteloven

Utvalget er delt også i spørsmålet om det bør gjøres endringer av innløsningsforbudet for festetomter i allmenningene.

Flertallet, medlemmene Borgnes, Broch Hauge, Helmen, Hjelle, Jåma, Omma, Parmann, Øygard og Østerås, mener unntaket fra innløsningsretten etter tomtefesteloven skal videreføres i den nye loven. Flertallet viser blant annet til at festeinntektene gir fjellstyrene stabile inntekter, at en innløsningsrett vil føre til en fragmentering av allmenningene og at innløsningsretten vil kunne pådra grunneierfondet store sakskostnader ved eventuelle skjønn om tomteverdien.

Mindretallet, medlemmene Utgård, Smistad og Velure, mener det bør åpnes for innløsing av festetomter for fritidsboliger. De peker på at festeavtaler i dag er evigvarende, og derfor i realiteten er det samme som et salg. Med hensyn til økonomien, mener mindretallet også at en langsiktig plassering i varierte fondsløsninger vi gi høyere realavkastning enn festeinntektene. Mindretallet, medlemmet Smistad, mener også det er problematisk at halvparten av festeinntektene går til fjellstyrene, og da at dette er urimelig overfor grunneierfondet.

Inderøy kommune mener det er avgjørende forskjeller på feste og salg, herunder at bortfeste sikrer stabile inntekter for allmenningene, og støtter derfor flertallets syn.

Forvaltning av skogen i statsallmenningene

Utvalget er delt i spørsmål om den fremtidige forvaltningen av skogen i statsallmenningen, og da særlig i spørsmålet om oppgavefordelingen mellom Statskog og fjellstyrene. Utvalget er enige om at forvaltningen av skog hvor det ikke er virkesrett fortsatt skal ligge hos Statskog, men er delt i spørsmålet om skogsforvaltingen i allmenninger hvor det er virkesrett.

Flertallet, medlemmene Borgnes, Broch Hauge, Helmen, Hjelle, Omma, Parmann, Velure, Østerås og Øygard, foreslår at fjellstyret skal overta forvaltningen av skogen i allmenningene som har virkesrett. Flertallet viser særlig til mandatet punkt 2.1.5 om videreføring og styrking av det lokale selvstyret, og mener det å gi fjellstyrene slik kompetanse vil innebære en styrking av det lokale selvstyret. Flertallet mener at kompetansen mange kommuner har som skogbruksmyndighet vil kunne bli tatt i bruk mer aktivt. De viser også til at fjellstyrene har gode forutsetninger for å tilpasse driften til lokalsamfunnene, og at overføring av forvaltningen av skogen vil gi en god samlet forvaltning i statsallmenningene.

Flertallet foreslår å lovfeste at fjellstyret har forvaltningsansvaret for skogen. Fjellstyret blir ikke skogeier etter skogbruksloven, men vil etter forslaget påta seg ansvaret som ellers ligger hos skogeier og bli ansvarlig for å overholdelse av reglene i skogbruksloven og annet lovverk knyttet til skogforvaltning. Flertallet foreslår også å lovfeste at fjellstyret må ha tilknyttet personer med skogfaglig kompetanse. For allmenninger med mindre skogsarealer forutsetter flertallet at det inngås avtaler om kompetanseinnhenting på annet vis enn ved ansettelse, og påpeker at det vil være nærliggende med et samarbeid med skogfaglig ansatte i kommunene eller lokale skogeierlag. Etter flertallets forslag skal fjellstyrene overta ansvaret for utarbeidelse skogbruksplan for allmenningene. Fjellstyret skal be om uttalelse fra Statskog som grunneier før endelig vedtagelse av planen.

Mindretallet, medlemmene Utgård, Jåma og Smistad, foreslår en videreføring av dagens ordning, med Statskog SF som skogforvalter i statsallmenningene. Mindretallet foreslår at forvaltningen skal skje i samråd med fjellstyrene, og mener eksempelvis at Statskog skal samarbeide med fjellstyret om skogbruksplan. Mindretallet mener dagens ordning vil være mest ressurseffektiv i et langsiktig perspektiv. Medlemmet Jåma understreker at det er viktig for reindriften at Statskog fortsatt her en viktig rolle i statsallmenningene.

Inderøy kommune mener det er positivt at forvaltningen av skog med virkesrett forvaltes lokalt, og støtter her flertallet.

Forvaltning av statsallmenninger etter bygde allmenningsloven

Et samlet utvalg mener ordningen med at skog og virkesrett i statsallmenninger er blitt forvaltet etter bygdeallmenningsloven har fungert godt for de statsallmenningene der dette har blitt gjort, og ønsker derfor at denne ordningen skal holde frem slik den er i dag. Utvalget foreslår at den nye fjelloven skal presisere hvilke deler av loven som skal gjelde for disse allmenningene, og at dette skal være delene om allmenningsretten generelt, om administrasjon og organisasjon, om jordbrukstilknyttede bruksrettigheter og om jakt, fangst, felling og fiske. Et samlet utvalg vil også videreføre muligheten for at flere statsallmenninger kan forvaltes etter denne ordningen, men er delt i spørsmålet om vedtagelse av forvaltningsmodellen. Flertallet foreslår at kommunestyret skal fatte slike vedtak etter forslag fra fellesorganisasjonen.

Mindretallet foreslår at Statskog må samtykke, og også at det er fellesorganisasjonen som skal ta den endelige avgjørelsen etter at kommunestyret har fått mulighet til å uttale seg.

Inderøy kommune mener hensynet til det lokale selvstyret tilsier at myndigheten til å ta den endelige avgjørelsen i spørsmålet om en allmenning skal forvaltes etter bygdeallmenningsloven bør tilligge kommunen. Inderøy kommune viser også til at mindretallets forslag betyr at fellesorganisasjonen som privatrettslig rettssubjekt får overført betydelig forvaltningsmyndighet, og mener dette er prinsipielt problematisk.

Økonomi

Utvalget mener at grunneierfondet, som lukket ordning hvor midlene bare kan brukes i statsallmenningene, skal videreføres. Utvalget vil også videreføre ordningen med at Statskog skal administrere fondet, og legger til grunn at fondet skal dekke kostnader med utøvelsen av grunneierrollen. Utvalget er delt i spørsmål knyttet til fordelingen av inntektene.

Inderøy kommune støtter alle forslagene fra flertallet knyttet til økonomi.

Tilleggsjord

Utvalget er delt i spørsmålet om tilleggsjord som allmenningsrett og utleie av tilleggsjord.

Flertallet, medlemmene Borgnes, Borch Hauge, Hjelle, Helmen, Parmann, Velure, Østerås, og Øygard viser til det dynamiske elementet i allmenningsretten og mener tilleggsjord er en ressurs som må nå er å regne som en bruksrett. Flertallet legger også til grunn at oppdyrking av tilleggsjorden i tillegg krever kommunal tillatelse til nydyrking.

Mindretallet, medlemmene Utgård, Jåma, Omma og Smistad, mener derimot at tilleggsjord ikke kan regnes som en bruksrett, og at utvising av tilleggsjord fremdeles vil være ressursutnyttelse som ikke er basert på allmenningsrett.

Inderøy kommune støtter her flertallet.

Et samlet utvalg mener fjellstyre bare kan vise ut tilleggsjord dersom det ikke er til vesentlig skade eller ulempe for andre bruksrettshavere i allmenningen eller for samisk reindrift, og at de ikke bør utvises tilleggsjord i produktiv skog. Utvalget mener også det skal være en frist for å ta tilleggsjorden i bruk, og at dersom så ikke har skjedd i løpet av fem år, kan fjellstyret kreve ny søknad og dokumentasjon for at behovet fortsatt eksisterer. Utvalgt vil også videreføre regelen om at retten til utvist tilleggsjord bortfaller dersom den ikke blir brukt, men foreslår å utvide tidsrommet før retten opphører til ti år.

Flertallet forutsetter at det ikke skal være mulig for den som har fått utvist tilleggsjord å leie ut denne jorden, likevel slik at tilleggsjorden følger med ved utleie av hele gården. Mindretallet, medlemmene Borgnes, Broch Hauge og Velure, mener derimot bruksrettshaveren kan leie ut tilleggsjorden i korte eller lengre perioder der vedkommende selv ikke har behov for å benytte hele ressursen. Etter forslaget kan utleie bare skje med samtykke fra fjellstyret, og retten til utleie vil bare gjelde for bruk som fortsatt har allmenningsrett.

Inderøy kommune mener fjellstyret bør ha adgang til å utvises tilleggsjord i produktiv skog. Videre mener Inderøy kommune at fjellstyret bør kunne avgjøre om det i visse tilfeller bør være adgang til bortleie av tilleggsjord, og støtter mindretallet i dette spørsmålet.

Virkesrett

Et vesentlig spørsmål når det gjelder virkesretten, er hvordan den skal utøves. I dag skjer denne på to ulike måter – enkeltpersondrift eller fellesdrift.

Flertallet i utvalget, medlemmene Borgnes, Broch Hauge, Helmen, Hjelle, Parmann, Velure, Østerås og Øygard, foreslår at valg av driftsform for utøvelse av virkesretten skal reguleres i bruksreglene for det enkelte fjellstyre, og ikke i loven. Flertallet mener likevel at loven bør regulere at virkesrettshaverne selv har rett til å hogge og drive frem utvist virke, og at kontantbeløp ikke kan erstatte retten til virke. Heller ikke muligheten til å dekke virkesretten gjennom virkestilskudd bør kunne erstatte retten til trevirke fra allmenningen. Flertallet forutsetter også at fjellstyret kan endre driftsform dersom forholdene i allmenningen endrer seg.

Mindretallet, medlemmene Utgård, Jåma, Omma og Smistad, foreslår en overgang til fellesdrift på samme måte som det er gjort i bygdeallmenningene, og viser til hensynet til ressurseffektiv drift av skogen i allmenningene og sparte driftskostnader. Mindretallet mener likevel det må være adgang til å velge enkeltpersondrift, og peker på at deres forslag i realiteten innebærer at man bytter hovedregel, men beholder fleksibiliteten.

Inderøy kommune støtter flertallets syn om driftsform ved utnyttelse av virkesrett.

Administrering av jakt- og fiskeretten

Utvalget mener det bør presiseres i loven at fjellstyrene administrerer jakt-, fangst- og fiskerettighetene på vegne av alle med slik rett, og at de som får tildelt jakt og fiske hos et fjellstyre ikke kan selge eller leie denne retten videre, med unntak for fordeling av jakt- og fiskekort til reiselivsbedrifter for videresalg.

Inderøy kommune støtter forslaget.

Bruk som ikke er basert på allmenningsrett

Utvalget mener det er viktig å videreføre mulighetene for utleie av areal som ikke blir benyttet av de bruksberettigede får å sikre en rasjonell utnyttelse av arealene i statsallmenningene. Utvalget påpeker at utleie ikke er en del av allmenningsretten, men mener likevel utleie av arealer til beite, gjeterbuer, tilleggsjord og setre bør ligge til fjellstyret ettersom det er tale om virksomhet tett knyttet til forvaltningen av bruksrettene. Om det nærmere innholdet i forslaget vises til kap 16. Utvalget er delt i spørsmålet om utforming av utleiebestemmelsen.

Flertallet foreslår at det skal være adgang til utleie bare av «areal til husdyrbeite, gjetarbu, seter eller tilleggsjord som bruksrettshavarane ikkje har behov for» som en videreføring av gjeldende fjellov §§ 15 og 21.

Mindretallet, medlemmene Borgnes, Broch Hauge, Helmen, Velure og Østerås, foreslår at det skal være adgang til utleie av «mellom anna areal til husdyrbeite, gjetarbu, seter eller tilleggsjord som bruksrettshavarane ikkje har behov for», og begrunner forslaget med hensynet til «tida og tilhøva».

Inderøy kommune mener det dynamiske elementet i allmenningsretten og hensynet til det lokale selvstyret taler for mindretallets forslag til utforming av utleiebestemmelse.

Forvaltningsklage

For konflikter om utøvelse av jakt og fiske som administreres av fjellstyret, vil utvalget videreføre klageordningen som i dag. Disse vedtakene vil også kunne føres inn for de ordinære domstolene, men utvalget foreslår også en bestemmelse i loven om at klagemulighetene må være uttømt før det kan reises søksmål.

Inderøy kommune mener det bør utredes om kommunene bør være klageinstans for avgjørelser om jakt og fiske, og viser til at kommunal klagebehandling vil styrke det lokale selvstyret i samsvar med mandatet punkt 2.1.5.